新世紀“三農”政策演進對全面推進鄉村振興戰略的啟示
——以新世紀涉農中央一號文件為主線

□羅全華，李鵬舉

（四川輕化工大學經濟學院，四川 自貢 643000）

新世紀以來，為從根本上解決我國城鄉二元化結構矛盾日益突出、農民增收緩慢、農業發展薄弱等日益嚴峻的“三農”問題，黨中央在廣泛、深入的調查研究基礎上，作出了一系列旨在促進我國“三農”事業穩定快速發展的重大戰略決策和部署，先后頒布了包括19 個涉農中央一號文件在內的諸多指導性、綱領性文件，這些政策文件的實施推動了我國“三農”事業不斷取得突破，也為鄉村振興這一偉大戰略的提出奠定了堅實基礎[1]。

1 新世紀我國“三農”政策演進

1.1 黨的十六大（2004—2007 年）

21 世紀初期，我國面臨城鄉發展失衡嚴重、農民增收減緩等問題，“三農”發展形勢日益嚴峻，嚴重影響社會經濟的平穩發展。

為破解“三農”發展難題，黨的十六大明確提出把解決“三農”問題作為全黨工作重中之重，提出要“統籌城鄉經濟社會發展”[2]。此后幾年的“三農”政策圍繞這一重大戰略展開了全面部署。

2004 年2 月，新世紀首個聚焦“三農”的中央一號文件頒布，核心是農民的增收減負，采取發放“三補貼”、優化農業產業結構、拓寬就業渠道等措施激發農民的生產積極性，緩解城鄉發展不均的深層次矛盾。

為鞏固和發展來之不易的改革成果，2005 年的中央一號文件強調要通過加大惠民政策的實施力度、繼續增加農業投入、開展高標準農田建設等措施，提升農業綜合生產力，進一步促進農民增收。

2006 年的中央一號文件聚焦社會主義新農村建設，明確要以農村經濟發展為中心，不斷增加“三農”投入，加快形成以工促農、以城帶鄉長效機制。

2007 年的中央一號文件聚焦農業現代化發展，強調要通過加強基礎設施、提高裝備水平、強化科技創新、健全產業結構、完善經營體系等舉措，加快構建現代農業體系。

總體來說，黨的十六大時期“三農”改革站在了社會經濟發展全局高度，通過“統籌城鄉”破解“三農”發展困境，核心目標是增加農民收入、縮小城鄉差距[3]。經過改革，我國根深蒂固的城鄉“二元”結構逐漸松動，社會經濟發展成效顯著，初步具備了工業反哺農業的條件。

1.2 黨的十七大（2008—2012 年）

在黨的十六大改革基礎上，黨的十七大進一步提出“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設”，強調要建立“以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”[4]。為此頒布實施的“三農”改革舉措包括：加大農業補貼、增加農村投入、構建以政府—社區—農民為主體的多元協調服務體系、引導社會資金對農村地區進行支持、建立農村養老保險制度和城鄉合作醫療制度、縮小城鄉公共事業發展差距、構建城鄉一體化發展體制機制等。

2008 年的中央一號文件聚焦農業發展基礎建設，采取強化農業基礎設施、提升農村社會管理水平和公共服務水平、加快完善惠農政策等舉措，進一步夯實農業發展和農民增收的基礎。

2009 年，面對世界金融危機對我國農業農村發展帶來的強烈沖擊，中央一號文件重點關注我國農業農村發展的穩定性，強調要加大對“三農”發展的支持和保護力度，通過進一步加大惠農政策實施力度，加快推進現代農業的發展基礎、科技支撐和產業結構改革，確保農業農村經濟在復雜環境中取得平穩、較快的發展。

2010 年的中央一號文件聚焦統籌城鄉發展的推進力度，從建設惠農強農政策體系、發展現代農業裝備、改善農村民生和協調城鄉改革等方面進行了部署，以進一步夯實“三農”發展的基礎。

2011 年，水利建設成為中央一號文件關注重點，目的是補齊我國的水利欠賬，解決旱澇頻發、水資源短缺、供需矛盾大以及農村水利設施落后等問題。

2012 年的中央一號文件聚焦農業科技創新和農產品的供給保障能力，強調要堅持科教興農戰略，加強對農業的科技投入、人才培養。

總體來說，黨的十七大時期“三農”改革著力于進一步推進農業現代化和城鄉基本公共服務、公共資源的均衡化，并將實踐證明有效的政策制度化。這一時期的“三農”改革，在接續和鞏固黨的十六大改革成果的基礎上，充分利用市場的調節作用和體制機制的保障作用，通過激活各類要素流動、優化資源配置，推動城鄉協調發展、“三農”全面發展，核心目的在于進一步破除城鄉“二元”體系，促進農業現代化發展，并逐步建立起保障農民增收、農業增產的體制機制。

1.3 黨的十八大（2013—2017 年）

黨的十六大和黨的十七大“三農”改革使得我國農業綜合生產能力顯著加強，農民收入明顯提高，“三農”發展重回良性軌道，但農業基礎薄弱、城鄉發展不均等問題依然突出。基于這一時代背景，黨的十八大確立了“四化同步”重大戰略，此后一段時期的“三農”政策圍繞該戰略進行了全面、具體的部署。

2013 年的中央一號文件提出，要將創新農業經營體系作為現代農業發展的核心，通過優化農業補貼投放領域、健全農村集體產權制度等措施，為農村發展注入新活力。

2014 年的中央一號文件重點關注農村改革的深化，采取加強農業保護、改革農業經營體系、創新農村金融制度等舉措，旨在破除“三農”發展積弊、促進現代農業發展、保障糧食安全。

2015 年的中央一號文件立足于“新常態”下我國經濟發展的新特點，繼續加大農村改革創新的力度，通過農業科技創新、制度創新、法治建設等舉措推動“四化同步”發展。

2016 年的中央一號文件關注“新發展”理念的貫徹落實，強調要用“新發展”理念破解“三農”新難題，首次提出深入推進農業供給側結構性改革。

2017 年的中央一號文件針對農業供給側結構性改革展開了全面部署，旨在從根本上解決農產品供求失衡、生產要素配置不均、農民收入增長趨緩等發展現實問題[5]。

總體來說，黨的十八大時期“三農”改革關注的焦點在于城鄉經濟發展的平衡性、協調性和可持續性，核心目標是逐步建立農業現代化發展的體制機制，推動由規模和數量發展向效率和結構優化轉變，從而使農民能夠充分分享現代化發展成果。這一時期的“三農”改革，有效緩解了我國農業發展的結構性矛盾，推動了新常態下“三農”事業的平穩快速發展[6-7]。

1.4 黨的十九大時期（2018—2022 年）

2017 年10 月，習近平總書記在黨的十九大上對新時代社會主要矛盾的轉變作出重要判斷，提出實施鄉村振興這一時代戰略，為此后的“三農”發展擘畫出了萬眾矚目的宏偉藍圖[8]。

2018 年的中央一號文件明確了鄉村振興的指導思想、目標任務和基本原則，并詳細部署了推進實施鄉村振興的46 條具體舉措，正式拉開了這一重大歷史任務的帷幕。

2019 年，面對復雜的經濟形勢和外部環境，中央一號文件明確繼續堅持農業農村優先發展的原則，通過抓重點、強基礎、精施策、補短板，多措并舉決勝脫貧攻堅。

2020 年的中央一號文件針對脫貧攻堅和實現全面小康兩大重點任務進行了全面部署，通過保障重要農產品的有效供給、加強農業基層治理、加快補齊農村發展突出短板并建立保障措施等一系列針對性舉措，確保了兩大重點任務的勝利收官。

2021 年，面對新冠肺炎疫情反復、全球經濟復蘇乏力等復雜形勢，中央一號文件就推進農業現代化、鄉村建設行動和黨的全面領導等方面展開具體部署，實現了鞏固脫貧攻堅成果同全面推進鄉村振興的有效銜接，以優異的成績開啟了第二個百年奮斗目標新征程。

2022 年的中央一號文件錨定全面推進鄉村振興的重點工作，指出要強化現代農業基礎的支撐作用，穩住農業基本盤，通過抓重點、壓責任、抓點帶面推動我國“三農”穩步發展，接續全面鄉村振興。

這一時期的“三農”改革立足新時代特征，形成了以鄉村振興為統領的“三農”發展思想，內容涵蓋農村社會經濟的各個領域，核心是進一步深化改革，構建起現代化農業農村發展新格局：通過政策傾斜補齊“三農”發展的短板，推進城鄉融合發展；利用新發展理念破解“三農”發展新難題，激發“三農”發展新活力，最終實現從量變向高質高效發展轉型，推進鄉村全面振興[9]。

1.5 黨的二十大

習近平總書記在黨的二十大報告中強調“全面推進鄉村振興”，標志著“三農”發展向全面推進鄉村振興的歷史性轉移，為新時代新征程的“三農”工作提供了思想指引和行動指南。

黨的二十大報告強調，要堅持農業農村優先發展戰略，重點圍繞鞏固拓展脫貧攻堅成果，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興，全方位夯實糧食安全根基等目標任務進行了部署，彰顯了黨中央把全面推進鄉村振興擺在全面建設社會主義現代化國家突出位置的戰略考量。這既是新時代新征程“三農”工作的總體要求和前進方向，也是今后一個時期“三農”工作的基本遵循[10]。

2 新世紀“三農”政策演進對全面推進鄉村振興戰略的啟示

目前，盡管我國已奪取了脫貧攻堅和全面小康的偉大勝利，開啟了全面建設社會主義現代化國家的新征程，但鄉村發展滯后、農業基礎薄弱、產業結構失衡等問題依然存在。

如何在新征程上推動“三農”事業又好又快發展，是全面推進鄉村振興面臨的極為重要的課題[11]。新世紀以來“三農”政策演進對全面推進鄉村振興戰略有以下幾點啟示。

2.1 必須始終堅持黨的全面領導和黨中央集中統一領導

習近平總書記反復強調，辦好農村的事情，實現鄉村振興，關鍵在黨。實踐一再證明，我國“三農”事業取得的一個又一個歷史性突破，離不開黨的堅強領導。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央立足國情民情，面向時代發展需要，以毅然果決的態度、堅忍不拔的毅力和開拓創新的精神，帶領全國人民堅決打贏了脫貧攻堅戰，實現了全面小康。新時代新征程全面推進鄉村振興是一項惠及億萬人民的系統性工程，涉及領域廣、目標要求高、實施難度大，并且當前日益復雜的國際形勢使得“三農”發展任務更加繁重、挑戰更加艱巨，只有始終堅持黨的全面領導和黨中央集中統一領導，充分發揮社會主義的制度優勢和共產黨的執政優勢，通過不斷加強基層黨組織建設，發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，才能帶領全國人民齊心拼搏、努力奮進，從根本上保證全面推進鄉村振興從勝利走向勝利[12]。

2.2 需要更加突出農村農民共同富裕導向

習近平總書記深刻指出，“共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征。”[13]黨的二十大正式吹響了加快農業農村現代化發展的沖鋒號，“三農”工作重心向全面推進鄉村振興的歷史性轉移，在此背景下，深刻理解促進全體人民共同富裕的豐富內涵和促進農村農民共同富裕的重要性緊迫性日趨重要[14]。目前廣大農村在基礎設施、市場環境、人居環境、發展機會、資源配置、公共服務、管理體制機制等方面與城市之間仍然存在較大的差距，這些差距在基礎薄弱的脫貧地區更加突出。解決上述發展不平衡不充分的難題，提高農民收入水平、健康水平和精神文化水平，正是黨中央決心推進鄉村振興“五位一體”戰略布局的使命初衷。因此，全面推進鄉村振興，應該在科學把握促進共同富裕的豐富內涵和時代要求基礎上，更加突出農村農民共同富裕導向，扎實有序推進鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理重點工作：一方面，堅持農業農村優先發展，通過增投入、補短板、強保障，使廣大農民能夠充分享受到改革發展帶來的實惠，提升幸福感、安全感和獲得感；另一方面，要鼓勵城鎮產業帶動鄉村產業融合發展，完善農民就業增收提能機制，從而穩步扎實地解決農民的就業、醫療、教育、環境等各種現實問題，充分回應廣大農民對美好生活的期待[15]。

2.3 需要始終秉持求真務實的工作作風

求真務實是黨歷來堅持的優良傳統。新世紀以來，黨中央始終立足于“三農”實際，以求真務實的態度出臺了一系列針對性的改革舉措，并根據“三農”發展新問題適時作出調整。正是這種求真務實的工作作風，指導我國“三農”工作不斷地克服瓶頸、穩步前進。習近平總書記多次告誡，“決不能搞急功近利、虛假政績的東西”，為全面推進鄉村振興劃定了底線：要始終秉持求真務實的工作作風，充分遵循鄉村建設和發展的客觀規律，杜絕一切脫離實際的“形象振興”、貪多求快的“一夜振興”、形式主義的“政績振興”。

求真務實的另一個重要內涵是因地制宜全面推進鄉村振興。我國擁有960 萬km2的廣袤土地，不同地區的發展水平、自然資源、社會風貌和歷史文化等千差萬別，很難在同一模式下同步發展，這就要求在全面推動鄉村振興過程中不能搞“一刀切”，而是要立足于區域特點和實際發展水平，尊重當地群眾意愿，在國家整體制度安排的框架下因地制宜地制定發展方案，高質量全面推進鄉村振興。

2.4 貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念

鄉村振興，理念先行。新世紀“三農”政策演進充分表明，我國“三農”發展創造的一個又一個奇跡，與黨中央始終堅持理念引領密不可分。

新發展理念是黨中央立足于百年變局和新時代特征，在深刻分析新時代我國社會主要矛盾轉化和經濟發展階段變化及未來發展面臨的機遇和挑戰基礎上，提出的用以引領新時代高質量發展的行動指南[16]。作為我國經濟社會發展總的指導原則，新發展理念為高質量全面推進鄉村振興指明了發展方向：以創新發展為關鍵動力，加快推進農業農村現代化發展，為農村產業興旺提供經濟基礎和物質保障；以協調發展為重要手段，優化產業結構，促進城鄉融合發展；以綠色發展為內在要求，改進農業發展模式、減少農業污染、加強農業生態保護，實現人與自然和諧發展；以開放發展為必要途徑，主動參與全球資源配置，在確保糧食供給安全的基礎上統籌利用國內國際市場，促進農業穩定健康發展；以共享發展為根本宗旨，使廣大農民能夠共享改革發展成果[17]。

2.5 需要加快形成現代農業農村管理的體制機制

新世紀以來的“三農”政策演進和實踐充分表明，將行之有效的政策制度化是我國“三農”工作不斷取得突破的重要保障。黨的十八大以來，更加重視體制機制建設在“三農”發展中的固根本、穩預期、利長遠作用[18]。

目前，雖然我國“三農”發展成就斐然，但也要看到高質量全面推進鄉村振興還存在不少挑戰。從宏觀角度來說，還需要進一步鞏固脫貧攻堅成果、推進農業農村的現代化轉型發展；從微觀角度來說，農業的提質增效、農民增收、鄉村治理方式、社會力量參與度等還有待進一步改善[19]。因此，必須找準農業農村現代化發展的切入點和突破口，加快形成現代農業農村管理的體制機制，為新時代推進鄉村全面振興提供制度保障：一方面，加快形成和完善現代鄉村社會治理體系，使鄉村社會治理更好地適應“三農”發展面臨的挑戰；另一方面，加快完善促進農民增收、推進要素流動的長效保障機制，激發鄉村的發展活力和農民的生產動力，推動“三農”發展從量變向質變轉型。

2.6 需要繼續扎實鞏固拓展脫貧攻堅成果

“三農”政策演進充分表明，黨中央歷來重視政策的穩定性和接續性，在改革實踐中始終堅持穩中求進、扎實推進，這正是我國“三農”事業不斷獲得突破的制勝法寶。2021 年和2022 年的中央一號文件相繼要求，在完成脫貧攻堅任務之后，對脫貧地區要扶上馬送一程，防止出現規模性返貧；黨的二十大報告就鞏固拓展脫貧攻堅成果的目標任務進行了重點部署。但是受自然、歷史、地理位置等因素影響，當前一些脫貧地區和群眾的脫貧基礎尚不穩固、抵御風險的能力不足，返貧的風險依然很大。

全面推進鄉村振興，需要繼續扎實鞏固拓展脫貧攻堅成果：一是繼續做好脫貧人口的監測與主動幫扶，建立和完善監測與幫扶機制，對潛在的返貧致貧風險做到及時掌握、及時化解。二是要直面發展中遇到的困難，沉著應對，錨定鄉村發展、建設和治理等方面的重點工作，以堅忍不拔的毅力和踏石留印的精神扎實推動“三農”工作取得新進展。

3 結束語

從黨的十六大“統籌城鄉經濟社會發展”到黨的十七大“統籌城鄉發展推進社會主義新農村建設”，再到黨的十八大“推動城鄉發展一體化”、黨的十九大“實施鄉村振興戰略”、黨的二十大“全面推進鄉村振興”，充分體現了我國“三農”發展戰略不斷完善、逐步深化的過程。配合這些戰略出臺的一系列有力、有利的“三農”政策，目標越發明確和具體，內容日臻豐富和完善，理念不斷深化，這些政策既相互承接、緊密接續，又與時俱進、銳意創新，為全面小康社會、推進鄉村振興提供了有力保障。