鄉鎮街道消防賦權執法的實踐分析

吳軍

摘要：浙江省鄉鎮街道消防賦權執法，從2021年部分重點鎮開始試點，到2022年全面鋪開實施，現對麗水市龍泉市落實此項消防執法改革調研掌握的情況進行實踐分析，簡述了當前鄉鎮街道消防賦權執法的運行情況，對消防賦權執法的內涵、特點和意義進行了分析，指出了運行過程中存在的主要問題，提出了解決對策，對推進和完善鄉鎮街道消防賦權執法有一定的指導意義。

關鍵詞：賦權執法；鄉鎮街道消防；存在問題；實踐分析

中圖分類號：D035.36? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-1227（2023）10-0007-03

2022年1月浙江成為“大綜合一體化”行政執法改革國家試點省，全省各級消防執法隊伍也在積極推進“大綜合一體化”消防行政執法改革。筆者結合本單位推進此項工作中的實踐經驗認真分析思考，闡述如下：

1 鄉鎮街道消防賦權執法的內涵

1.1? 含義

消防賦權執法，是指消防救援機構把自身的部分執法事權切割、劃轉，交由本轄區內的鄉鎮街道行使，消防救援機構不再具有被劃轉的執法事權。與賦權執法相關的概念有職權執法、授權執法、委托執法和執法劃轉等，其中職權執法、授權執法、賦權執法、執法劃轉等特征基本相同，與委托執法有較大區別。

消防救援機構不是地方政府組成部門，接受雙重管理，雖然在內部事務管理上以垂直管理為主，但不同于國稅、海關等中央垂管機構，消防救援的行政執法權屬于地方事權，所以可以依據《中華人民共和國行政處罰法》由當地省級政府決定由綜合行政執法部門或者鄉鎮（街道）人民政府（辦事處）集中行使部分消防執法權。

1.2? 特點

與執法劃轉相比，是針對不同劃轉對象的不同叫法，行政部門劃轉給其他行政部門叫劃轉，劃轉給鄉鎮街道叫賦權，均是把一個單位的執法事權切割、劃轉，交由另一個單位行使，原單位不再具有被劃轉的執法事權。叫劃轉，是因為行政部門本身具有執法權，只是縣級政府執法管理事項在內部部門間的調整；叫賦權，是因為鄉鎮街道原本沒有執法權，是通過法律規定和政府文件賦予了鄉鎮街道執法權。

與授權執法相比，授權執法只能由法律法規授予，必須在法律法規中明文規定，且授權執法一般授權于非行政機關。

與職權執法相比，執法權不是來源于國家行政部門的“三定”方案的職權法定，而是根據法律和政府規定在行政機關之間進行的執法職權調整。

形式等同于劃轉，而不是共享，被劃轉部門和承接劃轉的鄉鎮街道在執法關系上是平級關系，不是上下級關系。

1.3? 與委托執法的區別

設立依據不同。賦權執法依據的是《中華人民共和國行政處罰法》第18條第二款和第24條第一款；委托執法依據的是《中華人民共和國行政處罰法》第20條第一款。

執法名義不同。賦權執法是以被賦權的行政機關的名義作出執法決定，承擔相應法律責任；委托執法是受委托組織以委托行政機關名義作出行政處罰決定，由委托行政機關承擔相應法律責任。

執法權限不同。賦權執法可以同時賦予行政處罰權及與之相關的行政強制權、行政檢查權。賦權執法后，賦權部門不再具有所劃轉事項的執法權，由被賦權單位承擔。委托執法不得委托行政強制權，因為《中華人民共和國行政強制法》規定行政強制權不得委托。委托執法后，委托機關的執法權限范圍不受影響，受托組織可以依據委托事項開展相應的執法。

執法程序不同。賦權執法由被賦權單位以自己名義獨立執法，一般使用自己的執法程序、執法文書，執法審批流程也獨立完成；委托執法一般使用委托機關的執法流程和法律文書，且執法流程中受委托組織需要以委托機關名義作出執法決定，一般需要委托機關審核并蓋章。

1.4? 意義

消防賦權執法，是對基層消防行政執法的體制重構、流程再造、多跨協同，是一場系統性、整體性、重構性的集成變革，涉及面廣、關注度高、政策性強。消防救援執法融入浙江省整體推進的行政執法改革，對高水平推進治理現代化具有重要意義。是充分拓展基層消防執法力量，延伸消防管理觸角，促進鄉鎮街道消防管理權責一致的重要途徑。

2 當前鄉鎮街道消防賦權執法的運行情況

根據《浙江省人民政府辦公廳關于推進鄉鎮（街道）綜合行政執法工作的通知》，各縣級政府可以根據實際情況在文件的目錄內決定賦權執法事項，2022年可以賦權鄉鎮街道的消防執法事項有14項[1]。

目前，麗水市各縣級政府賦權鄉鎮街道開展消防執法進度不一，放權有多有少，覆蓋鄉鎮街道情況也是各不相同。以龍泉市為例，對全市10個重點鎮街道賦權12項消防執法事項，基本符合龍泉實際，也有利于推動鄉鎮一級的消防執法全面落地，切實緩解基層消防監管力量弱化和鄉鎮街道消防管理權責不對等問題。但是，在制度運行和發揮效用上并不盡如人意。從2021年開始開展鄉鎮街道消防賦權執法以來，全市鄉鎮街道僅辦理過3起消防行政處罰。其中有執法證件更換、執法系統設置等配套機制問題，更多的是鎮街道執法人員對辦理消防執法的積極性不高。另外，龍泉市還有9個鄉鎮人口少、單位少，沒有成立鄉鎮綜合執法隊，也沒有賦權執法，尚未做到全覆蓋。已經開展賦權執法的10個鎮街道綜合執法隊基本是以綜合執法局原設在相關鎮街道的執法中隊為主體，原執法事項和輻射的周邊鄉鎮基本不變，但對其他部門賦權的執法事項只能在本鎮街道轄區內以鎮（街道）人民政府（辦事處）名義執法。

3 賦權執法現狀與存在的主要問題

3.1? 執法積極性不高

當前雖然已經賦權鄉鎮街道部分消防行政處罰權，但尚未形成科學合理的執法考評機制，對鄉鎮來說，可能存在“做多做少一個樣”“做得多錯的多”等情形。而且，龍泉市鄉鎮一級火災事故相對較少，火災事故追責案例不多，執法數量與火災形勢的關聯性不是很明顯，對消防工作僥幸心理較重，所以鄉鎮街道很多執法人員不愿意主動開展消防執法。在鄉鎮一級，單位場所較少，熟人多，開展消防執法的人情干擾多，特別是很多執法人員同時兼職駐村人員，開展其他很多鄉鎮工作也需要和群眾提前溝通好感情，不愿意得罪人。

3.2? 執法能力不足

很多鄉鎮街道雖然掛牌成立了綜合執法隊，但目前多數處于相關部門執法人員拼湊整合階段，尚未有機結合，很多執法人員只擅長做自己原來負責的行業執法，對其他行業的執法不熟悉、不會做，這些執法人員的特點是專而不全，從“專科醫生”轉變為“全科醫生”需要磨合培養。

3.3? 執法力量不強

通過消防賦權執法，龍泉市4個街道承擔了386項行政處罰事項，6個鎮承擔了255項行政處罰權，涉及消防的事項均為12項。很多部門是只劃轉執法權力事項，不劃轉執法人員，事項涉及涵蓋社會方方面面，力量仍顯不足。特別是消防救援隊伍本身執法人員偏少，沒有人員劃轉到鄉鎮街道綜合執法隊伍，只能不定期派駐指導，所以鄉鎮街道綜合執法隊伍開展消防執法也只能從零開始，業務基礎薄弱。

3.4? 執法程序繁瑣

目前龍泉市鄉鎮街道綜合執法隊基本沿用綜合行政執法的執法程序和文書格式，對違法事實的調查要求相對較高，使用的法律文書采用陳述式，不如填充式簡單易操作，因此消防辦案效率不如消防救援機構高。實際上多數消防違法行為比較容易認定，涉及裁量的情節也直觀明了，具備簡化執法程序的條件。另外，同一個單位涉及的不同違法行為在消防執法權力事項劃轉后，會出現對一個單位的一次檢查發現的消防問題可能需要消防救援機構和屬地鄉鎮街道分別處罰，辦案繁瑣、效率低下。

3.5? 執法界限不清

當前消防賦權執法是對違法行為進行分割劃轉，與消防監管層次存在交叉，界限不易分清。特別是現在對鄉鎮街道只劃轉相應的消防行政處罰權，未劃轉對應的行政強制權，對部分執法辦案十分不方便。比如原來發現單位消防設施癱瘓，臨時查封和行政處罰一并由消防救援大隊辦理，現在臨時查封由消防救援大隊辦理后還需要把行政處罰移送屬地鄉鎮街道辦理。消防執法權力事項劃轉和社會單位場所分級監管的劃分標準不匹配，造成消防監管出現交叉錯亂的情形。

4 鄉鎮街道消防賦權執法改進措施

4.1? 健全完善機制

推行線索移交制度。打破人情干擾，先從“要我做”開始，由消安委辦或者消防救援大隊派出人員巡查，移交執法線索，促進鄉鎮街道多辦案，逐步熟練辦案技能和業務技能，形成消防執法常態化，逐步實現“我要辦”。

建立完善消防業務培訓機制。通過理論授課、現場教學、跟班作業、聯合辦案等多種形式開展消防辦案業務培訓，相對固定鄉鎮街道綜合執法隊中的消防執法人員，作為骨干培養，以骨干帶動全員。

推行辦案指導員制度。對各鄉鎮街道分片包干，明確專人定期幫扶指導，解決疑難問題，提升消防業務水平，定期派駐執法文員參與執法。

推行雙向執法委托制度。解決一次檢查多頭執法的問題。一個單位的一次消防檢查發現的問題由一個執法主體統一辦理，一并辦案。即消防救援大隊對已劃轉執法事項以鄉鎮街道名義與未劃轉事項一并調查，一并處理。反之鄉鎮街道亦如此。

優化執法辦案程序。依據現有的執法程序要求，積極探索提升執法效能的方式。可以引入快速辦理程序，用活簡易程序。積極依托掌上執法，系統直接生成并打印文書等信息化手段提升辦案效率。完善案件移送程序，明確移送的期限、要求、材料等。

4.2? 明確監管職責

根據《浙江省綜合行政執法條例》，消防救援大隊劃轉部分行政處罰權后，并不免除這些行政處罰權對應的行政檢查權和職責，這里會涉及大量的線索移送或者委托處罰辦案[2]。消防執法和其他部門執法不同，《浙江省消防條例》已經明確了鄉鎮街道具有消防檢查權，而不是巡查權[3]。所以消防執法權力事項劃轉后不存在各管一段（比如城市管理事項劃轉后，住建部門管監督檢查，綜合行政執法部門管行政處罰），也不存在各管一塊（即消防救援大隊和鄉鎮街道均只管具有行政處罰權的消防檢查），也不存在各管一層（即消防救援大隊只管重點單位，鄉鎮街道管其他單位），而是消防救援大隊和鄉鎮街道均開展全覆蓋全面的消防檢查，只是各有側重。消防救援大隊以管理重點單位為主，也要抽查一定比例的一般單位。鄉鎮街道管理九小場所為主，也要定期抽查轄區內的重點單位。

4.3? 加強統籌協調

加強制度制定前的調研。消防賦權執法前要做好充分調研，要在基層鄉鎮街道綜合執法隊能夠承接的情況下劃轉，一般應設置3個月左右的過渡期，即過渡期內消防救援大隊和鄉鎮街道均可承辦案件，不要一刀切，避免因為一些沒考慮到的細節造成出現執法真空。

常態監管與專項整治相結合。鄉鎮街道要相對固定2名以上消防執法人員開展常態監管，也要結合重點時段，集中人員開展消防檢查和執法。

動態調整執法目錄要慎重。執法權力事項清單調整時要保持相對穩定，結合實際需要調整目錄。要構建權責統一的行政執法職責體系，全面梳理、科學編制執法目錄，理順監管和執法的關系，持續抓好執法目錄動態管理和完善，要將居住出租房、電動車、消防車道、占用通道等點多面廣、群眾關注多、易發生小火亡人的常見火災隱患點劃轉鄉鎮街道管理。

理順鄉鎮街道消防執法力量。要厘清綜合執法隊和鄉鎮級消安委、消防工作站、村網格員等組織的關系。綜合執法隊只是一支綜合執法力量，主要代表鄉鎮街道開展行政處罰，并不能包攬轄區內的所有消防工作。鄉鎮街道的整體消防工作謀劃與任務分配督導、基礎消防設施建設、民生實事、消防宣傳、日常巡查等仍然需要消安委、工作站、網格員等落實。

推進鄉鎮一級消防管理的權責統一。鄉鎮一級是消防管理的第一線，要繼續完善鄉鎮街道火災隱患三級督改機制，即網格員、村社區和鄉鎮街道督促執法等三個層次的督改，消防執法賦權鄉鎮街道為鄉鎮一級強制督改火災隱患提供了法制保障。

4.4? 科學評價考核

強化執法考評。將執法質效納入考核，結合當地業態情況、火災形勢、平安考核扣分情況明確一定的執法指導基數，通過執法打擊促進宣傳警示，提升安全意識。

完善改革評價體系。賦予基層對下放事項的評價權，推動“睡眠事項”及時退出，對不合理職責進行調整，實現所有消防執法主體和執法人員“全面畫像”，讓每一次消防執法都成為法治公開課，推動全社會知法守法、依法辦事。

明確考評責任。對發生較大或者有影響火災的鄉鎮街道開展責任倒查，評價執法工作情況，納入責任追究依據。用好平安考核、除險保安等平臺強化事前追責，將上級通報問題與執法力度精度結合起來。

強化正向激勵。對執法工作突出鄉鎮街道予以年度考核加分并納入年度消防工作先進單位評選，以消安委名義評選鄉鎮街道消防執法之星并納入年度消防工作先進個人評選，以此提升鄉鎮街道和個體辦案人員積極性。

參考文獻：

[1]浙政辦發〔2021〕51號 浙江省人民政府辦公廳關于推進鄉鎮（街道）綜合行政執法工作的通知[Z].

[2]浙江省人民代表大會常務委員會.浙江省綜合行政執法條例[Z].

[3]浙江省人民代表大會常務委員會.浙江省消防條例[Z].

A Practical Analysis of Fire Law Enforcement in Township community

—Taking Lishui City， Zhejiang Province as an Example

Wu Jun

（Lishui Fire and Rescue Division，Zhejiang Lishui 323000）

Abstract： zhejiang province township street fire empowerment law enforcement from 2021 part of the key towns to start the pilot to 2022 full spread implementation， now on the implementation of this fire law enforcement reform in lishui city longquan city research to grasp the situation of practice analysis， briefly describes the current township street fire empowerment law enforcement operation， fire empowerment law enforcement connotation， characteristics and significance of the analysis， pointed out that the operation of the process of existing It analyzes the connotation， characteristics and significance of fire protection empowerment law enforcement， points out the primal? problems existing in the operation process， and puts forward countermeasures， which has certain guiding significance for promoting and perfecting the fire protection empowerment law enforcement in township streets.

Keywords： empowerment of law enforcement; township street fire; problems; practice analysis