破解“三無”小區消防安全治理難題的思考

李建波

摘要：結合基層消防安全治理實踐，針對“三無”小區消防安全基礎薄弱、長期無人管理的難題，提出了“微網實格”的治理新思路、新方法，以期提升“三無”小區消防安全管理水平。

關鍵詞：小區；消防安全；治理

“三無”小區是指無主管部門、無人防技防措施和無物業管理的小區。此類小區大多修建于2000年以前，體量大、分布廣、點多面寬，多為開放式和半開放式小區，人員結構復雜，消防安全基礎薄弱，長期無人管理，火災多發，是城市消防安全治理的難點和痛點。雖然各級政府、行業主管部門、消防救援機構對“三無”小區治理進行了很多有益的探索和嘗試，但大多治標不治本，管一時不管長遠，成效不明顯。筆者長期參與屬地政府基層安全治理工作，梳理和歸納了“微網實格”的治理模式，供同行參考。

1 “三無”小區形成的歷史溯源

“三無”小區修建時間早，主要集中在20世紀的80年代初至90年代中后期，主要由四部分房屋組成：一是機關、事業單位和國營企業修建的住房、集資房、職工宿舍，后經市場化流轉給私人，這類住房一般有較小的合圍院子；二是早期的房地產公司及其他市場主體沿街道兩側修建的住房，這類住房一般為一、二層為商業用房，二層以上為住宅；三是村（居）民修建的聯建房，這類住房一般為獨棟，地理位置較為分散；四是政府修建的安置房，因城市發展需要，為集體土地征用后安置失地村民修建的住房，此類住房一般集中成片修建，道路狹窄，無圍合結構?！叭裏o”小區一般都集中在城市老城區和當時的城鄉接合部，隨著現代住宅小區的出現和人民群眾對生活品質、人居環境需求的提高，逐漸成為城市住房的價值洼地和安全洼地。

2 “三無”小區的主要消防安全隱患

2.1? 消防安全布局不合理

“三無”小區規模小、體量小，有封閉內院的小區只有一個進出口，未設置消防車道，有消防車道的也無回車場，無法滿足消防車進出要求。消防車道距建筑物過近，不能保證救援時消防車輛及駕乘人員安全。沿街建筑以街區道路作為消防車道，僅有通向小區內部的人行通道，發生火災時消防救援車輛沿街停靠，造成成片道路交通堵塞，影響人民群眾出行和其他救援行動。建筑的進深長，消防救援力量需攜帶器材裝備徒步行至救援現場，耽擱救援時間。小區內部建筑和相鄰的其他建筑毗鄰建設，防火間距不足[1]，未設置防火墻，門窗洞口相對開設，發生火災極易造成蔓延擴大。

2.2? 建筑耐火等級低

“三無”小區建筑一般為多層建筑，普遍采用磚混墻體加預制樓板結構，并與城市發展遺留下來的棚戶區交錯布置，形成一圈磚混結構建筑圍合一片木質串架棚戶區，相互影響，發生火災若未在第一時間有效處置，在長時間高溫烘烤和消防用水冷熱相互作用下，建筑結構破壞嚴重，對居住人員的生命財產安全威脅很大。

2.3? 底層商業業態復雜

“三無”小區底層商業受環境和配套影響，以小餐飲、小商店、游戲廳、茶館、美發店、廢舊回收、物資倉儲為主，裝修及分隔材料多為塑料、木工板等價格低廉的易可燃材料，用火用電不規范，隨意性大，火災荷載大。一、二層為商鋪的建筑，疏散樓梯與住宅樓梯貫通，未做防火分隔，不能形成獨立疏散通道，導致商鋪發生火災，住宅的樓梯會被煙火封閉，居民不能及時疏散到室外安全地帶。商場分隔出租，沒有統一的商管公司，倉儲與經營在一起，疏散通道狹窄，疏散寬度不足，疏散距離超長。

2.4? 電氣線路老化凌亂

“三無”小區受空間的局限，無條件安裝新的變壓及變配電設施。公共區域的電氣線路采取明敷和架空方式布線，強電與弱電線纜相互交織。由于建筑沒有設置強弱電井，電表箱盤多設置在樓梯間內，發生火災受煙囪效應影響，煙熱會迅速充滿整個樓梯間，威脅的人員安全疏散。強弱電線纜沿建筑外墻入戶，廢棄線纜未及時清理拆除，與在用線纜混雜在一起。架空線距地面較低，固定不牢，成束捆扎在一起，容易受外力導致接頭松動、絕緣層破壞。居民戶內線路明敷與暗敷線路交替布置，鋁芯線與銅芯線混搭。明敷線路多采用護套線，垂直敷設線路距地面1.8m、水平敷設距地面2.2m以下均未穿管[2]。因房屋老舊，業主自用較少，只進行局部簡單修繕，電氣線路多年未更換，隨著家用電器增多，用電負荷已超出原設計峰值，且未安裝過載、漏電、短路、斷路等保護裝置。

2.5? 燃氣管道及用具年久失修

“三無”小區燃氣管道埋地敷設，管齡在20年以上，城市燃氣經營公司幾經更替，管道走向等基礎資料缺失，對管道銹蝕受損及連接情況開展核查工作量大，底數不清，情況不明，在建筑施工及地面開挖時屢屢造成管道破壞泄漏，引發事故。居民戶內燃氣引入管設置位置不當，燃氣表、管道被封閉在櫥柜里，不具備通風換氣條件。PVC管、金屬軟管、塑料軟管穿墻、穿吊頂，塑料軟管未采用專用卡箍連接，長度超2m，在軟管上設置支管。燃氣爐灶、熱水器超過使用期限，與電氣線路、可燃壁柜等距離過近，未帶有熄火保護裝置。廚房等用氣部位未安裝燃氣泄漏報警裝置[3]。底層餐飲店為了保證經營不中斷，廚房內天然氣、瓶裝液化石油氣、醇基燃料混合使用，增大了火災風險。

2.6? 居住人群自防自救能力弱

“三無”小區居住環境相對較差，大部分年輕人已搬到新建小區生活，留下的居民多為老年人、承租戶，消防安全整體素質不高，對入戶檢查、排查有較高的抵觸心理，也不愿參加社區組織的消防宣傳及演練。老年人特別是獨居老人、失能老人，子女不在身邊，受生理及疾病影響，忘關火源、電源、氣源，引發火災頻率高，導致在火災中傷亡的比例高?！叭裏o”小區房屋租金便宜，業主為增加收入，將房屋分隔出租給不同人群，隨意增設用電、燃氣等設施設備，形成群租房，發生火災易造成一次亡多人的事故。

2.7? 消防設施設備缺失

“三無”小區在建設時，從規劃、勘察、設計、施工、監理到驗收、投入使用等各個環節的法規制度還不完善，執行國家工程建設技術標準、規范不嚴格，未設計消防設施或設計嚴重漏項、缺項，已安裝的消防設施也因缺少維護而損壞。20世紀90年代中后期修建的部分建筑設置有室內消火栓系統，但豎管多為50mm管，僅有SN50型的栓頭，無水槍、水帶等配件[4]。發生火災后，居民不能充分利用建筑固定消防設施滅火，消防車到場后，需要從較遠的市政消火栓串連供水，耽誤滅火的時間。

3 “三無”小區治理的難點

3.1? 責任主體缺位

“三無”小區無統一的管理責任主體，一般由居民按戶分攤出錢聘用本小區年齡較大、無其他工作的1名門衛、1至2名保潔人員負責小區的日常治安、快遞收發和公共區域的衛生。消防工作僅局限于向居民傳達街道、社區最新消防工作要求，張貼消防宣傳單、通告等，無法承接隱患整改、違法行為糾治等實質性的工作。

3.2? 整治資金缺乏

“三無”小區無維修基金或金額很少，與消防安全治理所需資金量存在較大差距。小區業主彼此間缺乏溝通、共識，不愿出錢進行整治，等著政策紅利，等著拆遷，或由政府統一組織實施改造升級。應急管理部門、鎮（街道）雖有一部分隱患整改資金，但預算有限，只能零散整改，不能從根本上改善“三無”小區的消防安全環境。

3.3? 國土空間局限

“三無”小區受地理位置、建筑基礎、建筑結構、建筑時間的影響，無法對建筑疏散體系進行大的改造，無法增加消防水池（箱）等較重的負荷，也缺少公共空間、地下空間來增設室外疏散樓梯和車輛停放、電動自行車集中充電停放場地。

3.4? 安全意識薄弱

“三無”小區居住人員年齡結構偏大、文化層次不高、租住人員流動大，對自身及小區的消防安全關注度不高，參與意愿不強，對消防安全常識、滅火基本技能有一些了解，但都是被動接受，主觀上不愿去落實，客觀上無法落實。

4 “微網實格”治理的總體思路

“微網實格”是按照“以人為本、就近相連、成片提升、規范管理”的原則，由縣級政府牽頭，根據老舊小區、老舊街區（樓幢）的區域現狀、交通組織、群眾習慣，以城市交通道路和建筑外部合圍為主要邊界，進行“物理隔離、圍合管理”，形成“四界清晰、虛實結合”的小區管理單元。簡單來講，就是將一定地域內的所有小區及單位空間重組，劃分為“小網格”進行實體化運行管理。“微網實格”的關鍵在“實”字，它是“網格化”管理的升級，是針對“三無小區”居住人員管控難而提出的物理封閉措施，后發展成為基層治理體系和治理能力現代化的重要載體。消防安全作為基層治理的一項重要內容，納入“微網實格”同步規劃、同步建設、同步驗收、同步使用。

4.1? “微網實格”治理的建設內容

4.1.1? 科學劃分網格

全面摸清“三無”小區房屋樓棟及分布、周邊道路、基礎設施、人員結構和組成，建立工作臺賬，通過入戶走訪、召開座談會、發放調查問卷等方式，廣泛收集社情民意和意見建議。在此基礎上以社區行政區域為邊界，結合人文習慣、管理需要，將相鄰的數個街區、小區劃分為1個大的小區，我們可稱之為“虛擬小區（一級網格）”，再在虛擬小區內部對相鄰數幢建筑進行物理分隔，形成多個相對封閉的治理網格。

4.1.2? 實施改造提升

結合國家“老舊小區”“棚戶區”改造、城市基礎設施建設、城市風貌整治等項目和配套資金，對“微網實格”消防安全基礎進行改造提升，重點包含以下6個方面：一是破墻合院。打破原有小區零散布局，整合空間，修建圍墻、大門形成相對封閉的管理單元。二是改路。將城市道路、小街小巷劃為小區內部道路，配置停車位，設置消防車道，進行劃線標識管理。三是改氣。對公共區域和居民家中的燃氣管道、閥門、燃氣用具進行改造、更換。四是改電。增設變配電設施，公共區域的電氣線路全部下地，進入樓幢的線路全部進橋架。五是改安防。增設市政消火栓、室外消火栓、樓層滅火器、消防器材設施前置點、應急照明和疏散指示標志、應急廣播、室外電動自行車智能充電設施等[5]。六是改環境。清理違章建筑、樓梯間及走道，增設口袋公園、健身器材、文化體驗區域、電梯，提升小區的市場價值，引導居民愛護環境，維護公共設施，養成良好的安全行為習慣。

4.1.3? 引進物業管理

發動群眾成立業委會或居民自管組織，引導居民自主選擇物業管理公司。對物業管理公司不愿接手的小區，引入以政府主導的國有物業企業進行規范化、專業化管理。采取政府補一點、居民收一點、物業公司讓一點、整合資源籌一點的方式解決管理資金問題，把“虛擬小區”培育成實體小區，解決“三無”小區日常消防安全工作找不到責任主體，無人管、無人抓，無法落地的現實難題。

4.2? “微網實格”治理的組織運轉

4.2.1? 加強黨建示范引領

加強黨組織建設，整合“虛擬小區”內現有黨組織、“兩新”組織等力量，成立網格黨組織，在社區支部委員會的領導下開展工作。網格黨組織書記，原則上由社區“兩委”、網格長、自管委或業委會主任、物業企業主任擔任。通過黨組織領導、黨員先鋒示范，及時宣傳貫徹國家消防方針政策，落實消防安全措施，化解消防安全風險。

4.2.2? 建強管理服務隊伍

建立“網格長—網格員—樓棟長（單元長）”的扁平化網格管理體系。原則上每個“微網實格”至少配置1名專職網格員，“微網實格”由學校、醫院等單位組成的，由單位負責配置兼職網格員。樓棟長（單元長）由熟悉情況、群眾基礎好的在職黨員、熱心居民擔任。圍繞基層消防安全治理重點，梳理“網格員”消防工作職責清單，照單檢查、考核、問責，形成工作閉環。

4.2.3? 引導居民自治

組建“社區+微網實格”的居民議事機構，建立居民議事廳，完善議事規則和制度建設，制定《居民防火公約》，對涉及消防安全的設施設備添置改造、違章建筑拆除、消防車道、消防通道、電動自行車停放充電、獨居老人及失能人員居家消防安全、智慧社區消防建設、微型消防站等重點事項納入議事內容，引導居民消防安全自治自管，養成良好的消防安全習慣。

4.2.4? 完善周邊配套

對群眾反映強烈的停車難、電動自行車充電難等現實問題，由縣級政府牽頭制定停車場、充電設施建設規劃，在“三無”小區、老舊小區集中的公共地段拆舊建新，以國有平臺公司為主體，修建停車場、地下停車庫、機械式立體停車庫；采取購買服務等方式，引入電動自行車充電裝置生產經營企業，利用部分公共綠地、人行道，織密智能充電裝置。

4.2.5? 發揮行業牽頭作用

“三無”小區治理是一個系統工程，涉及政法、自規、住建、經信、公安、應急、消防、市政園林、城市管理、供水、電力、燃氣等多個行業、領域。政法委主要明確網格員消防安全職責，組織開展網格員集中培訓、評先評優；自規部門牽頭對違章建筑進行認定、拆除；住建部門牽頭對基礎設施進行改造，對群租房、燃氣、消防通道進行治理；經信部門牽頭對電力設施進行整治；公安派出所牽頭對流動人口進行排查；應急部門牽頭對違規使用醇基燃料等進行整治；消防機構牽頭消防安全布局、消防工作開展全方位指導；市政園林牽頭布局市政消火栓、電動自行車充電點位；城市管理牽頭對占道經營進行治理。各行業、領域在縣級政府領導下成立工作組或專班，既分工落實，又相互支持，形成工作合力。

“微網實格”消防安全治理尚處于探索試點階段，其主要困難在于資金投入量大，改造提升周期長，涉及訴求群體多，其可復制性存在一定局限，必須納入當地黨委、政府“一把手”工程，用足、用好國家政策及配套資金，按照“先易后難”“常抓不懈”的原則穩步推廣，全面提升“三無小區”本質消防安全。

參考文獻：

[1]GB 50016—2014（2018年版） 建筑設計防火規范[S].

[2]GB 51348—2019 民用建筑電氣設計標準[S].

[3]GB 50028—2006（2020修訂版） 城鎮燃氣設計規范[S].

[4]GB 50222—2017 建筑內部裝修設計防火規范[S].

[5]GB 50947－2014 消防給水及消火栓系統技術規范[S].

Thoughts on solving the difficulty of fire safety governance in "Three Nos" community

Li Jianbo

（Cuiping District Fire and Rescue Section of Yibin， Sichuan Yibin 644000）

Abstract： Combined with the practice of grassroots fire safety management， in view of the problem of weak fire safety foundation and long-term unmanned management in the "Three Nos" community， new ideas and new methods of "micro-grid real grid" governance are proposed， hoping to improve the fire safety management level of the "Three Nos" community.

Keywords： community; fire safety; governance