鄉村振興背景下農村土地流轉市場化發展困境及優化路徑

摘要：土地流轉市場化能夠有效促進土地流轉效率，實現農業規模化、集約化經營。文章以濟寧市土地流轉市場為研究對象，分析了當前土地流轉市場化發展困境，比如土地流轉市場化程度低、土地流轉市場不規范、流轉農戶法律意識淡薄、行政干預過多等問題，阻礙了濟寧市土地流轉市場化發展，并指出了優化路徑，比如完善土地流轉市場基礎設施建設、健全土地流轉市場機制、增強流轉農戶法律意識以及協調土地流轉中多方主體關系，進而突破土地流轉市場化瓶頸，提高土地流轉效率，助推鄉村全面振興。

關鍵詞：濟寧市；土地流轉；市場化

文章編號：1674-7437（2023）10-0113-03? ? ?中國圖書分類號：F321.1? ? ? 文章標識碼：A

基金項目：濟寧市社會科學規劃項目“鄉村振興背景下濟寧市農村土地流轉市場化發展困境與優化路徑研究”（23JSGX117）。

作者簡介：張慧（1977-），女，漢族，山東嘉祥人，碩士，副教授，研究方向為土地經濟與土地資源利用。

長期以來，我國農村土地受所有權和使用權分離制度影響，造成土地流轉交易成本過高，難以有效配置農地資源。通過延長承包期、土地確權及三權分置等一系列農地產權制度改革，土地流轉的數量和質量顯著提高，從而促進了土地流轉市場的發育。但同時也存在著發展瓶頸，嚴重阻礙了土地流轉市場的健康發展。文章以濟寧市為例，對土地流轉市場化發展瓶頸展開研究，找出優化路徑，以期進一步促進土地流轉市場化有序發展。

1? ?濟寧市農村土地流轉市場現狀

1.1? ?流轉規模

隨著鄉村振興戰略的提出、農村土地“三權分置”的順利推進以及農業現代化規模化的推行，濟寧市政府大力推進農村土地流轉，土地流轉規模逐年穩步上升。截至2021年底，濟寧市耕地面積為60.2萬hm2，流轉的耕地為33.4萬hm2。據統計，2013年濟寧市耕地流轉面積僅為8.3萬hm2，到2021年，濟寧市耕地流轉面積增長了3倍多[1]。從農村土地流轉率來看，截至2021年底，濟寧市土地流轉率達到55.43%，山東省土地流轉率達到46%，超過全省接近10個百分點[1]。濟寧市加快推動一二三產業融合發展，為實現農業現代化、集約化經營打下良好基礎，進一步助力鄉村振興。

1.2? ?流轉主體與流轉模式

一是政府主導模式。主要依靠政府制定的優惠政策，鼓勵農民將閑置耕地流轉、以促進適度規模化經營。比如曲阜市尼山鎮政府引導當地農民將閑置土地流轉給農業公司和種植大戶，大力發展有機蔬菜規模化經營，全鎮流轉土地0.17萬hm2，占承包耕地面積的43.1%。二是大戶模范帶頭模式。濟寧市種植大戶眾多，數量超過了5 000 家，利用流轉土地種植面積達到了6.67萬hm2以上。比如，兗州區小孟鎮的種植大戶承包40hm2土地，利用物聯網技術和機械化種植小麥，獲得大豐收，降低了成本，提高了利潤。三是專業合作社經營模式。專業合作社是為家庭聯產承包土地的農戶服務的，主要為農戶提供種植、加工、銷售、運輸、存儲和信息咨詢等方面的服務，便于農戶之間相互合作、互惠互利。截至2021年底，濟寧市農民專業合作社達到19 338個。例如，鄒城市中心店鎮福美來草莓種植專業合作社，跨村流轉土地66.7hm2，實行“集體經營、農戶承包、合作社統一管理”模式，專業種植草莓、葡萄等水果，盤活了閑置土地，農民收入也明顯提高。四是家庭農場經營模式。這種模式是以農戶家庭成員為勞動主力，通過流轉土地實現規模化，集約化經營，一般流轉本村土地的情況較多，可以降低生產成本，提高利潤。2021年底，濟寧市家庭農場達到6 150家，經營流轉土地面積達到3.3萬hm2以上，其中51家被評為省級示范農場[1]。

1.3? ?土地流轉合同狀況

簽訂土地流轉合同在土地流轉交易中發揮著至關重要作用，不但能規范土地流轉交易的流程，還能保護土地流轉中流出主體和流入主體的合法權益，避免產生不必要的糾紛，另外便于對土地流轉交易信息進行記錄、匯總和管理。從濟寧市土地流轉面積和土地流轉簽訂合同來看，2013到2021年底，濟寧市土地流轉面積從8.3萬hm2增長到33.4萬hm2，土地流轉合同簽訂數量平均下降5.6%，全市簽訂合同的土地流轉面積卻逐年上升，2021年底達到10.8萬hm2，有83%的合同使用了山東省統一的土地流轉合同并在鄉鎮農業基層部門備案。2013到2021年底，每份簽訂的土地流轉合同面積增長率為7.6%，雖然合同簽訂份數減少，但是簽訂合同的土地流轉面積在不斷增加，表明土地流轉規模不斷增大，不斷向農業規模化經營推進[1]。土地流轉合同的簽訂有效保護了交易雙方的合法權益，并避免了矛盾糾紛。隨著“互聯網+”現代農業的大力推進，在土地流轉交易平臺的交易量不斷增大，其中2021年濟寧市農村土地流轉網簽合同占總合同的33.7%，說明農村土地流轉交易市場發揮了重要作用。

1.4? ?土地流轉服務機構建設狀況

隨著農村土地流轉規模的不斷擴大以及土地流轉市場交易的需要，濟寧市農業部門相繼一系列土地流轉服務法規文件，如《濟寧市農村土地流轉規劃管理和服務實施意見》等規范性文件，逐步建立起縣鄉村三級土地流轉服務平臺。據統計，目前濟寧市鄉鎮土地流轉服務中心實現全覆蓋，全市12個縣市區成立了縣級農村產權流轉交易服務中心，138個鄉鎮建立了土地流轉服務中心，全市共有農村土地流轉服務組織159個，為濟寧市農村土地流轉市場化運作提供了交易平臺。

2? ?土地流轉市場化面臨的困境

濟寧市農村土地流轉規模和流轉率在全省名列前茅，超出了全省平均水平。但是隨著土地流轉市場的逐漸發展，政府的過度引導對農村土地資源的最優配置以及利用效率有不利影響。

2.1? ?土地流轉市場化程度低

通過走訪樣本點發現，盡管濟寧市農村土地流轉規模較大和流轉率較高，但大部分都是在政府引導下進行的，通過市場交易的較少。目前，我國處于社會主義市場經濟體制，市場對于社會資源的配置起著決定性作用，但實際上農村土地資源的配置市場發揮的作用卻比較弱。土地流轉市場化程度低的主要表現：一是農村土地流轉市場基礎設施不完善。比如組織土地流轉交易的中介或服務中心太少，一個鄉鎮只有一個土地流轉服務機構，農村土地估價、仲裁機構、登記處、土地流轉中介機構等非常少，往往都是政府管理的，具有一定的行政管理性質，不像城市房地產交易的中介及相關服務機構遍地開花，所以城市的房地產交易比較自由和繁榮，反觀農村土地流轉市場資源有限。二是供需雙方信息不透明。在農村土地流轉中流轉主體一般都是老人，不知道如何將自己流轉的土地信息發布到市場中，由于土地流轉服務機構較少，老人不懂得如何利用網絡土地流轉平臺，導致供應方信息很難發出，即便有種植大戶或者農業公司想要租地，也無法得知供應信息，導致土地流轉交易受阻[2]。

2.2? ?土地流轉市場運行不規范

經走訪調查發現，濟寧市各縣市區樣本點農村土地流轉市場運行不規范，存在諸多問題。一方面對于小面積零碎土地的流轉，一般是村內農戶之間私下進行交易，并沒有在鄉鎮土地流轉服務部門進行登記備案，不便于土地流轉市場的管理。對于大面積的土地流轉，一般都在鄉鎮土地流轉服務部門進行登記備案，能夠保護交易雙方的權益。有時需要大面積連片經營的種植大戶或者農業公司，想要流轉大面積連片的土地，由于沒有健全專門的土地評估和測繪機構，鄉鎮土地流轉服務部門無法對流轉土地的地理坐標進行精準定位，導致這些種植大戶或者農業公司很難流轉到大面積連片的耕地，造成土地生產率下降，嚴重影響經營效益。另一方面，沒有健全土地流轉價格評估機制，土地流轉價格不透明、不公開，加上區位影響和土地肥力高低不同，導致各村的土地流轉價格不同[3]。由于沒有健全土地流轉價格評估機制，加上供需雙方信息不透明，導致土地流轉價格有時偏離市場價格，造成價格過低、農戶利益受損，價格過高、租戶利益受損。

2.3? ?土地流轉農戶法律意識淡薄

經樣本點村走訪調查，村內的土地流轉絕大多數都是農戶之間私下交易，很少簽訂合同，一般都是口頭協議，比如流轉年限、流轉價格、種植作物種類、流轉地塊面積、位置等通過口頭協議成交。但是在流轉期間一旦有一方違反口頭協議，造成糾紛，無法得到法律制裁或保護，無法保障交易雙方的合法權益及履行各自義務。即便有些農戶簽訂了土地流轉合同，由于流轉農戶年齡偏大，文化程度低，缺乏法律意識，土地流轉合同比較簡易，在流轉過程中一旦產生矛盾，難以保障農戶權益。

2.4? ?行政干預過多

在政府的引導下，濟寧市農村土地流轉規模和流轉率逐年上升，土地流轉面積從2013年的8.3萬hm2增長到2021年33.4萬hm2，增長了3倍[1]。由此可見，政府的引導工作對于農村土地流轉發揮著至關重要的作用。但是由于政府包攬太多，對土地流轉市場造成一定的副作用。比如，有些農戶對政府引導的土地流轉工作不滿意，這是因為政府在引導土地流轉的同時沒有兼顧農戶的意愿，有的甚至強制農戶流轉土地。土地流轉市場是自由交易為基礎的，如果出現了政府過多介入土地流轉交易，就會破壞土地流轉市場機制。另外，對于流入主體的種植大戶或農業公司，想要流轉大面積連片耕地進行種植經營，但是由于政府對流轉土地進行計劃配置，導致這些流入主體無法租到滿意的大面積連片耕地，嚴重干擾了農村土地流轉市場。

3? ?優化路徑

濟寧市農村土地流轉市場化發展過程中面臨的諸多困境，嚴重制約了土地流轉市場健康有序地發展。在市場經濟體制中，市場對社會資源的配置起著決定性作用，才能實現社會資源的最優配置。同樣，只有市場才能對土地資源實現最優配置，擺脫困境的制約，探索優化路徑尤為重要。

3.1? ?完善土地流轉市場配套建設

第一，增設農村土地流轉交易的中介或服務中心，農村土地流轉市場化離不開中介組織作為媒介，中介組織能夠為交易雙方提供信息，使土地流轉信息公開化、透明化，并且在中介的組織下簽訂土地流轉合同，能夠使交易雙方增強信任感，充分保護雙方的權益、減少糾紛。第二，建立農村土地流轉估價機構。經調查，濟寧市農村土地流轉價格一般都是每年15 000元/hm2。不分土地肥力高低或者區位好壞，顯然違背了市場機制。價格是市場機制的基礎，對調節供需平衡起著至關重要的作用。所以，評估土地價格能夠有效促進土地流轉市場供需平衡，可以一個鄉鎮設立一個農村土地估價機構[4]。第三，建立農村土地流轉仲裁機構。由于農戶文化程度低、法律意識淡薄，在土地流轉中一旦出現糾紛，不懂得拿起法律武器維護自身權益。仲裁機構可以為農戶宣傳有關法律知識，農戶可以在出現土地流轉糾紛時求助于仲裁機構保障自身合法權益。

3.2? ?健全土地流轉市場機制，增強農戶法律意識

健全土地流轉市場機制是實現農地資源有效配置的基礎。加強土地流轉交易監管，比如流轉土地的登記備案、合同簽訂、公平交易等；提高土地流轉市場透明度，比如土地流轉供需信息、交易價格等；調解土地流轉過程中出現的矛盾糾紛，保障交易雙方的合法權益；確保土地流轉市場公平競爭，加強土地流轉市場價格監管，防止出現惡意壓價或哄抬價格，及時發現和解決價格波動，保障土地流轉市場穩定發展[5]。

要增強土地流轉農戶的法律意識，提高農戶在土地流轉過程中知法尊法、依法維權的意識。建立法律培訓組織，定期給農戶宣傳法律知識，比如利用生動有趣的案例講解土地產權、如何簽訂有效合同等問題，以增強農戶的法律意識；開辦法律培訓班或座談會，加強農戶對各種合同、土地流轉、勞動合同等方面的素養。另外，要統一制定土地流轉合同模板，在合同中清晰標明交易雙方的權益和義務，以減少土地流轉中的糾紛。

3.3? ?協調土地流轉中多方主體關系

一是構建社會化綜合服務體系。社會化綜合服務體系可以為土地流轉中的農民提供信息溝通、委托流轉等服務，是流轉市場平臺的支撐，讓農民能夠承擔作為土地流轉方的責任，同時讓承包方在土地流轉時提高信任度，防止層層轉包從中牟利。二是堅持“農民唱主角”。以農民需求為導向、以農民參與為方法、以農民滿意為追求，形成約束行政過度干預土地流轉市場的機制，讓農民成為土地流轉的直接參與者、最大受益者、堅定支持者。農民可作為監督方監督政府，遇到違法或違背農民意愿的行為，可以由第三方平臺進行協調處理。

4? ?結束語

在鄉村振興背景下，我國亟須通過土地流轉促進農業適度規模化生產，達到耕地資源的合理利用，提高農業現代化水平和農民收入[6]。濟寧市當前土地流轉市場化發展困境主要在于土地流轉市場化程度低、市場不規范、農戶法律意識淡薄以及行政干預過多，通過完善土地流轉市場基礎設施建設、健全土地流轉市場機制、增強農戶法律意識、協調土地流轉中多方主體關系，可以為濟寧市實現農業現代化目標、找到土地流轉市場化的發展出路。

參考文獻：

[1]濟寧市人民政府.濟寧市人民政府2021年政府工作報告[EB/OL].（2021-03-18）[2021-03-18].https：//www.jining.gov.cn/art/2021/3/18/art_2639_2717147.html.

[2]封玫，邱國良.農村土地流轉市場的關系邏輯及其再生產機制 [J].求實.2020（02）：100-108+112.

[3]羅虹嬌.農村土地流轉市場化發展的困境及對策[J].現代農業科技.2021（03）：256-258.

[4]馬佳，吳天強，楊德利.農村土地流轉市場化發展的困境與出路[J].國土資源科技管理.2019，36（02）：25-35.

[5]吳一恒，馬賢磊.基于外部治理環境與內部治理結構視角的土地流轉市場發育研究[J].農業經濟問題.2021（05）：66-77.

[6]劉寶磊.鄉村振興背景下農村土地流轉市場化發展的困境與出路[J].南方農機，2020，51（09）：55.