基層預算單位實施“預算管理一體化”的探索與思考

徐金法 （高級會計師） （浙江省氣象局財務核算中心 浙江杭州 310053）

預算管理一體化，是以統一預算管理規則為核心，以預算管理一體化系統為主要載體，將統一的管理規則嵌入信息系統，以提高項目儲備、預算編審、預算調整和調劑、資金支付、會計核算、決算和報告等工作的標準化、自動化水平，實現對預算管理全流程的動態反映和有效控制，保證各級預算管理規范高效。預算管理一體化構建的“預算制度+信息技術”全新運作機制，是全面深化預算管理制度改革、有效提升各單位預算管理信息化、科學化水平的重大舉措，是促進各地各單位財務預算管理標準化、規范化的重大創新。預算管理一體化包括基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算調整和調劑、預算執行、會計核算、決算和報告等八個部分，內容豐富，邏輯嚴密，流程科學，數字化水平高，信息處理能力強，對各單位的預算管理工作提出了很高的要求。本文主要就做好預算編制相關工作，結合基層預算單位現狀和實際進行探索與思考。

一、預算管理一體化關于預算編制的主要內容和要求

基層預算單位推進實施預算管理一體化，將對單位基礎工作、項目管理、零基預算、績效評價、資產管理等預算管理工作產生重要而深遠的影響：一是強化基礎信息要求。基礎信息包括單位信息、人員信息、資產信息、支出標準、績效指標、政府收支分類科目、會計科目等［1］，是基層預算單位財政資金核定、預算編報、預算審核、預算批復、預算執行以及績效評價工作的基礎依據。二是突出項目庫管理理念。項目庫管理是預算管理的基礎與起點，所有需要預算安排的資金必須先納入項目庫，沒有入庫的項目一律不安排預算資金［2］。三是嚴格綜合預算管理。將單位依法依規取得的各類收入全部納入單位預算，未納入預算的收入不得安排支出［3］。四是采用零基預算方法。改變過去“基數加增長”的預算方式，實行以零為基礎測算單位各項支出形成預算，確保支出依據更加充分，測算結果更加規范精準。五是明確績效目標管理要求。將績效關口前移，對符合相關條件的項目要進行績效評價，未按規定要求設定績效目標的項目不得納入項目庫。六是要求預算與資產銜接。資產信息是基層預算單位編制運轉類項目預算和特定目標類項目預算時配置資產的重要依據，新增資產配置必須納入預算申報，嚴控無預算新增資產配置。

二、基層預算單位預算編制的現狀和存在的問題

根據預算管理制度要求，使用財政資金的行政事業等單位都要實施預算管理一體化。我國預算單位具有地域跨度大、管理層級復雜、單位數量多的特點，不少基層預算單位規模小、人員少、基礎工作薄弱，面對預算管理一體化的科學化、精細化、規范化要求，基層預算單位在工作能力和專業管理水平等方面還存在不小的差距，面臨嚴峻考驗。

一是單位領導重視不夠。一些基層預算單位領導預算管理意識淡薄，習慣由會計人員按上年基數加下一年適度增長的老辦法編制預算，沒有樹立“先謀事后排錢”“先有項目后有預算”的理念，造成預算安排與單位工作職責和事業發展目標任務脫節，與單位事業中長期發展規劃聯系不緊密，對下一年度的工作籌劃不夠，影響了單位事業發展和國有資金的使用效益。二是基礎數據不扎實。不少基層預算單位預算編制的基礎數據不準不實不全，存在資產多年不清理、數據更新不及時等問題，難以充分利用本單位既有資源、以單位存量資產為基礎來編制新增資產配置預算，資源利用效率不理想。三是預算收入全面管理水平不高。在預算編制過程中對財政和非財政存量資金的預算不全面、不充分，單位事業收入、經營收入、國有資產收入、對外投資企業收益等收入預算編制不全面、不準確，與實際差距較大，難以全面反映單位年度收入的真實情況。四是不適應零基預算新方法。對下一年度工作任務的數量（頻率）把握不準、考慮不周，對零基預算采用“支出標準×數量（頻率）”測算項目開支的新方法不適應。五是績效評價難落實。主要問題是績效指標設置不專業、不科學，績效評價制度不健全，難以將預算執行的責任落實到具體的部門或責任人，預算績效管理效果不明顯。六是基層會計人員工作水平有待提高。會計人員對單位各部門業務知識不夠了解，對預算編制的新要求掌握不充分不全面，對軟件操作不熟悉，預算編制能力和水平不足。

三、對提高預算編制工作水平的探索與思考

基層預算單位能否按預算管理一體化要求做好工作，是能否真正實現預算管理改革目標的重要基礎和基本保障，必須充分理解和掌握財政部關于預算管理一體化規范工作的精神和要求，結合基層預算單位實際，在加強組織領導、明確職責分工、夯實基礎工作、樹立項目意識、實行零基預算、強化預算約束、開展績效評價、加強業務學習等方面推進基層預算單位正確實施預算管理一體化。

（一）加強組織領導，明確職責分工。第一，基層預算單位領導要提高認識。單位領導要從深化預算制度改革的高度，充分提高對推進預算管理一體化工作重要性、必要性、緊迫性的認識，要樹立中長期規劃意識、項目意識、零基預算和績效預算理念，加強領導，精心組織，提早啟動，根據單位人員編制、事業發展、業務需求以及項目建設、工作任務的輕重緩急等因素統籌謀劃，落實單位預算管理主體責任，單位領導要對預算管理全過程負總責。第二，建立預算編制工作領導小組。預算管理一體化規范要求下的預算編制工作涉及到單位人力資源、業務建設、項目管理、財務等資金管理的方方面面，是一項綜合性的全面工作，預算編制的科學、合理與否離不開基層預算單位各部門各崗位相關人員的協力配合，應做好組織安排，建立由單位業務、財務、人事、資產、采購、辦公、房管等相關人員組成的預算編制工作領導小組，細化預算管理流程和職責分工，明確各部門各環節在預算管理中的職責和任務，加強統籌協調和督導落實。第三，將組織分工內置嵌入預算管理一體化系統中。要內設單位主要領導崗，對組織工作情況、設立申報項目的決策過程、存在的問題和采取的措施進行說明；要內設單位業務管理崗，對項目預算的立項依據、立項的必要性及總體思路、主要目標、實施方案及可行性、績效目標合理性等進行詳細說明，確保切實可行有效果，責任可查；要內設單位人事管理崗、資產管理崗、財務管理崗等，不同崗位有不同的權限和工作責任，上一崗位沒有完成相應模塊任務時下一崗位不能進行相應的工作操作，倒逼基層預算單位將口頭要求、書面責任分工制度等具體落實在系統平臺實際操作工作中。

（二）夯實單位基礎工作，規范基礎信息管理?；A信息是單位預算編制和管理的基礎，要對單位基礎資料進行全面清理和核對，及時做好確認、更正補充和完善工作，為預算編制、資產管理等各項業務的順利開展奠定堅實基礎。第一，單位信息是指納入預算管理的單位機構信息、人事編制、房屋產權信息等各單位基本信息，要與單位法人證書一致，與上級部門正式批文等材料一致。第二，人員信息是指單位在職、離休、退休等各類人員（含編外長聘人員）的具體信息，包括人事信息、工資福利信息、住房改革信息、工資卡和公務卡信息等，是人員類經費測算、公用經費測算等的基礎，應由本單位辦公室、人事等部門提供信息并蓋章確認。第三，資產信息要通過資產清查保證賬實一致、賬表一致，保證錄入系統的資產存量信息準確無誤，應由本單位辦公室、資產管理等部門負責實物登記、動態調整與管理。

單位基礎信息要對基層預算單位內部相關科室和人員按登錄權限有序開放，以便單位各相關崗位人員根據變化情況及時更新，動態完善，確保信息真實、準確、完整。

（三）樹立項目意識，完善項目庫申報信息。預算管理一體化將項目庫建設作為推進預算管理制度改革的重要突破點和著力點。基層預算單位要牢固樹立“資金跟著項目走”的新理念，積極做好項目常態化儲備。要將所有預算支出全部納入項目庫管理，未儲備入庫的項目后續不能安排預算支出。按照支出性質和用途，項目分為以下三類：（1）人員類項目，是指基層預算單位有關人員的工資福利支出、對個人和家庭的補助支出項目，用于測算單位在職職工的基本工資、津貼補貼、績效工資、獎金、養老金等人員經費。（2）運轉類項目，一是公用經費項目，指基層預算單位為保障自身正常運轉、完成日常工作任務所發生的項目經費需求；二是運轉類其他項目，指為保障基層預算單位正常運轉所發生的專門用于大型公用設施、大型專用設備、專業信息系統運行維護等的項目，包括對已有資產進行日常運行以及維護的資產運行維護項目和對單位信息化設備進行日常運行以及維護的信息化運行維護項目。（3）特定目標類項目，指基層預算單位為完成特定的工作任務和事業發展目標所發生的支出項目，分為重大改革發展項目、專項業務費、其他項目。要根據履行職能和事業發展需要，提前謀劃重點項目，開展項目論證、立項、評審、申報等工作，明確項目立項依據、總體思路、主要目標、實施方案、步驟和計劃；要完善項目活動、對項目活動的描述、子活動、對子活動的描述、分項支出、數量/頻率、價格/標準、支出計劃信息，精確確定和填報項目支出績效目標的一級二級三級績效指標和指標值，完善項目預算文本材料。要統籌單位各類資金資源，合理預計非財政資金如事業收入、經營收入、橫向課題等資金項目發生的可能性，加強跨年度預算平衡。特定目標類項目因為審核節點較多、用時較長，應該由相關業務科室盡早提出，報單位決策部門按規定程序統一研究，在申報成功納入預算后要盡快開展項目招投標等前期準備工作，單位辦公室要及時安排政府采購并簽訂合同，為項目有效實施爭取時間。

（四）實行零基預算。零基預算是以零為基點，不考慮過去年份的預算項目、收支水平和預算安排情況，以“支出標準×數量（頻率）”為計量關系等式，根據基礎資料中的單位信息、人員信息、資產信息等情況和基層預算單位下一年度工作任務的數量或頻率，按相應支出標準或支出標準模板逐項測算下一預算年度各項支出費用數據，計算生成各項目支出總額的一種預算編制方法。

1.支出標準分為法定標準、固定標準和暫定標準三種。（1）法定標準是財政部文件、有關部門會同財政部印發的文件等明確規定的，針對具體項目或經濟事項的支出標準，如：基本工資標準、津貼補貼標準、會議費及差旅費標準等；（2）固定標準是財政部文件、有關部門會同財政部印發的文件等尚未明確規定，由財政部審核測算時掌握的，針對具體項目或經濟事項的支出標準，如：財政部門審核測算運轉類項目時按照分類分檔方法所采用的定員定額類支出標準、實物定額類支出標準等；（3）暫定標準是根據法定標準和固定標準暫時難以測算某個項目的主要支出內容，由各部門和單位根據工作需要和市場價格等因素在申報預算時提出的標準，暫定標準需對應至項目的分項支出。

2.成立專家工作小組及時制定科學規范的支出標準。（1）支出標準在預算編制和管理中發揮著重要的基礎支撐作用。法定標準、固定標準的制定與更新由財政部維護，暫定標準由部門或預算單位提出。由于我國預算單位數量多，不同部門不同專業的預算單位工作職能不同、工作特點和內容相差很大，制定統一且科學合理的支出標準十分重要且迫切。（2）主管部門可成立預算支出標準專家工作小組進行專門研究，建立完善預算支出標準體系及動態調整機制。近期要實現基本支出標準全覆蓋，對于維持類項目，有標準的按定額標準測算安排，暫時無標準的以近三年實際支出水平作為重要參考進行測算安排，對于專項業務費項目和重大延續性項目也要盡快全部制定支出標準或管理辦法。（3）基層預算單位要根據工作內容、任務量等和對應支出標準進行測算，對于暫定支出標準中沒有的支出標準，會計人員應主動聯系單位項目實際業務執行負責人共同研究，并及時上報項目實際執行情況，為相關部門逐步補充完善暫定支出標準提供依據。

3.確定項目預算具體開支的數量/頻次。財政部預算編制實行“二上二下”程序，下一年度的“一上”預算編制一般是在上一年度的七、八月份，“二上”預算編制一般是在上一年度的十一、十二月份，而單位對下一年度的工作計劃與安排一般在上一年度的十二月份或下一年度的一月份，存在時間差?！耙簧稀鳖A算時要確定下一年度的工作任務具體數量，在基層預算單位目前的預算水平和能力條件下有一定難度，建議財政部門分情況主要測算到“項”級科目或確定一定幅度的允許誤差范圍，到“二上”預算編制明確下一年度具體工作任務的“數量/頻次”時，再由會計人員根據會議費的次數、規格、人數、天數，以及職工差旅費的人數、時間、交通費、補貼金額等各經濟分類科目進行具體測算，是比較可靠的依據。

4.項目經費測算。（1）人員類項目。遵照國家基本工資、津貼補貼（績效工資）、社會保障繳費等規定，基于人員經費標準定額，按財政部設置的二級項目測算模板選擇相應職務等級、工資標準等要素編制預算，如有特殊經費需求，要提供相應說明。人員類項目的人員范圍要符合政策規定，要確定下一年度人員的新增、調出、退休情況，人員類型、數量和工資級別與結構等基礎數據需完整清晰正確。人員類項目無需填報立項依據、實施目標、評審方式、績效目標，可直接納入項目庫作為預算儲備項目。（2）運轉類公用經費項目。根據部門或地區統一的公用經費支出標準定額，以人員編制、實有人員、單位資產等為依據，通過計算模板進行測算，要明確資金性質、新增資產配置、政府采購、政府購買服務等信息，細化部門經濟分類，保障單位日常運轉和基本履職需要。運轉類公用經費項目無需填報立項依據、實施目標、評審方式、績效目標，直接納入項目庫作為預算儲備項目。（3）其他運轉類項目。在單位資產管理人員提供準確資產存量數據的基礎上，選取涉及的相應資產品種、數量、規格等要素作為該項目的測算依據。該類項目要經財政部門審核通過后才能作為預算儲備項目。（4）特定目標類項目。要確保工作計劃、任務的“數量/頻次”符合實際，支出標準選擇合理。對通過委托外包形式、由第三方公司具體實施的項目所產生的支出，需要提早開展詢價談判等方式確定。政府采購預算、政府購買服務預算要符合規定，資產配置預算要符合資產配置標準和共享共用管理要求。該類項目要經財政部門審核通過后才能作為預算儲備項目。

（五）強化預算剛性約束。預算編制正確是核心，精細化是關鍵，要嚴格綜合預算管理，確保必須開展的項目都列入預算、列入預算的項目都能夠開展，先有預算后有支出、先有批復后有執行，嚴禁超預算、無預算安排支出或開展政府采購等。第一，基層預算單位要將“過緊日子”作為部門預算管理長期堅持的基本方針。厲行節約辦事業，堅持?；?、保運行、強重點，精打細算，細化分析公務運行成本，嚴控一般性支出，大力壓縮職工差旅費、辦公耗材費，從嚴制訂會議、培訓計劃，不得擅自擴大經費支出范圍或隨意提高支出標準，不能超標準配置資產，全面規范“三公”經費管理，嚴格控制財政撥款“三公”經費預算，非財政撥款“三公”經費也需按規定從嚴控制。第二，提升預算管理能力。一是繼續控制維持類項目資本性支出規模（主要指專用設備、信息網絡及軟件、無形資產及車輛等購置），原則上維持類項目資本性支出不超過5%；二是規范委托業務費預算編制，明確委托業務費的內容、范圍和規模，無預算不支出；三是強化項目預算評審作用，加強新入庫項目預算評審，對審減率超過10%的項目，相應審減預算；四是科學管理已批復項目預算執行進度；五是完善預算安排與績效評價結果、執行監控結果掛鉤的獎懲措施。

（六）開展項目績效評價。

1.牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”的績效理念，突出項目核心產出和效果，嚴格績效目標管理。未按要求設定績效目標或審核未通過的，不得安排預算。細化績效指標管理分為三級，一級指標分為項目決策指標、過程指標、產出指標、效益指標和滿意度指標；二級指標是一級指標的細化，項目決策指標分為項目立項、績效目標、資金投入等；過程指標分為資金管理、組織實施等；產出指標分為數量指標、質量指標、時效性指標和成本指標；效益指標分為社會效益指標、經濟效益指標、生態效益指標、可持續發展指標等。

2.“績效”的“績”代表產出與成績，“效”代表效果與效益，指的是工作結果而不是工作具體過程，要突出項目核心產出和效果，合理設置績效指標，科學設定績效指標值，績效指標應細化量化、規范合理，充分體現項目核心產出和效益。要避免績效指標和指標值針對性不明確、導向性不準確、混淆投入與產出的關系將資金支出進度、工作所需時間等作為績效產出的現象；不宜使用持續促進、持續改善、持續增長、長期提高、積極影響、較高標準等籠統表述，容易導致在進行績效評價考核時無法具體計量，難以準確評價項目實際成績和效果的情況。

3.績效考評指標的建設是一項專業性要求很高的工作，應建立預算績效指標專家庫，引入專家參與績效指標設置，組建評價工作組，建立自評與重點評價結合、項目評價與政策評價結合、上下級聯動評價與第三方評價結合的工作機制，以提高績效評價工作質量和效益；要創新評估評價方法，依托大數據分析技術，提高績效評估評價結果的客觀性、公正性、專業性和準確性［4］。

4.強化預算績效管理。對于新申請入庫且財政資金需求超過一定規模的項目要開展事前績效評估，將評估結果作為申請預算的必備前置要件。事前績效評估主要從項目立項依據、立項必要性、實施方案可行性、績效目標合理性、投入經濟性、支出總額、分年計劃、籌資合規性等方面進行詳細的評估分析［5］；人員類項目、公用經費項目、支出總額小于100 萬元的項目和按照法定標準測算的項目不需開展評審；加強績效結果應用，對實施效果不明顯、發現問題較為突出的項目和單位，不安排或少安排預算［6］，以優化資源配置，實現預算管理由“重分配”向“重管理”“重效益”轉變；對重大項目的責任人要實行績效終身責任追究制，從制度上強化績效工作整改監管責任制。

（七）加強業務學習，提升工作水平。預算管理一體化將信息系統建設與財務制度規范建設緊密結合，規模宏大，功能全面，程序嚴密，實際執行中執行崗、審核崗、復核崗、簽章崗等環節步驟多，操作復雜。目前會計和相關人員對預算管理一體化系統學習不夠，接受專業培訓不多，操作使用能力不強，應該花大力氣加強對預算管理知識、單位基本業務知識、預算管理一體化系統操作使用等的學習，通過現場培訓、遠程共享視屏、錄制教學視頻、建立工作群和微信公眾號等方式學習，掌握預算管理一體化的具體內容和各業務部門的真實需求，提高對業務人員項目預算進行指導的針對性和準確性，提升預算管理一體化工作的管理能力和系統平臺的操作水平。

（八）提高技術支持保障能力?；鶎尤藛T在具體開展預算管理一體化工作遇到問題時隨時需要請教與溝通，但工作高峰階段網絡擁堵情況時有發生，影響了工作效率。主管部門應擴大服務器容量，提升數據傳輸效率，強化網絡安全，充實運維隊伍，成立后臺技術支持、運維支持等小組，通過制作操作手冊、配置知識庫、建立在線問答、啟用技術服務呼叫中心、建立微信群釘釘群等手段，提供多層次的運維支撐，最大限度地提升基層預算單位的工作便利，提高工作效率。

基層預算單位實施預算管理一體化，意義重大，影響深遠。預算編制是推進預算管理一體化工作的重要組成部分，單位主要領導是第一責任人，應牢固樹立艱苦奮斗、勤儉節約的思想，不斷壓減一般性支出，保證重點項目支出，堅持精打細算，把錢用在刀刃上，努力提高預算編制和管理能力，確保部門和單位事業高質量發展。