新警務機制改革背景下的公安調解出路探究

原偉民

2022 年全國公安工作會議提出“部委抓總、省廳主責、市縣主戰、派出所主防”的大部門、大警種制度改革，精簡機構，利用數據為警務增效賦能，實行打擊、防范職能專業化，改革派出所“兩隊一室”以提升綜合作戰實力。在此政策背景下，基層轄區信息收集、匯總、研判、傳達將更加迅速，同時有更多警力專職投入社會防控，將重心由事后打擊轉向事前預防，因而與事前預防密不可分的調解工作有了新的發展契機和空間。公安的防范工作主要是為了防止違法犯罪現象的發生，重點在于宣傳教育，提前發現問題化解風險。刑事與治安案件中有一部分就是從矛盾糾紛中衍化形成的，將矛盾糾紛化解在最初始階段，不僅能夠有效減少現發案件，還能營造良好社會氛圍，進一步降低發案率。

一、新警務機制改革的內涵

“部委抓總、省廳主責、市縣主戰、派出所主防”警務機制改革，通過理念創新、技術創新、模式創新、體制創新，與自下而上的需求實現最優結合，全面賦能一線實戰。在隊伍專業化建設方面，構建“兩隊一室”的機制體制，以數據指揮室引領辦案打擊隊與社區警務隊，通過警力資源的再分配，實現打防雙提效；在工作重心方面，事前預防的重視程度日漸提高，警務防范、管控基礎工作被賦予了更重要的意義，公安工作需要在矛盾糾紛化解領域投入更多警力資源；在技術支撐方面，警務指揮室集成了公安各信息平臺的數據，通過視偵、網偵、信息收集系統，實現大量數據的歸集、整理、研判，給轄區提供實時安全保障。

（一）打防專業化，精簡提效

第一， 厘清職責，構建專業隊伍。在新警務機制改革背景下，各地局機關以“兩隊一室”為建制模型，對基層派出所進行強化改造，構建一個“智慧大腦”指揮室、兩只“鐵拳”案件辦理隊和社區警務隊，削減基層繁重的打擊任務，讓基層將警力投向老百姓關注、期待的地方。同時，對分局內設機構改革重組，將精簡的警力投入到一線實戰部門，通過內部警力資源的合理調配，來實現警力效用的最大化。

第二，分局大隊主戰，減負基層。分局大隊能夠協調的資源、獲取的權限、動用的手段都多于基層派出所，通過做強做實分局辦案隊，讓能力更強的部門來偵辦化解案件，將更有利于提升刑事打擊效能。例如，隨著經濟的高速發展，發案率高的電信網絡詐騙案件，對于這種鏈條化、專業化、跨地域的犯罪，遠不是一個基層派出所能夠偵辦的。分局大隊作為上級部門不僅可以通過協調同級部門以提供技術支撐，還可以調配基層派出所的警力進行支援，以最少的力量獲得最大的辦案效果。

（二）重心轉換，由打轉防

第一，制度改革的警力配置優先傾向社區警務隊。“兩隊一室”警務模式，對社區警務隊有著很高的要求，落實管理實有人口、掌握社情民意、全量采集“一標三實”、排查并化解矛盾糾紛等，都在職責范圍之中。基層派出所投入一半以上的警力建立一支專業化治安防控隊伍，該隊伍以社區民警為核心，以輔警、治保會、網格員、各單位保安為重要組成，直接對此轄區內的大事小情進行負責。社區警務隊在社區警務室辦公，應對社區的警情出警、處置、化解，同時接待群眾、排查風險、管控重點人員、調解社會矛盾等。

第二，公安機關的考核“指揮棒”向預防考核傾斜。“萬警進社區”、“一街（格）一警”、“五情五重”信息掌握、“重點人員管控”、“一標三實”工作等，將社區警務工作置于一個相當重要的地位，對群眾工作、防范工作提出了新的要求。“有困難找警察”、“四有四必”等觀念深入人心，人民群眾更愿意尋求公安機關的幫助，也更加信服公安機關的調解。

（三）數據賦能，資源配置優化

第一，公安“情指行”一體化合成作戰指揮中心為調解賦能。通過“搭平臺、建機制、找規律、抓重點、強落實”，公安機關在現有條件基礎上因地制宜，突出機制創新，圍繞流程再造，有側重、有步驟地推進分局“情指勤輿”一體化建設。派出所指揮室作為“兩隊一室”中的“大腦”，根據社情、警情、輿情、穩情等“初級供給”，及早發現、排查出可能存在的糾紛隱患，接著通過指揮調度、指令發布讓社區民警及時到場，通過全盤掌握整個“研交辦督結”閉環運轉情況，服務公安調解工作。同時推動“警格”與“網格”的深度融合，形成公眾參與、專群結合的社會治理新格局。①

第二，公安調解人員資源配置充裕。公安基層派出所減負挖潛、明晰職責，將更多的警力投入到社區防控中，工作重心轉移至治安管理、防發案、防事故的主業中。在基層派出所負責調解工作的是戶籍民警，“兩隊一室”改革之后，戶籍民警被劃入到社區警務隊中，社區警務隊的力量越充足，能夠投入調解的力量就越大。目前的機制改革過程中，基層派出所社區警務隊民警占比已經達到50%甚至更多。而改革要求社區民警要下到社區中去，這就使得調解的空間場景并不僅限于派出所內，而是要深入到老百姓生活的各個場景。“禍患起于乎微”，許多事故最初萌發就是起于糾紛，做好糾紛調解工作與社會防控工作相輔相成。

二、公安機關矛盾糾紛調解工作的基本問題

矛盾糾紛化解工作一直是公安機關工作的重要部分，上世紀60 年代，浙江省諸暨縣（現諸暨市）楓橋鎮通過發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現了“捕人少、治安好”的成就，形成了“楓橋經驗”。黨的二十大報告提出堅持和發展新時代“楓橋經驗”，這是新時代“楓橋經驗”首次被寫入。公安機關作為市域治理的一支重要力量，必須深刻領會新時代“楓橋經驗”的核心要義，主動融入社會治理大局，妥善解決好新形勢下的基層社會矛盾糾紛，及時消除和化解各類涉穩風險隱患。“楓橋經驗”的核心就是做好公安調解工作，及時發現苗頭性風險隱患，通過廣泛發動群眾，說理執法、教育引導，將問題、風險、隱患消滅在初始階段。②公安調解是老百姓最信賴、最易得的調解方式，同時公安機關也是全天候為老百姓服務的部門，可以實現公安調解“不打烊”，以更好地在社會矛盾糾紛化解中發揮重要作用。

（一）公安機關調解的范圍

第一，對民間糾紛進行調解。《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《人民警察法》）第21條規定“人民警察遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助；對公民的報警案件，應當及時查處。人民警察應當積極參加搶險救災和社會公益工作。”③該條款賦予了人民警察在公民有要求的時候，提供給公民幫助服務的義務，這種糾紛不涉及到觸犯《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》），民警不能使用公權力予以處理，此時的幫助服務表現出來的就是調解。這種糾紛按照社會關系進行劃分，可以分為個體、群體、單位這三者內部之間或互相之間的矛盾；按照社會生活領域劃分，可以分為商品交易、勞務、婚姻、租賃等方面。④

第二，對治安案件進行調解。《治安管理處罰法》第9 條規定“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的，公安機關可以調解處理。經公安機關調解，當事人達成協議的，不予處罰。經調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應當依照本法的規定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。”⑤該規定明確賦予了民警對于治安案件調解的權力，而且這種調解是一種可選擇的權利，公安機關可以選擇調解也可以選擇不調解。治安案件調解本身也具有其特殊性，普通民間糾紛的調解即使調解失敗了也不會對當事人雙方產生不利的影響，但是治安調解一旦調解失敗或者調解達成協議后不履行，至少有一方將會承受調解失敗后的相應治安處罰，這種調解帶有一定的威懾性和強制力。

第三，對刑事案件的調解。《中華人民共和國刑事訴訟法》第228 條規定，“因民間糾紛引起，涉嫌刑法分則第四章、第五章規定的犯罪案件，可能判處三年有期徒刑以下刑罰的；除瀆職犯罪以外的可能判處七年有期徒刑以下刑罰的過失犯罪案件，公安機關可以進行和解。”雖然此類調解適用的范圍較為狹窄，但從規定中可以看出，公安機關的調解貫穿社會矛盾發展的全過程。

（二）公安機關調解的特征

第一，公安調解具有易得性。2022 年全國公安工作會議提出，必須毫不動搖地堅持和發展“八個必須堅持”，其中必須堅持以人民為中心，全心全意為增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感而努力工作。公安機關也確實以自身的行動證實了這句話的可行性，不論是動物走失還是百姓傷病，不論是家庭糾紛還是社會矛盾，只要人民群眾撥打了“110”，人民警察就會立刻回應，而且往往收獲了實效，這三十年的發展使得我們群眾對公安機關形成了心里依賴。所以當人民群眾遇到矛盾糾紛，最容易想到、最容易找到的都是公安機關。⑥

第二，公安調解具有強制性和權威性。公安機關的宗旨，決定了在調解過程中民警天然的能獲取矛盾雙方的信任，而且公安機關屬于國家暴力機關，本身帶著“權威”的光環，這也使得公民能夠信服公安機關在調解中給出的意見。在處理構成治安案件的矛盾糾紛時，公安機關可以對不接受調解或者調解失敗的人實施治安處罰，對當事人雙方都具有一定的威懾，此時公安機關處于強勢地位，可以利用處罰的強制性來促成調解協議的達成，從而避免矛盾糾紛的擴大化，進一步節約了司法資源。

（三）公安機關調解工作存在的問題

第一，公安調解力量不足。由于警力資源的不足及工作任務的繁重，基層所隊能夠投入調解工作的人員十分有限，很難滿足轄區內群眾大量的調解需求。比如，在一個轄區面積為2.68 平方千米的基層派出所，轄區人口就有10 萬人左右，而該所的民警數量卻只有50 人左右，只有一半的民警來進行社區防控，也就是說平均不到3 個民警負責調解1 萬人中產生的矛盾糾紛，即使是全職進行調解也有些吃力，而且這些社區民警肩上扛著重點人口、重點單位、生產安全、消防安全等各項管理和考核指標，因此人手更是捉襟見肘。但人民群眾出現矛盾糾紛時，又會有公安調解的需求，為了緩解這種警力資源匱乏的問題，很多基層派出所都聘請了一定數量的調解員進行調解，他們雖不具備警察身份，但都是各行各業的精英人士，在公安派出所場域空間進行工作，既具備權威性又具備專業性。

第二，公安民警缺乏調解的動力。公安機關調解的內容主要分為兩部分，一是治安案件的調解，二是民間糾紛的調解，刑事案件的和解由于總量較小，在此就不進行討論。一方面，公安機關在治安領域內有相應的考核指標，當考核指標未完成時，民警可能會因民間糾紛的治安案件受到考核壓力的影響，更加傾向于進行治安處罰而非花費大量時間精力進行調解；另一方面，如果民警面對的糾紛是普通民間糾紛，民警對此類事情沒有管轄的權力而只有提供幫助的義務，當民警做出努力之后仍然不能達到預期效果時，只能要求當事人雙方去對應的行政機關或者訴諸法律解決。當民間糾紛調解難度較大時，調解本身并不能給民警帶來利好，民警可能會傾向于推脫此類糾紛調解工作。

第三，公安調解缺乏專業性。公安機關是國家暴力機關，直接面對的是違法犯罪分子。常年的工作已經使很多民警形成了懷疑思維、訊問模式，很多民警在調解的過程中，有將糾紛當事人雙方當成犯罪嫌疑人的慣性，在與當事人進行對話時不自覺的對事實進行質疑追問，使得很多時候被當事人當成對立方，形成一種對抗情緒。此外，公安機關民警系統性的心理知識不足，在處置民事調解等超出法定職責范圍內的事項缺乏專業性，但為了避免衍化成行政甚至刑事案件必須進行矛盾化解⑦，所以只能憑著工作經驗和個人道德判斷來對矛盾雙方給予情與理的闡釋。

三、新警務機制改革背景下的公安調解出路

公安調解是緩解當前風險社會矛盾糾紛積聚的“一劑良方”。公安調解工作要聚焦“方向不跑偏”、“矛盾不上交”、“平安不出事”、“服務不缺位”、“賦能不掉線”，通過警社共治、警網融合、警民聯防、警技聯控的深度融合，構建一個由群眾參與、公安主調、制度支撐的公安調解新格局。公安調解的本意就是為人民群眾辦實事，同時它也是維護社會穩定的重要手段，必須要牢固樹立好調控結合的工作理念，促進社會治安防控與調解矛盾糾紛相融合，改善我們現有的機制體制，為公安調解工作提供制度支撐，優化現行公安工作安排，推動公安調解工作落地，切實給基層群眾帶來實效。

（一）樹立調控結合的工作理念，促進社會治安防控與調解矛盾糾紛相融合

第一，派出所應樹立綜合治安管理和調解相結合的工作理念， 將維護社會治安與公共秩序作為首要任務，同時結合調解工作，以促進社會穩定和民眾安寧。應強調調解工作在治安防控工作中的重要性，使大家意識到調解是一種重要手段，能夠在維護社會穩定和解決矛盾糾紛中發揮重要作用。同時，調解也是一種群眾溝通的重要方式，平時的管理工作可能并不能建立深厚的情感聯結，而置于糾紛麻煩之中的人更容易對化解其困境的人產生感激，因此做好調解工作也是在厚植群眾基礎。

第二，加強領導干部調控理念的宣傳與培訓。領導干部是基層調解工作的關鍵少數，只有領導重視調解工作才能轉變基礎工作的導向，調動基層工作人員的積極性。要通過樹立示范典型的方式，例如“楓橋式派出所”的評選，引起領導干部們的關注和學習，同時對先進的做法總結提煉，以培訓班的方式“傳經送寶”，讓領導干部們在意識到調解工作的重要性之后，有著力的抓手和改革的方向。

第三，轉變基層警務人員對調解工作的認識。加強警務人員理念教育，為他們提供相關培訓與支持，包括矛盾糾紛調解的法律知識、技巧和案例分析等，提升警務人員的調解能力，增強他們在調解工作中的積極性和主動性。同時，向警務人員宣傳公安調解的重要性，強調公安調解對社會治安防控的積極作用，以及對警務人員個人能力、形象以及職業發展的提升。

第四，要堅持以調解品牌喚起群眾調解優先的矛盾糾紛處理原則。為了推動公安調解工作落地，“做到訴訟的至少化，達到社會和諧的最大化”⑧，給群眾帶來切實的方便，基層派出所要打造調解“硬實力”，讓轄區人員知調解、信調解、用調解，通過樹立社區調解品牌，讓老百姓在遇到矛盾糾紛時，能第一時間想到使用公安調解工具。例如，廣州“明珠灣警務工作室”以綜治部門、勞監部門、派出所、司法所構成“2+2”工作模式，塑造了當地的調解品牌，為明珠灣的治安環境提供了有力支撐。

（二）完善公安調解的制度，最大程度發揮公安調解的優勢

良好的制度設計包括隊伍建設、工作流程、獎懲機制、數據支撐、部門協作等多個方面，閉環的制度支撐能夠最大程度地發揮公安調解的優勢，為基層群眾供給優質的調解服務。現行機制體制因各地發展水平的不同，存在著不同程度的運轉梗阻，需要因地制宜地進一步作出合理調整。

第一，優化工作流程，建立跨部門協作機制。要在派出所的工作流程中，合理安排公安調解工作的時間和資源，確保調解工作得到足夠的關注和支持。可以與法院、檢察院等部門建立合作關系，共享調解資源和經驗，開展聯合培訓和案件處理，以提高調解隊伍的綜合素質和專業水平。派出所應強化與所轄社區緊密的合作關系，構建社會共治格局，共同制定和實施調解工作，形成聯防聯控的工作模式。例如湖北麻城景啟調解站的“4426”調解模式，調解民警依托“街道黨工委+派出所+社區+網格黨支部”組成四級聯動體系，做到了早排查、早發現、早疏導、早化解。⑨

第二，制定評估和激勵機制。為了提升調解隊伍的專業化水平，公安機關應建立評估機制和激勵措施，可以通過定期評估警務人員的工作表現和專業能力，對積極參與調解工作并取得成效的警務人員給予表彰和獎勵。這其中可以包括榮譽稱號、晉升機會、獎金等形式，激勵警務人員在公安調解工作中提高積極性和主動性。

（三）優化公安調解的工作結構，運轉好公安調解的工作機制

公安調解工作主要是在派出所進行，每一位基層領導干部都要利用好轄區內的調解資源，依托現有的組織機構，運轉好公安調解工作機制。同時在目前的公安調解現狀下，只有做好公安調解改革工作，才能讓公安調解工作收獲更好的實效。

第一，建立多元化專業調解隊伍，引進多領域專業人才。為了構建多元化的專業調解隊伍，公安系統應積極引進不同領域的專業人才，除了具備法律專業背景的警務人員、法檢工作人員、司法所人員、律師外，還可以招募政治過硬的社會工作者、心理咨詢師、社會學專家、公益機構工作人員，積極調動“五老”熱心退休人員（老干部、老戰士、老教師、老專家、老模范）等其他專業人士⑩，以豐富調解隊伍的知識結構和技能背景。

第二，拓寬調解應用的時間。一方面，可延長調解時間窗口，公安調解主要集中在工作日和辦公時間段進行。然而，為了拓寬公安調解的時間應用，可以考慮延長調解的時間窗口，包括晚上和周末等非工作時間段。這樣可以滿足當事人的實際需求，提高調解的便利性和靈活性。另一方面，可以開展定期夜間調解。夜間是一些矛盾糾紛發生的高峰期，稍不留神就會引起矛盾的激化。因此，在派出所主防的警務機制中，可以考慮開展定期的夜間調解工作。在夜間派出所設立專門的調解點，配備專業的夜間調解員，提供矛盾糾紛的解決服務。

第三，擴大調解的“工作陣地”。調解作為公眾需求廣、需求量大的公共服務產品，需要有大家知悉、信任并有能力解決的部門提供該種服務。公安機關是老百姓日常打交道最多的部門，公安機關的組織觸角已深入到每一個社區，幾乎每個社區都有對應的警務室，在現有基礎上對警務室的功能進行升級與強化，使每一個警務室兼具調解與治安防控的雙重功能，讓公安調解能依托組織優勢惠及到每一位群眾。同時，推行移動調解服務。在大數據時代下，充分利用現代科技手段，推行移動調解服務，為當事人提供更便捷的調解方式。例如，可以設立公安調解APP 或網站，提供在線咨詢、預約調解和遠程調解等服務，使當事人能夠隨時隨地進行調解申請和咨詢。

四、結語

公安系統在“部委抓總、省廳主責、市縣主戰、派出所主防”警務機制改革背景下，應當“先知后行”、“知行合一”，注重調控結合理念的學習養成，建立完善調解制度，優化調解工作機制，最大程度發揮出公安調解的優勢。通過加強培訓、建立調解多元化隊伍、制定實施調解制度、加強銜接和推廣調解文化等方面的工作，以提升公安調解工作的質量和效率，更好地服務于社會治安、保障民眾安寧。