全流程審計視角下國企預算管理問題和對策建議

劉惠岸 東莞實業投資控股集團有限公司

引言

2022 年，國資委頒布了《中央企業合規管理辦法》，各地都陸續頒布了本地區的國企合規管理制度，國企合規管理體系逐步搭建完善。財務管理是合規管理的重要內容，預算管理又是財務管理的重要部分，全流程審計是監督國企合規管理、提高經營效率的重要制度設計，從全流程審計視角下分析國企預算管理的問題，既能夠加強預算管理的合規性，又可以優化國企整體發展水平，具有重要意義。

一、預算管理和全流程審計的概念

（一）預算管理的含義

預算管理是指企業為實現戰略目標和經營計劃，對企業資源進行一系列組織、調節、控制和監督的活動總稱。廣義的企業預算管理包括三個方面，一是業務預算管理，主要是圍繞企業產、供、銷的業務活動開展，一些規模較大的企業還會單獨開展管理與銷售業務預算；二是專項預算，主要圍繞企業投資活動或融資活動開展；三是狹義的財務預算，是根據業務預算與專項預算，編制財務報表，包括資產負債表、利潤表和現金流量表等。

預算管理的特征包括全面性、全員性和系統性等。全面性是指預算要覆蓋企業經營的每個方面，所有業務活動都要反映在預算中，開展預算管理；全員性是指企業預算工作由各部門、各下屬單位參與，同時監督各部門、各下屬單位的業務活動和財務收支；系統性是指企業預算是一項系統性工作，由董事會或類似權力機構做出決策，財務部門開展核算，業務部門具體執行，貫穿企業整個的經營管理鏈條。

（二）全流程審計的含義

全流程審計是指企業內部審計部門在企業計劃、開展、組織、領導以及內部控制決策等環節中，各相關責任單位、部門和員工是否按照法律法規和企業內部規章制度履行職責的監督評價，主要包括合規和效率兩方面。以制造業企業為例，全流程審計覆蓋企業經營的全鏈條：采購環節，采購單是否由生產部門提出需求、是否有生產部門負責人簽字，采購部門是否按照國企采購管理制度開展招投標、選價比價等工作；運輸環節，如果是外購運輸服務，全流程審計往往關注運輸定價是否合理、是否簽署合同等；貨物入庫驗收環節，關注是否按規定開展質檢工作、是否有質檢人員的簽字，以及入庫盤點數量和發運數量是否匹配等。

全流程審計范圍應當覆蓋預算管理的全流程，包括業務部門提出預算數據、財務部門編制預算財務報表，以及董事會或類似權力機構審批等環節，全流程審計就是要對上述環節以及每個環節的預算工作內容進行全流程審計監督，工作依據是企業內部全流程審計制度以及國企關于企業內部全流程審計的相關規章辦法等。通過全流程審計，能夠加強國企預算合規管理，規范預算工作，提高相關工作的效率和效果。

二、開展全流程審計對預算管理的重要意義

首先，全流程審計有利于提高企業預算管理工作的合規性，具體表現如下：一是立足全流程審計自身職能，全面監督預算管理工作的合規性，包括預算流程合規性和預算內容合規性。預算流程合規性方面，相較非公有制經濟主體，國企在預算流程方面有嚴格的審批制度，預算的制定、調整和調劑有相應層級的審批機構，在實務中，個別企業出現越級、越權審批預算的現象，就是在全流程審計工作中發現端倪，然后順藤摸瓜，發現更大的風險點。二是預算內容合規性方面，現有制度對國企開支內容、額度等有比較明確的限制，例如差旅費按照差旅人員的行政級別制定不同的費用標準；一些國企明確規定下屬單位不得對外提供任何形式的擔保，全流程審計就要關注預算支出中是否有擔保項目，具體是其他流動負債、其他應付款等會計科目的構成。綜上，全流程審計有利于從流程和內容兩個角度提高預算管理的合規性。

其次，全流程審計有利于促使企業實現經濟責任績效目標。國企通常會制定經濟責任績效目標，既是企業經營的方向，又是衡量和評價企業管理者是否勤勉盡職、國有資產是否有效率利用等的重要指標，同時對企業管理者的工作調動、職位升遷等都具有重要參考價值。在實務中，通常以國企經濟責任全流程審計的形式開展。經濟責任與業績績效、工資薪酬掛鉤，因此開展經濟責任全流程審計，通過績效評價與管理者和員工切身利益掛鉤，有利于開展預算管理中，對收入、成本支出等進行比較審慎的考量，避免盲目夸大收入，或不切實際地壓縮成本支出，導致經濟績效預算目標與經全流程審計的結果相差甚遠。

三、全流程審計視角下國企預算管理存在的問題

首先，國企對預算管理的認識不充分、不到位。實務中，一些國企的下屬單位，對預算管理的認識存在偏差，認為預算管理只是對下一階段收入和支出的簡單預測，對預算數據的準確性和可實現性關注不夠。一些國企規模小、人員少，管理者由上級單位外派，對企業經營和財務狀況了解不多，對業務人員和財務人員的預測數據缺乏把關的能力，有些管理者干脆以自己不參與實際經營為由，就把預算工作全部交給財務部門統籌。還有一些管理者認為預算工作就是一項例行性的行政工作，沒有按照國企預算管理制度的要求，召開董事會或類似權力機構會議討論、審議預算報告，直接一把手簽字就通過施行了。還有個別企業，雖然編制了預算，但在費用支出時，沒有進行預算額度審核，在年底隨意進行調劑，違反了預算規定。這些既反映了管理者對預算管理工作認識存在偏差，也存在違規情形。需要在未來通過加強全流程審計，加以改善。

其次，預算全流程審計監督機制不健全不完善。一方面，國企內部全流程審計通常是覆蓋業務管理全過程的，符合全面性要求，但重點不突出，存在“眉毛胡子一把抓”的問題，沒有單獨建立預算管理全流程審計工作流程，而是放在財務管理全流程審計或經濟績效目標全流程審計中，缺乏針對性；另一方面，個別國企人手不足，全流程審計資源有限，對預算管理的全流程審計往往流于形式，沒有深入預算管理實務工作，對審批流程的完整性、預算內容的合規性等把關不夠，導致全流程審計未能起到應有的效果。

再次，預算方法使用不當。預算方法包括增量預算法和零基預算法，不同方法適用不同的需求。但實務中，部分國企預算方法選用不當，對預算經濟事項變動較大或往年已經出現不合理開支的情形，仍使用增量預算法，導致不合理事項仍列支在預算中，存在合規風險，也不利于控制成本。對于跨年度的重大專項項目，沒有開展專項預算。特別是財政資金，部分國企未按照制度規定開展財政資金使用專項預算，混在自有資金中，存在一定的合規風險。全流程審計部門對此也未保持必要的關注，沒有取得應有的全流程審計效果。

最后，相關工作人員專業能力不足。國企預算管理工作應當包括業務和財務兩個方面，雖然最后呈現的是財務報表，報表數據的基礎是業務活動。預算管理編制人員和全流程審計人員不能僅僅“照本宣科”，盯著報表看數字，而是要對背后的業務活動有充分的了解，對業務部門提供的數據是否客觀、可行有必要的判斷，以此為基礎編制的預算報表才有可行性，提出的全流程審計意見才有說服力。但部分國企預算管理人員和全流程審計人員大多數都是專業財務、全流程審計專業出身，對企業業務了解不多，對業務數據被動接受，難以把預算管理和全流程審計工作落到實處、發揮實效。

四、全流程審計視角下國企預算管理工作改進建議

（一）提高預算管理工作認識

從全流程審計角度看，國企開展好預算管理工作，應當要建立良好的預算管理環境，重點是管理者和相關人員要提高對預算管理工作的認識，具體包括以下方面：一是要認識到預算管理不僅僅是簡單預測收支和盈余數據，還包括現金流量預算、固定資產預算、投融資預算等，特別是現金流量預算，直接關系到下一年企業經營業務支出和人工成本支出等。一些應收賬款較高的企業，即便收入非常可觀，但實際盈利少，一樣可能面臨現金短缺風險，影響正常運轉。二是對于規模較小、管理者多是上級外派的國企來說，必須按照國企管理人員的規定承擔權責，切實履行崗位職責，不能出現職責“缺位”的問題。三是預算管理工作要堅持按照制度開展，需要召開董事會表決的，必須進行相應的程序，不能為了提高工作效率或其他理由而違規審批，更不能出現企業主要負責人“一言堂”的現象。以上既是國企管理者需要注意和把握的問題，也是全流程審計需要關注的重點。

（二）完善預算全流程審計監督機制

國企應當從全流程審計角度，加快完善預算全流程審計監督機制，提高全流程審計監督效果，具體包括以下方面。一是在全面全流程審計的基礎上，對預算管理各環節進行風險導向評估，對易發問題的風險點，加大全流程審計資源投入，做足實質性全流程審計程序，必要時聘請有資質的中介機構輔助工作。二是要按照國企內部全流程審計的相關制度開展預算全流程審計工作，保持必要的獨立性，不受其他單位和員工的干涉，可以通過穿行測試、細節測試等全流程審計措施深入預算管理實務工作，了解實際情況、掌握一手材料。全流程審計人員還要制定細致完善的全流程審計底稿，真正把工作做實做細做好。此外，有條件的國企，還可以開展集團內預算管理全流程審計調研工作，了解各下屬單位在相關工作存在的問題，總結共性問題，通過修訂制度、完善工作流程等對工作“痛點”加以解決。

（三）選用適當的預算方法

從全流程審計角度，國企預算應當選擇適當的預算方法。對于預算事項變化較大或下一年度新增的投融資項目，更適宜采取零基預算法，而對于經常性業務或收支較為穩定的項目，可以選用增量預算法。零基預算法要把控收入數據的可實現性、支出項目的合規性和合理性，違反規定，或不宜列支的項目堅決不能納入預算。預算人員要對選用方法有充分的理由，在預算審批文件中講清楚、說透徹，不能僅僅以“往年經驗”和“以往做法”為理由。全流程審計部門認為預算方法選用不當的，要及時提出全流程審計意見，切實發揮全流程審計時效。對于跨年度的重大項目，預算部門還要對項目建立專項預算，必要時開展預算臺賬管理；對財政資金使用計劃預算，全流程審計部門要重點全流程審計財政資金的使用是否符合財政資金使用制度。

（四）提高預算管理和全流程審計人員的勝任能力

從全流程審計角度，如果相關工作人員的勝任能力不夠，再好的制度都將流于形式，國企預算管理全流程審計工作也是一樣。勝任能力包括三個方面，一是能夠勝任崗位職責，預算人員要能夠按照會計準則和企業內部制度要求編制會計報表，全流程審計人員要能夠按照企業內部全流程審計準則等相關制度開展好全流程審計工作，提出審議建議，這是最基本的要求。二是業財融合能力，即結合企業業務經營實際，審核預算數據的可靠性和可行性，這要求財務人員和全流程審計人員必須了解業務、熟悉業務，甚至自身就參與過業務，這樣才能避免相關工作囿于數字和數字間關系，讓工作更接地氣，更能發揮實效。三是提出問題和改進建議的能力，特別是全流程審計人員，不是填完全流程審計底稿就代表工作完成了，在全流程審計意見中，要能從制度、業務流程以及合規、績效評價等方面對預算管理工作提出有代表性的意見，而這些的基礎除了工作經驗的積累以外，還需要理論功底。具體地，相關工作人員可以利用業余時間加強專業知識學習，考取專業資格證書，不斷加深專業知識的學習和掌握。有條件的企業要為員工創設更多的學習機會，例如參加會計全流程審計學會組織的理論研學、企業實地研學等活動，內部開展實務調研工作，聘請業界專家和實務大咖來企業講演，讓相關工作人員時刻保持學習的狀態，不斷提高專業技術和履職能力，為相關工作打下堅實的基礎。

結語

本文以全流程審計視角下國企預算管理為主題，首先分別介紹了預算管理和全流程審計的概念涵義，然后分析了國企全流程審計對預算管理的重要作用，探討了當前我國國企相關工作存在的問題，并有針對性地提出建議措施，包括提高預算管理工作認識、完善預算全流程審計監督機制、選用適當的預算方法和提高相關人員勝任能力等。相信本文的研究對國企相關工作者提高相關工作水平有一定的參考借鑒作用。