邊境牧區(qū)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化困境與對(duì)策

劉媛媛 謝樹青 孟梅

摘要：基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化對(duì)于鞏固西部邊境地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、在邊境牧區(qū)群眾健康維護(hù)和健康促進(jìn)中具有十分重要的意義。文章梳理了邊境牧區(qū)基本公共衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展滯后的原因，如對(duì)牧區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助不足、人才的大量流失以及地理位置偏遠(yuǎn)、牧民的重視程度低等，使得牧民的健康權(quán)無法得到有效的保障。文章提出推動(dòng)基本公共衛(wèi)生均等化，需加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)和人才的保證、科學(xué)規(guī)劃、加大縣域資源向邊境牧區(qū)下沉、加大基本公共衛(wèi)生服務(wù)的人才隊(duì)伍建設(shè)、提升對(duì)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的社會(huì)關(guān)注度等一系列對(duì)策，最終實(shí)現(xiàn)邊境牧區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：基本公共衛(wèi)生服務(wù)；均等化；邊境牧區(qū)

文章編號(hào)：1674-7437（2023）10-0130-03? ? ?中國(guó)圖書分類號(hào)：R197.1? ? ?文章標(biāo)識(shí)碼：A

作者簡(jiǎn)介：劉媛媛（1998-），女，漢族，新疆哈密人，在讀碩士，研究方向?yàn)檗r(nóng)村發(fā)展。

孟梅（1973-），女，漢族，新疆烏魯木齊人，博士，教授，研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)理論與政策、區(qū)域公共政策。

通信作者：謝樹青（1966-），男，漢族，山東德州人，博士，教授，研究方向?yàn)榻逃姓W(xué)教育與研究。

2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》提出，要在城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群之間，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，保障基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)公益，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群之間的差距，實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，提高社會(huì)公平性[1]。2023年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化改革促進(jìn)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系健康發(fā)展的意見》，全面貫徹黨的二十大精神，落實(shí)新時(shí)代黨的衛(wèi)生與健康工作方針，把鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作擺在鄉(xiāng)村振興的重要位置，以基層為重點(diǎn)，以體制機(jī)制改革為驅(qū)動(dòng)，加快縣域優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源擴(kuò)容和均衡布局，推動(dòng)重心下移、資源下沉，健全適應(yīng)鄉(xiāng)村特點(diǎn)、優(yōu)質(zhì)高效的鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系，讓廣大農(nóng)民群眾能夠就近獲得更加公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，為維護(hù)人民健康提供有力保障[2]。

1? ?內(nèi)涵的界定

1.1? ?邊境牧區(qū)

邊境牧區(qū)是指與他國(guó)接壤，并且當(dāng)?shù)厥且远嗝褡寰劬樱陨a(chǎn)畜牧業(yè)為主要特點(diǎn)，是國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的基石。

1.2? ?基本公共衛(wèi)生服務(wù)

基本公共衛(wèi)生服務(wù)是指由疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)向全體居民提供的服務(wù)，是公益性的公共衛(wèi)生干預(yù)措施，主要起疾病預(yù)防控制作用。基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)立，是為了實(shí)現(xiàn)均等化所設(shè)置的，主要是為了滿足居民的衛(wèi)生需求，重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象是老年人、兒童、孕產(chǎn)婦等特殊群體。

1.3? ?均等化

從概念上來分析，基本是指大部分、基本覆蓋。基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化是指每個(gè)公民都能平等地獲得基本公共衛(wèi)生服務(wù)，在不同的年齡、地域、性別、經(jīng)濟(jì)狀況等情況下，都能接受到均等的服務(wù)，代表著一種平等性和公平性[3]。

2? ?研究區(qū)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的現(xiàn)狀

2.1? ?研究區(qū)的基本概況

巴里坤哈薩克自治縣（以下簡(jiǎn)稱巴里坤縣），是新疆維吾爾自治區(qū)東北部的一個(gè)邊境縣，位于天山山脈東段與東準(zhǔn)噶爾斷塊山系之間的草原上，東鄰伊吾縣，南接伊州區(qū)，西毗木壘哈薩克自治縣，北界蒙古國(guó)，中蒙國(guó)界長(zhǎng)達(dá)309km。行政區(qū)域面積36 901km2，縣境東西長(zhǎng)276.4km，南北寬180.6km。全縣戶籍人口103 460人，由漢族、哈薩克族、維吾爾族、蒙古族等13個(gè)民族構(gòu)成，其中哈薩克族占35%，其他少數(shù)民族占2%。

巴里坤縣，由于畜牧業(yè)的特殊性，牧民的流動(dòng)程度較高，有特有和多發(fā)的傳染病和地方病如布魯氏菌病、鼠疫等，給邊境牧區(qū)群眾疾病防控和公共衛(wèi)生服務(wù)工作帶來了更多的復(fù)雜性。

2.2? ?基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的現(xiàn)狀

2022年巴里坤縣共有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)73個(gè)，醫(yī)護(hù)人員數(shù)466人，擁有病床244張，其中，醫(yī)院、衛(wèi)生院17個(gè)；婦幼保健所1個(gè)；疾病預(yù)防控制中心1個(gè)。衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員446人，同比增長(zhǎng)1.0%，其中醫(yī)生258人，注冊(cè)護(hù)士136人，同比增長(zhǎng)3.0%。基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)77 721人，比上年增長(zhǎng)了0.2%。

3? ?邊境牧區(qū)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的困境

3.1? ?基本公共衛(wèi)生服務(wù)資源不足

一是社會(huì)資源“缺位”，供給主體比較單一。首先，邊境牧區(qū)的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)在很大程度上是依靠政府的財(cái)政支持來提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和保障水平。根據(jù)巴里坤縣2021年-2023年財(cái)政對(duì)醫(yī)療資源補(bǔ)貼情況顯示補(bǔ)貼偏向縣醫(yī)院，對(duì)牧區(qū)基層醫(yī)療資源補(bǔ)貼少（見表1）。其次，由于牧區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體滯后，嚴(yán)重限制了社會(huì)公益單位和企業(yè)的發(fā)育，導(dǎo)致了社會(huì)資源在基本公共服務(wù)提供中“缺位”。由于缺乏足夠的資金，邊境牧區(qū)現(xiàn)有基本公共衛(wèi)生服務(wù)水平不能滿足邊境牧區(qū)群眾就醫(yī)需求。二是醫(yī)療資源匱乏。與城鎮(zhèn)相比，巴里坤縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的基本設(shè)備采購(gòu)和更新工作相對(duì)落后，缺少相關(guān)醫(yī)護(hù)專業(yè)人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的“首診”作用沒有得到很好的發(fā)揮，使社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心對(duì)地方病、婦幼疾病的控制和應(yīng)對(duì)突發(fā)傳染病的能力不足。

3.2? ?基本公共衛(wèi)生服務(wù)可及性欠缺

首先，從基本公共衛(wèi)生服務(wù)的地理可及性來看，它是指居民到達(dá)最近的就醫(yī)地點(diǎn)的距離和時(shí)間。由于村衛(wèi)生室的不平衡，導(dǎo)致了牧民到達(dá)就醫(yī)地點(diǎn)的距離和所需的時(shí)間存在很大的差別，基本公共衛(wèi)生服務(wù)的地理可及性明顯不足。新疆牧區(qū)交通不便利，受氣候的影響，冬季冰天雪地出行困難，調(diào)查顯示，巴里坤縣牧業(yè)家庭總戶數(shù)約9 153戶，戶籍人口2.7萬人，牧區(qū)人口密度每平方公里僅有1人，存在牧區(qū)服務(wù)半徑過大的問題。其次，從經(jīng)濟(jì)可及性來看，巴里坤縣牧區(qū)現(xiàn)階段仍然保持著傳統(tǒng)游牧方式，夏天牧民要進(jìn)行轉(zhuǎn)場(chǎng)放牧，呈現(xiàn)“大分散、小聚居”的狀態(tài)，且城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢，牧區(qū)家庭現(xiàn)代化程度相對(duì)不高，牧民生產(chǎn)生活對(duì)畜牧業(yè)有一定的依賴性，牧民兼業(yè)的現(xiàn)象相對(duì)較少。最后，從技術(shù)可及性方面來看，由于牧民居住分散，并且牧區(qū)區(qū)域網(wǎng)絡(luò)信號(hào)差，通信和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的覆蓋面窄，基建費(fèi)用高，信息傳遞較慢，直接造成牧民得不到緊急救助，特別是在傳染病流行的情況下，在家族中很容易傳播。

3.3? ?醫(yī)護(hù)人才不足

巴里坤縣是新疆維吾爾自治區(qū)東北部的一個(gè)邊境縣和牧業(yè)縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，工作環(huán)境艱苦，邊境牧區(qū)醫(yī)護(hù)人員流失嚴(yán)重。伴隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市與牧區(qū)之間的差距不斷擴(kuò)大，牧區(qū)醫(yī)護(hù)人員的收入水平還處在較低的水平，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一直存在著人手不足的問題。一方面，醫(yī)療隊(duì)伍缺少新鮮血液。大部分有執(zhí)業(yè)資格的年輕醫(yī)生都不愿意去條件艱苦的鄉(xiāng)下，傾向于去更好、更多機(jī)會(huì)的大醫(yī)院工作，即使能招募到一些年輕的醫(yī)生，也只是作為一個(gè)“跳板”，很難長(zhǎng)期保留下來；牧區(qū)的衛(wèi)生室里，大多醫(yī)護(hù)人員年齡偏大，雖然常年行醫(yī)，但多數(shù)是沒有取得行醫(yī)資格證的村醫(yī)，而新進(jìn)人員也面臨著考證難、通過率低的困境；少數(shù)醫(yī)護(hù)人員由于對(duì)醫(yī)護(hù)知識(shí)沒有得到過系統(tǒng)專業(yè)的學(xué)習(xí)，雖然可以開展一些基礎(chǔ)的醫(yī)療工作，但是大多數(shù)沒有取得行醫(yī)資格證書，存在欠缺專業(yè)的醫(yī)療服務(wù)技能、缺乏臨床經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)操作不得當(dāng)?shù)纫幌盗袉栴}。另一方面，由于牧區(qū)交通不便，醫(yī)護(hù)人員出去培訓(xùn)學(xué)習(xí)存在著天然的障礙，而且牧區(qū)醫(yī)療受經(jīng)費(fèi)的限制，缺乏對(duì)醫(yī)護(hù)人員的專業(yè)培訓(xùn)和衛(wèi)生工作人員的系統(tǒng)知識(shí)更新[4]。

3.4? ?牧民健康意識(shí)淡薄

由于牧區(qū)牧民所受文化程度偏低，對(duì)預(yù)防保健的關(guān)注不多，多數(shù)牧民對(duì)醫(yī)療保健認(rèn)知仍然停留在“小病靠拖、大病靠抗”的錯(cuò)誤觀念當(dāng)中，缺乏正確的健康意識(shí)。相對(duì)于城鎮(zhèn)居民，牧民對(duì)公共衛(wèi)生服務(wù)的認(rèn)識(shí)更少，這也給在牧區(qū)開展健康教育、健康管理、疾病防治工作等帶來了更大的困難。

4? ?促進(jìn)邊境牧區(qū)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的對(duì)策

4.1? ?加大對(duì)牧區(qū)的資源傾斜

一是加大對(duì)巴里坤縣的財(cái)政補(bǔ)貼，財(cái)政補(bǔ)貼是對(duì)一個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速的重要支撐。巴里坤縣立足畜牧業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)牧民發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化駱駝養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，使駱駝養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)成為巴里坤牧民新的增收渠道，并且利用巴里坤縣豐厚的文化底蘊(yùn)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、多元多渠道的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，并且轉(zhuǎn)變公共財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，增加財(cái)政的內(nèi)在用度。二是加大對(duì)醫(yī)療資源的傾斜力度，增加專項(xiàng)資金向牧區(qū)集中，提升八墻子鄉(xiāng)、大紅柳峽鄉(xiāng)等偏遠(yuǎn)牧區(qū)的醫(yī)療水平；推進(jìn)村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對(duì)傳染病的管理科學(xué)規(guī)范化，針對(duì)牧區(qū)結(jié)核病、布病、棘球蚴病等疾病，做好病人的追蹤管理和隨訪健康教育等工作；由于巴里坤牧區(qū)屬于高寒地帶，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院建立中醫(yī)館，為患者提供常見病多發(fā)病的中醫(yī)診斷及中醫(yī)治療；增加萬元以上的設(shè)備種類和臺(tái)數(shù)，提高醫(yī)護(hù)人員的薪資待遇，全方位多元化地滿足邊境地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生需求。三是保障供給主體多元化。正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系，在基本公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域堅(jiān)持政府主導(dǎo)，并適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，持續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)力量提供多層次多樣化牧區(qū)醫(yī)療服務(wù)。

4.2? ?科學(xué)規(guī)劃，加大縣域資源向邊境牧區(qū)下沉

為了解決牧區(qū)的基本公共衛(wèi)生可及性低的問題，要以城鄉(xiāng)發(fā)展為基礎(chǔ)進(jìn)行整體性治理，堅(jiān)持公共衛(wèi)生按照防治工作重心下移、整體規(guī)劃的發(fā)展思路。第一，當(dāng)?shù)卣獙?duì)牧區(qū)村的衛(wèi)生設(shè)施進(jìn)行整體規(guī)劃，特別是要對(duì)衛(wèi)生設(shè)施進(jìn)行建設(shè)。確保村衛(wèi)生室的數(shù)量、規(guī)模都符合國(guó)家規(guī)定，對(duì)村莊衛(wèi)生室進(jìn)行檢查，必要時(shí)可以突破行政區(qū)域的限制，根據(jù)輻射人口的多少來提供醫(yī)療服務(wù)，滿足牧民群眾的基本醫(yī)療需要。第二，積極打造醫(yī)共體建設(shè)，以縣人民醫(yī)院為龍頭，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院緊密結(jié)合成緊密型縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體，形成中醫(yī)并重、多元共存、各具特色、良性發(fā)展的局面；優(yōu)化資源配置，構(gòu)建“縣鄉(xiāng)一體、鄉(xiāng)村一體”“縣強(qiáng)、鄉(xiāng)活、村穩(wěn)、上下聯(lián)、信息通”醫(yī)療服務(wù)新模式；推進(jìn)分級(jí)診療，將對(duì)口援疆的專家?guī)淼男录夹g(shù)、新設(shè)備下沉各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，提升基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)整體服務(wù)能力，讓群眾有“醫(yī)”靠，在家門口就能享受到縣級(jí)醫(yī)院的優(yōu)診治療服務(wù)，逐漸形成“小病不出鎮(zhèn)，大病不出縣”的就醫(yī)格局。第三，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，儲(chǔ)備好相應(yīng)的應(yīng)急藥品，保證牧民就醫(yī)的有效性。在牧區(qū)積極建立家庭醫(yī)生服務(wù)團(tuán)隊(duì)，利用“信息系統(tǒng)手機(jī)APP”的方式，構(gòu)建家庭醫(yī)生與簽約牧民之間的交流平臺(tái)，為雙方提供了信息咨詢、健康管理等便民服務(wù)。

4.3? ?拓展宣傳渠道，加快醫(yī)療人才隊(duì)伍建設(shè)

一是加大宣傳力度，創(chuàng)新宣傳方式。充分利用新媒體的傳播優(yōu)勢(shì)，多形式、多渠道宣傳衛(wèi)生健康意識(shí)、提高牧民自我保健能力；組織志愿醫(yī)療服務(wù)隊(duì)，深入牧區(qū)積極主動(dòng)開展健康教育、提供健康指導(dǎo)，在牧區(qū)形成講文明、講衛(wèi)生、講科學(xué)的健康生活方式；鼓勵(lì)社會(huì)力量參與牧區(qū)醫(yī)療服務(wù)，提供必要的支持和便利，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，讓牧區(qū)醫(yī)療服務(wù)真正成為全社會(huì)的共同事業(yè)。

二是建立人才引進(jìn)機(jī)制，拓寬人才引進(jìn)渠道。加快“人才制造”步伐，有針對(duì)性地進(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)。改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)技人員的素質(zhì)和能力結(jié)構(gòu)，引入相應(yīng)的人才流動(dòng)和援助機(jī)制，使衛(wèi)生人力資源與衛(wèi)生院各項(xiàng)職能以及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)市場(chǎng)需求相適應(yīng)，促進(jìn)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的良性發(fā)展[5]；落實(shí)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)用人自主權(quán)，按照“公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的選人機(jī)制，全面推行崗位聘用制，形成“人員能進(jìn)能出、職務(wù)能升能降、待遇能高能低”的靈活用人機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)師的學(xué)歷、職稱結(jié)構(gòu)和職業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)，提高鄉(xiāng)村醫(yī)師的職業(yè)素質(zhì)。啟動(dòng)三級(jí)醫(yī)院進(jìn)行對(duì)口幫扶，對(duì)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行“托管式”“組團(tuán)式”幫扶，通過專家?guī)Ч歉伞煾祹降堋⑴汕册t(yī)護(hù)人員進(jìn)修學(xué)習(xí)等方式，解決人才匱乏、技術(shù)水平不高等問題。

5? ?結(jié)束語

強(qiáng)化基本公共衛(wèi)生服務(wù)是黨和國(guó)家堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想的重要體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)邊境牧區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，對(duì)于穩(wěn)定邊境安全起著重要的意義。文章通過加大對(duì)牧區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼、合理醫(yī)療資源配置均等化、加大醫(yī)護(hù)人員的人才建設(shè)提升邊境牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，為實(shí)現(xiàn)邊境牧區(qū)人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化提供借鑒。

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