城鄉規劃背景下鄉村振興戰略的實施路徑研究
——以銅仁市碧江區為例

□翁 瑀

（貴州大學，貴州 貴陽 550025）

城鄉規劃，是政府對一定時期內城市、鄉鎮和村莊的建設布局、土地利用以及經濟和社會發展有關事項進行的總體安排和實施措施的制定[1]。在貫徹落實黨的二十大報告中明確的全面推進鄉村振興任務的背景下，鄉村振興戰略的實施要做到統籌規劃、全面實施。

從現實角度看，近年來，各地區在推進鄉村振興戰略實施方面開展了積極的探索，并在實踐中積累了一些成功的經驗，但這些內容多局限在鄉村振興戰略實施的某一方面，而不是產業、人才、文化、生態、組織的全部方面，這種情況限制了全面推進鄉村振興任務的落實[2]。

從城鄉規劃視角對鄉村振興戰略的實施路徑進行全面、科學的研究，以構建與全面推進鄉村振興戰略實施相匹配的路徑體系，助力鄉村振興戰略的有效實施。

為此，文章擬以銅仁市碧江區為例，探索城鄉規劃背景下鄉村振興戰略的具體實施路徑，為碧江區以及其他地區全面推進鄉村振興戰略提供借鑒。

1 銅仁市碧江區全面推進鄉村振興戰略概述

碧江區地處銅仁市的東南部。在人口方面，截至2020 年11 月1 日，碧江區鄉村人口為95 522 人，占城鄉總人口的21.61%。通過表1 可以看出，全區各鄉鎮、街道辦事處在鄉村人口分布方面存在較為明顯的差異。其中，鄉村人口排前5 名的鄉鎮、街道分別是壩黃鎮、正光街道、和平鄉、滑石鄉和燈塔街道，并且前4 名的鄉村人口數量均在10 000 人以上。從鄉村人口分布情況可以看出，碧江區在全面推進鄉村振興戰略實施方面需要重點參照各鄉鎮、街道辦事處鄉村人口的數量，因地制宜地規劃和實施鄉村振興戰略。在產業方面，碧江區聚焦“5+2”特色優勢產業，嚴格防止耕地“非農化”“非糧化”。建設高標準農田和集中連片稻魚共生示范點，使鄉村產業良好發展。2021 年碧江區國民經濟和社會發展計劃執行情況表明，該區共完成糧食種植面積1.033 萬hm2、果蔬2.160 萬hm2、白水貢米0.067 萬hm2、珍珠花生0.108 萬hm2，生產食用菌9 000 萬棒，出欄生豬17.5 萬頭、家禽185 萬羽，建成6.667 hm2以上集中連片稻魚共生示范點1 個，新增農業龍頭企業5 家、家庭農場10 個和合作社30 家。鄉村振興圍繞“一帶”沿線，積極申報特色田園鄉村、鄉村振興集成示范試點，完成4 個村（社區）市級示范試點規劃文本編制，擬定區級示范點8 個。

除了上述內容外，碧江區還根據各鄉鎮、街道辦事處的情況，積極開展鄉村振興戰略實施規劃編制與實施工作。

一是制定《2021—2025 年區、鄉、村三級產業發展規劃》（以下簡稱《規劃》），明確重點產業發展任務和目標。

二是制定《碧江區鄉村振興優化組織方式和利益聯結機制指導目錄》，重點明確了24 項具體措施，引導各村開展產業發展活動。

三是制定村莊規劃，統籌村莊發展目標、生態保護修復、耕地和永久基本農田保護、村莊安全和防災減災等全面推進鄉村振興戰略實施內容。

四是制定和實施人才倍增計劃，通過選派人員到鄉村開展產業指導、組建技術服務隊等方式助力鄉村產業發展。

2 碧江區全面推進鄉村振興戰略實施中存在的問題

雖然碧江區采取的系列措施推動了鄉村振興戰略的良好實施，并且在一定程度上改善了鄉村地區產業、生態、環境等方面的狀況，但實際調查發現，目前實施的相關措施與全面推進鄉村振興戰略實施的要求之間仍然存在較大差距。具體來說，碧江區在全面推進鄉村振興戰略實施方面主要存在以下問題。

2.1 產業發展規劃實施不均衡

碧江區制定的《規劃》對區、鄉和村三級重點發展的產業方向進行了較為具體的規劃指導，各鄉鎮、街道辦事處可根據《規劃》要求組織實施相應的鄉村產業振興活動。但在調查中發現，目前該區在《規劃》的具體實施方面存在鄉鎮、街道辦事處不均衡、不同步的情況。例如，壩黃鎮、正光街道、和平鄉、滑石鄉等鄉鎮、街道辦事處由于鄉村人口數量多成為城鄉產業發展的重要支持對象，《規劃》方案中的產業內容得到了優先支持和發展，而云場坪鎮、銅興街道、錦江街道、漾頭鎮等鄉鎮和街道由于鄉村人口數量偏少，且在總人口中的比例偏低，而出現鄉村產業發展規劃內容實施滯后的情況，這說明目前碧江區在鄉村產業發展規劃以及實施方面存在各村、各鄉鎮街道辦事處不均衡的情況。

2.2 鄉村振興缺乏聯動性

全面推進鄉村振興，需要城市與鄉鎮、鄉鎮與鄉村、村莊與村莊之間的聯動，以保證鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興資源的自由流動和高效利用[3]。但是，就目前碧江區的鄉村振興戰略實施情況來看，主要局限在各鄉鎮、街道辦事處、村莊內部以及鄉鎮、街道辦事處之間，村莊之間的聯動較少，而城鄉之間的聯動更是偏少，這種缺乏聯動性的實踐活動，使得人力、物力、財力、信息、技術等資源要素難以實現高效流通，限制了鄉村振興戰略實施的統籌工作進度和效果。例如，一些合作社只局限于在本村或者鄰近幾個村內開展農業生產合作活動，與其他鄉鎮、街道辦事處的合作社以及商戶之間缺乏產業合作，導致其擴大產業發展規模和拓寬產品的銷售渠道受到了很大的限制。

2.3 全面推進鄉村振興內生動力不足

全面推進鄉村振興，要求從產業、人才、文化、生態、組織等方面推動鄉村振興戰略[4]。但是，目前碧江區的鄉村振興戰略實施重點放在了產業方面，即將發展優勢產業、提高產業發展效益作為鄉村振興戰略實施的關鍵，并且村民對全面推進鄉村振興的關注度主要在自身的經濟收入提高、生活狀況改善等方面。在這種情況下，各村在落實人才振興、文化振興、生態振興、組織振興等方面就會表現出村民參與內生動力不足的情況。例如，一些村委會雖然組織本村村民參加了一些農業種植技術方面的培訓，并遴選出部分人才到鄉鎮技術站進行進一步學習、訓練，但村民在結束學習回到村里后，并沒有將所學的內容運用到日常的種植活動中，導致人才振興的實施效果不好[5]，而造成此類問題發生的重要原因就是這些參與人才培養計劃的村民并未真正認識到這些技術在提高農業種植效益和增加農業收入方面的作用，同樣在文化振興、生態振興等方面也存在類似的問題。

3 城鄉規劃背景下鄉村振興戰略實施的科學路徑

鄉村振興戰略實施所遵循的重要思路就是強優勢、補短板。針對上述城鄉規劃背景下鄉村振興戰略實施中存在的問題，碧江區要結合問題以及產生的具體原因，采取相應的科學路徑，全面推進鄉村振興，具體體現在以下幾個方面。

3.1 規范鄉村產業發展規劃內容的落實

全面推進鄉村振興，碧江區要嚴格按照《規劃》中明確產業發展內容，推動各鄉、村產業的同步、均衡發展。要對產業發展相對滯后的鄉村給予高度重視，并安排專門人員或者工作組負責盯緊該區域產業發展狀況，找到和解決產業發展的“堵點”，確保這些鄉村的產業健康有序發展。

3.2 強化鄉村振興戰略實施的聯動性

全面推進鄉村振興戰略，要立足行為的協同聯動，即凡是能夠助推鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興的資源，均可以通過協同聯動的方式加以吸收[6]。針對當前部分鄉鎮、街道辦事處存在行動聯動性缺乏的情況，各級黨組織要充分發揮自身的協同聯動功能，開展跨區域、跨主體間的行為協作，使更多優質資源轉化為全面推進鄉村振興的優勢。

一是碧江區委、碧江區政府要發揮全域范圍內各鄉鎮、街道辦事處的協調聯動職能。在落實鄉村振興戰略過程中，要注意按照《規劃》等相關規劃方案中明確的重點，定期組織各鄉鎮、街道辦事處的黨員干部開展交流、討論活動，了解各區域尤其是各村莊在落實《規劃》方案內容方面的優勢和不足，從碧江區的角度出發，對各鄉鎮、街道辦事處的鄉村振興戰略實施資源進行統籌規劃和合理安排，打破鄉鎮、街道辦事處之間的行為界限，推動各鄉鎮、街道辦事處之間的行為聯動[7]。

二是鄉鎮、街道黨委、政府或者辦事處要通過定期進村調研的方式，梳理出各村莊在鄉村振興方面表現出的優勢和存在的資源短板，將其作為統籌各村莊之間，以及與其他鄉鎮、街道辦事處之間的鄉村振興行為聯動的信息參考，以此提高鄉村振興實施行為聯動性的重要抓手[8-9]。

3.3 激發全面推進鄉村振興內生動力

目前，碧江區在全面推進鄉村振興內生動力方面的不足主要表現在村民層面。因此，包括政府、街道辦事處、村委會在內的主體要在落實鄉村振興相關規劃方案時，重點考慮通過多種措施激發村民參與全面推進鄉村振興的內在動力，實現產業、人才、文化、生態、組織振興。

一是要制訂全面推進鄉村振興激勵措施。碧江區要在現有產業振興激勵措施的基礎上，考慮人才振興、文化振興、生態振興、組織振興的相關情況，盡快制訂圍繞這幾個方面的鄉村振興戰略實施激勵措施，利用一些好的獎勵政策激發村民參與人才培養、文化創新、生態保護等活動，壯大全面推進鄉村振興的內在動力[10]。

二是要明確具體的行動方案。雖然村民是全面推進鄉村振興的主體，但要想使原本分散、獨立的村民能夠聯合起來，共同參與和推進鄉村全面振興，需要采取相應的措施將村民組織起來，實現“1+1＞2”的效果。為此，碧江區各鄉鎮、街道辦事處和村委會要結合各村莊的實際情況，制訂涵蓋產業、人才、文化、生態、組織振興的具體行動方案，向村民明確每月、每季度、每年的行動方向和重點，使村民能夠沿著統一的方向努力。

4 結束語

近年來，碧江區在相關規劃的指導下，圍繞鄉村振興積極開展探索實踐，取得了一定的成果。但從當前的全面推進鄉村振興實踐來看，仍然存在諸如產業發展規劃實施不均衡、鄉村振興缺乏聯動性、全面推進鄉村振興內生動力不足等問題。故而，碧江區有必要在立足城鄉規劃背景的同時，重點按照鄉村產業發展規劃內容落實，強化鄉村振興實施行為的聯動性，激發內生動力，開展實施活動，以推進全面鄉村振興。