基于公眾參與的新農村建設環境設計探索

廖 蓓

（淮南師范學院，安徽 淮南 232038）

新農村建設環境設計如果完全采用自上而下的工作模式，對農民意愿的調研不夠充分，有可能造成實際效果未能完全滿足農民的需求。公眾參與機制在農村建設規劃中的應用由來已久，旨在通過集思廣益提高農村的發展質量。環境設計工作涉及綠化、自然生態保護、歷史文化資源保護、農村基礎設施建設，需要多種社會成員參與其中，探索相關的公眾參與方式以及政府引導措施有利于準確把握新農村環境建設的方向。

1 新農村建設環境設計的內容

社會主義新農村建設始于2005年，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”二十字方針實施，其內涵在發展過程中不斷豐富和延伸，當前最新的提法為“推進宜業宜居新農村建設”，與鄉村振興中“生態宜居”的基本要求高度一致[1]。良好的人居環境和優美的生態環境是新農村的重要標志，也是重要的建設內容，而環境設計是實現相關建設目標的主要途徑。按照從小到大、從局部到整體的順序，新農村建設環境設計的內容可分為農村居民住宅設計、公共基礎設施設計、空間環境設計以及整體布局設計，對各部分進行細分，得到如表1所示的環境設計指標體系。

表1 新農村建設環境設計內容指標體系

2 新農村建設環境設計公眾參與主體及其職能劃分

2．1 公眾參與主體界定

新農村建設環境設計工作采取自上而下的推進方式，由中央政府進行總體安排，各級地方政府制定具體的實施方案，再由專業機構或組織從技術層面進行規劃、設計、建造，農村自治組織和村民作為新農村的主人翁，可影響環境設計的實際需求。公眾參與中的“公眾”不包括各級政府部門，主要是指農村居民和相關的社會團體[2]。根據以上分析過程，對新農村建設環境設計的參與主體進行分類，包括非政府類規劃設計專業機構、工程施工企業、村莊規劃委員會中的非政府人員、農村自治組織及村民，各類參與主體的職能如下。

2．2 公眾參與主體的職能

2．2．1 規劃設計專業機構的職能

新農村建設環境設計具有一定的專業性要求，需要規劃設計專業機構提供技術服務，專業機構按照性質可分為政府機構和社會機構。市級或縣級的自然資源和規劃局負責新農村建設環境設計的整體規劃與布局，主要著眼于框架設計，如農村用地規劃、居民點布局、產業規劃、自然資源保護、歷史文化資源保護等，是政府類專業機構的典型代表[3]。

鄉村道路、給排水設施、景觀綠化、電力設施、公共照明、鄉村建筑都屬于工程建設的范疇，由社會機構完成設計。例如，為了滿足新農村建設需求，交通運輸部制定了《農村公路建設管理辦法》，針對縣道、鄉道、村道提出設計和建造的實施路線，鼓勵“建養一體化”模式，因而鄉村道路設計需要進行公開招標，由具備公路行業專業資質的經營性企業完成設計工作。

2．2．2 工程施工企業的職能

工程施工企業根據設計單位提供的圖紙，進行道路、電氣、綠化等施工，其主要工作內容為工程勘察、機械調度、施工材料采購、質量檢查、竣工交付。工程管理具有多種模式，在EPC總承包模式下，施工企業可獨立完成設計、采購與施工三個環節，綠化、道路、文娛設施、公共照明、排水設施的設計建造中可采用該模式。而農村給水工程、電力工程涉及市政配套資源，通常由市政主管單位統一部署，但施工企業可承包相關的建設項目，進而參與環境設計與建造。

2．2．3 村莊規劃委員會的職能

為了全面推進農村發展，全國各地的鄉村陸續成立了村莊規劃委員會，負責村莊規劃工作的議事和決策，其成員包括鄉鎮領導、市政部門、國土資源部門、專家、村民代表以及其他社會團體，但只有村民代表、專家學者和其他社會團體屬于公眾參與的主體[4]。村莊規劃委員會的主要工作內容為審定鄉村能源、水利、通訊、環衛等基礎設施建設項目的選址方案，為后續的設計和施工建立協調溝通機制，解決新農村建設環境設計中的各類問題。

2．2．4 農村自治組織及村民的職能

農村自治組織主要是指村黨支部委員會和村民委員會（以下簡稱“村兩委”），在其帶領下，村民可全程參與新農村建設環境設計工作的方案制定、過程實施以及使用維護，具體職能如圖1所示。新農村建設環境設計的服務對象是廣大農村居民，在設計調研階段，村民及各類鄉村自治組織可提出需求，幫助設計人員確定設計方向。在方案形成階段，村民和農村自治組織可參與設計方案議事，并影響最終的決策結果。在設計方案執行階段，需要農村自治組織和村民配合完成施工活動、資金籌措、場地準備等任務[5]。在新農村環境設施的使用維護階段，村民可根據使用體驗提出優化提升的建議，通過村“兩委”反饋給鄉鎮政府的負責人，再將合理的建議推廣至其他鄉村，形成循序漸進的良性發展機制。

圖1 農村自治組織及村民在新農村建設環境設計中的職能

3 公眾參與下新農村建設環境設計策略

3．1 建立多元主體公眾參與引導機制

3.1.1 激發公眾參與的意愿

根據新農村建設環境參與主體的分類方式，規劃設計專業機構和項目施工企業屬于經營性組織，通過承接新農村環境設計和施工任務獲取經營收入，因而其主動參與性較強。但農村居民和其他非盈利性的組織對新農村建設環境設計的參與熱情相對較低，需要采取措施，激發相關人員或組織的參與意愿。

3.1.2 調動村民的參與意愿

第一，調動各類村民自治組織的動員力量。農村自治組織類型多樣，除了村“兩委”，還包括村民議事會、共青團、村務監督委員會、村集體經濟組織、婦女組織等，能夠凝聚村民，發揮帶頭引領作用[6]。鄉鎮政府和村兩委應該調動各類村民自治組織，一方面引導相關組織充分參與新農村建設環境設計，另一方面通過組織活動，引導廣大的普通村民參與環境設計。

第二，引導村民參與村莊環境規劃、建設與保護。村民是農村治理的主體，農村環境的規劃方向必須充分考慮村民的意見。村兩委以及其他農村自治組織應該廣泛宣傳新農村建設環境設計的重要性，引導村民認識到自身的主體地位，從而為環境設計工作建言獻策。

3.1.3 發揮專家學者的專業優勢

新農村建設環境設計需要達到人居環境和自然生態環境的平衡，既要保證宜居宜業，又要盡可能保護農村的植被、水系、林地、歷史文化資源以及傳統村落建筑形態[7]。因而環境設計工作并非簡單的工程規劃，還需要從鄉村的人文歷史、鄉土文化、風俗習慣、生態系統入手，進行全方位、綜合性的設計。很多專家學者長期從事農村發展、城鎮規劃、文化資源保護、生態保護等方面的研究，能夠從更加專業、長遠的角度提出有效的發展策略。政府部門應該發揮牽頭作用，邀請高等院校、科研機構的專家學者參與新農村的環境設計。

3.1.4 動員社會團體或個人

第一，動員公益性組織。新農村建設環境設計、施工及運維需要投入大量的資金，當前主要的資金渠道包括財政投入、金融扶持、社會參與、集體支撐和農民自主。公益性組織是社會資金的重要來源，尤其是公益基金。例如，廣東省雅居樂公益基金于2021年向中山市紅十字會捐贈2.1億元人民幣，用于支持中山市美麗鄉村建設。

第二，吸引企業投資。提升農村居住環境和自然環境是新農村建設環境設計的核心目標，近年來鄉村旅游產業蓬勃發展，依托鄉村優美的田園風光、村落建筑資源和歷史文化資源，打造具有商業旅游價值的度假區，此類項目的落地能夠顯著提升鄉村的環境品質。鑒于此，在新農村建設環境設計中可積極吸引社會投資，通過打造鄉村旅游項目改善鄉村的人居環境，同時建設優美的生態環境。例如，廣東寶麗華集團投資公司在廣東省梅縣雁洋鎮境內投資開發“雁南飛茶度假村”，融合茶業、水果生產、園林綠化，景區內植被豐富、風景優美，極大地改善了當地的人居環境。

第三，號召鄉賢回饋家鄉。鄉賢是從農村走出去的優秀人才，部分鄉賢在商業經營上取得了成功，其個人財富快速積累，因此可號召鄉賢回饋家鄉，助力新農村建設環境設計與改造。例如，湖北孝昌縣白沙鎮李山村鄉賢李詠明出資數百萬元，改造了本村的道路、照明、綠化以及雨污設施，同時建設了農民文體廣場、小公園等休閑設施，設計過程廣泛聽取村民的意見和建議，是公眾參與的成功案例，反映出鄉賢在新農村環境設計中的重要作用。

3.1.5 建立有效的公眾參與方式

（1）通過問卷調查參與環境設計

在前期調研階段中，由設計人員走訪村民，通過發放問卷的方式掌握廣大村民在環境設計與改造中最為關切的問題，同時聽取各類專家的建議，進而在此基礎上形成初步的工程設計需求。問卷調查能夠快速收集農村居民的基本訴求，通過分類提取，確定設計方向與目標，滿足專家學者、村民和農村自治組織在環境設計中的參與需求。

（2）通過研討會和投票決議參與環境設計

在新農村建設環境設計方案制定階段中，通過研討會的形式，讓各方參與主體發表意見，達到集思廣益的目的。研討會可采用“四議兩公開”工作制度，其中“四議”包括黨支部會提議、村民代表會議、“兩委”會商議和黨員大會審議，“兩公開”分別表示決議和實施結果公開。該制度主要用于商議村級重大財務支出、村級活動場所相關的重大建設項目、涉及村民利益的重大事項。顯然，新農村建設環境設計工作屬于該制度的管理范圍，但是在具體實施過程中還需要其他組織或人員參與其中，包括專家學者、施工企業、工程設計人員等。由于新農村的環境設計工作涉及諸多內容，其研討商議過程較為漫長，因而需要一系列會議才能確定最終的方案，在整個實施過程中必須保證村民的投票權，所有經過商議的結果要進行公示。根據新農村建設環境設計的基本流程和內容，村民在環境設計中的參與方式見表2。

表2 村民在新農村建設環境設計中的參與方式

（3）運用建筑可視化技術提高溝通效率和準確性

公眾參與主體大多缺乏專業技術背景，尤其是村民，而新農村建設環境設計工作涉及建筑、道路、綠化、文娛設施，設計方案的呈現方式通常為工程圖紙，因而部分參與主體無法快速理解設計意圖和實際效果。建筑信息化技術（如BIM）能夠建立三維可視化模型，以立體的建筑結構和豐富的色彩呈現設計方案，在此類技術的支撐下，各類參與主體能夠快速理解設計意圖，進而提高溝通效率和準確性。

3．2 建立多元主體公眾參與保障機制

3．2．1 建立基層政府考核機制

雖然各級政府均有參與新農村建設環境設計工作，但具體任務由鄉鎮政府負責實施，其工作職責包括協調各方參與主體、推進方案制定與實施、監督工程質量等。基層政府在新農村的環境設計與改造工程中肩負領導責任，公眾參與制度的實施效果與鄉鎮政府的重視程度密切相關。鑒于此，上級主管部門應該建立完善的鄉鎮政府考核機制。

（1）建立考核指標體系

設計針對公眾參與的評價體系，指標內容包括公眾參與主體的多樣性、溝通協商的有效性、議事決策的民主性、決策結果的公開性、村民的參與性、村民訴求的落實率等。

（2）確定考核人員及考核方式

為確保考核機制有效發揮作用，上級政府主管部門應指派考核專員，深入基層，通過實地走訪、參與環境設計過程、收集會議記錄等方式，獲取客觀的評價資料，再根據各個指標的評價計算方法進行量化打分。

（3）實行責任追究制度

對于考核不及格的鄉鎮政府負責人，可采取黨內通報批評、記過等責任追究措施，提高相關負責人的重視程度，使其以高標準落實公眾參與制度。

3．2．2 建立公眾參與主體反饋機制

新農村建設環境設計工作任重而道遠，其實施過程難以一蹴而就，需要分階段、分批次逐步完成。已經完成的新農村人居環境整治工程、環境治理與改造工程檢驗了公眾參與制度的實施效果，并且能夠反映出現有公眾參與機制存在的問題，為了在后續的環境設計工作中改進公眾參與機制，鄉鎮政府應該建立公眾參與主體反饋機制[8]。為村民、農村自治組織、施工企業、工程設計單位、專家學者、鄉村投資企業、公益組織提供信息反饋的渠道，從反饋信息中篩選科學、合理的建議，在后續的環境設計工作中進行推廣和應用，從而達到持續優化工作方法的目的。

通過分析新農村建設環境設計的主要工作內容，確定與之相關的社會成員，進而了解公眾參與主體的具體類型。農村居民是環境設計的主要服務對象，在需求調研階段向設計人員提出訴求或者建議。道路、綠化、污水排放、生態規劃等需要專業的設計和施工人員，從技術層面為環境設計提供服務。村莊規劃委員會負責協調各類主體，解決實施過程中的各類問題。為了促進各類公共參與主體服務環境設計的各個階段，應建立相應的引導機制和保障機制，具體措施包括激發公眾參與的意愿、設計有效的公眾參與方式、建立基層政府考核機制、構建反饋機制。