應急狀態下給付行政的困境與突破

程 琳

湖南理工學院，湖南 岳陽 414000

給付行政是國家為保障社會公眾生存權及發展權所實施的積極行政。現代社會的快速發展，民眾已不滿足于生存技能的掌握及進步，更多地追求對現在及未來的掌控，但風險并不因為經濟發展而消失，反而因為人類對于世界更多的掌控而增加了風險。“在科技和信息時代，因資源、人口、環境、安全等引發的各類社會沖突和矛盾開始集中爆發，社會生活的高風險性，解構著法的安定性與法秩序的確定性。”［1］這種風險給整個社會帶來焦慮，若仍然采取傳統的規制行政手段，顯然會加重這種焦慮，隨之產生的可能是更為嚴重的沖突。在此種情況下，與規制行政相對的給付行政更能突顯國家在應對緊急狀況時的優勢。即通過國家的力量來緩解這種焦慮及補償因風險帶來的損失，從而維持秩序穩定。

一、給付行政的法理基礎

給付原本是基于民事上的債權債務關系而產生的概念，指債務人向債權人履行其作為或不作為的義務。從行政法的角度來看，給付行政不是一種單純的作為或不作為的義務，而是秩序國家向福利國家轉變的一種必然結果。

（一）給付行政的目的是利益給予

從公眾的視角來看，給付行政代表著國家給予的福利保障，表現形式是利益的給予，一旦認為自身的權利行使受到限制或有額外的義務負擔，即意味著脫離了給付行政的目的。產生這種觀念的原因有多方面，首先，在于公眾對“給付”的理解，認為給付是一種給予，所有負擔及限制均不屬于給付；其次，我國給付行政一直以行政給付行為為核心發展，行政給付必然表現為一種具體行政行為，而且在理論上界定為授益行政行為。

不同的分類目的，決定了不同的分類標準，不同的分類標準則會產生不同的分類結果。［2］給付行政與規制行政，授益行政與負擔行政是基于不同標準進行的分類，因此給付行政并不等同于授益行政，而規制行政也不代表著只存在純粹的負擔行政。給付行政的性質是從手段上對其進行界定，還是從目的上進行界定，都會產生不同的理解。若從手段進行界定，則給付行政就當限定在單純的行政給付行為之內，只有對行政相對人授予某種權益才屬于給付行政的范疇。但若從目的上界定，則給付行政應當是從最終所實現的目的為給付進行理解，則其內容和手段要更為廣泛，無論是授益行政行為，或是負擔行政行為，只要其目的是實現對社會公眾的給付，都應該屬于給付行政的范疇。

（二）給付行政的內容具有多重性

給付行政自產生之初，就源于福利事業、對弱勢群體的救助一系列的授益行為，但給付行政作為一種公行政類型，是與規制行政相對的，并非絕對與負擔行政對立，雖然在給付行政的實施過程中，所追求的是積極的授益手段，但利益具有復效性，這種復效性又分為兩種類型。首先是同一行為的復效性。對直接相對人的授益性，而對相反利益的間接相對人的負擔性；其次是目的的復效性。對公共利益的授益性，對個人利益的負擔性。將給付行政限制在授益性的角度進行理解，實際是對行政部門積極實施給付行政的一種限制，因為當涉及行政權力對某些相對人的權利的縮減和義務的增加，政府機關自然會將其歸之到規制行政，從而暫停或終止給付行政的進一步實施，而將關注點轉移到規制行政。同時，這種單一的理解也容易激發政府機關與民眾的矛盾，當民眾認為政府機關的行政給付行為涉及對自身權利的減少或義務的增加，則認為政府機關并未按法律法規實施行政給付行為，從而將政府部門的行為界定為不作為，通過相關救濟途徑請求追究政府部門行政不作為的法律責任。從另一個角度來看，若將給付行政的理解突破其授益性，承認其負擔性的特征，民眾則會以行政目的的實現去評價政府行為，而不是單純以行政的內容是授益或是負擔去評價政府行為。

二、應急狀態下給付行政之困境

應急狀態下的給付行政都是通過具體的行政給付行為表現出來的，即在突發事件等危急情況下，政府單方面對于民眾提供物質等方面的幫助行為。但是實踐中，在應急狀態下的給付行政缺乏應有的約束和規制。

（一）合法性被忽視

“在實踐中，緊急狀態下的應急行政決策往往過多側重于解決危機的實效性，而對決策的合法性問題則關注不夠，甚至存在著為了決策的實效性而拋棄合法性的情況。”［3］之所以存在這種關注點的偏斜，其原因是多方面的，但最重要的原因在于風險的不確定性。給付行政是對風險社會的應對，風險社會的最初風險是可以相對確定的，國家實施給付行政的對象也較為簡單明確，即對弱勢群體一方施以援手，保證讓民眾能夠得到實質上的平等對待。但隨著社會經濟的快速發展，社會矛盾和沖突急劇增多，風險越來越不確定，國家在不確定的風險下提供給付義務也易處于失序狀態。在應急狀態下，風險所帶來的緊迫性使常態的法律制度成為虛設。在常規的執法手段中，我們努力追求著依法行政，在無其他因素介入的環境中，執法合法化甚至合理化都朝著良好的狀態在發展，但一旦應急風險發生，合法且合理的執法手段卻十分無力。

（二）給付行政標準的缺失

自由裁量權是現代行政的核心要素，但自由裁量權的行使也需要遵循合理性原則，即以合目的性入手，要求所采取的手段有助于行政目的實現，且所采取的手段應對公民權益損害最小。在運用合理性原則時，首先要厘清行政目的。但就給付行政而言，政府在緊急狀態下實施的行政給付行為，主要是一種利益的給予，是為了保障公民權益及維持社會穩定，這一目的的正當性及內容的授益性，使得在執法及司法審查中大多會在“獲得”與“損失”之間對比手段的合理性，而授益手段本身的可選擇性及合理性原則中所蘊含的公平公正性并未過多地成為關注的焦點。基于緊急狀態的特殊性，民眾對規制手段的接受程度顯然提高，但質疑的焦點在于行政給付手段的采取隨意性較大，缺乏明確標準，所采取的措施和手段不均等，導致了多方矛盾的產生，民眾的獲得感難以滿足。

（三）法定程序被忽略

我國行政程序主要是以規制行政為核心建立起來的，一般認為，規制行政限制了公民的自由權和剝奪了公民的財產，因此不僅需要以“法無授權不可為”的規則進行限制，更是以嚴格的程序進行約束。相比之下，給付行政的實現為行政相對人帶來一定的便利和利益，規則上只需法無明文禁止即可為，只要政府有給付能力和條件，即使沒有法律依據，也鼓勵給付行政的存在和發展。基于這一要求，行政程序在給付行政面前，則失去了控權的初衷，而是讓渡出適用空間。但實際上，給付行政和規制行政并不是截然對立的，一方面給付行政和規制行政的分類是從結果角度來進行劃分的，但從其目的上來看，規制行政可以表述為給付民眾一個良好的社會秩序，從這一角度來看，規制行政是另一種形式的給付；另一方面，公共資源和行政資源都是有限的，特別是在緊急情況下，給付行政的對象也可能是有數量限制的，這種數量限制必然帶來排他性，因此，從行為的復效性來看，給付行政是通過限制部分民眾的受益權而實現給付的目的。因此，給付行政的程序并不能省略。

三、應急狀態下給付行政困境之突破

“法治國家目標的達成應當是全方位系統性的法治，除了常態下應遵循法治思維與方式外，在緊急狀態下，也應依據法律，參照法理，用法治精神給養去治愈社會創傷。”［4］因此，緊急狀態不能成為給付行政無法律規制的藉口。

（一）合法性和合理性評價標準之完善

給付行政是一種積極行政，對其法律規制的要求不同于規制行政，不如規制行政嚴格縝密。風險具有不確定性，但法律具有確定性，國家給付義務要從道德義務上升至法律義務，立法上的保障是最為基礎的，這也是給付行政合法性的評價依據。盡管從近幾年的應急處理中，立法者和學者們都意識到了常規行政及應急行政的區別，也及時對《中華人民共和國突發事件應對法》等法律予以修改，以解決法律依據不足及法律規定沖突的問題。但這些措施的采取仍然較為局限于傳統的規制行政范圍，并未將給付行政納入考慮范圍。這就導致給付行政的發展僅僅停留在政策性文件中，與規制行政下的國家義務不同，國家給付義務長久以來更多是一種道德上的義務。應急狀態下，我們既要反思常態下的給付行政是否能夠持續有效地進行，也要另行構建應急狀態下的給付行政法律制度，以作為常態給付行政的補充。一旦觸發緊急狀態，這套應急處理法律制度能夠及時啟動和適用。

現代行政的核心目標是維護社會穩定及保障權利，良好的行政是達到兩者之間的平衡，若隨意進行行政給付則會使天平傾斜，行政資源有限，分配的不公必然會侵害到公共利益。只要存在自由裁量權，就需要有一定的裁量原則和標準予以限制和評價。對于自由裁量權的約束一般都是借助于合理性原則，其中的比例原則更是奉為衡量自由裁量權行使是否適當的絕佳評判標準，而對于應急狀態下政府的更為具體的行政給付行為，基于保障處理危機的時效性及政府的積極性，比例原則這一核心標準并不能嚴格進行評判，只需要符合最低限度的合理性標準，即合目的性及公平公正性。

（二）程序正當性之合理運用

隨著程序正義觀念的深入人心，程序不再是實體權益的附屬品，具有其獨立的價值和地位，程序工具主義受到質疑。但在應急狀態下，行政相對人更多追求的是對實體權益的獲得，若一味強加于程序正義，正義的程序可能成為行政相對人獲得實體權益的額外負擔。

1．程序的法定性

相對于以往對正當程序原則的運用，我們對于正當程序原則的要求已經發生改變，不再直接運用正當程序原則去審視行政行為的合法性，而是更為理性地認識到正當程序與法定程序的區別。行政行為的程序合法應當是對法律法規所規定的步驟、時間、順序和方式的遵循，是以法定程序為標準進行評斷。而正當程序是在立法較為滯后的情形下一種補充性的評價標準，這也是基本原則的功能之一。給付行政領域，如何強調程序的正當性，不應僅僅在實施行政給付等行為的過程強調正當程序的觀念，而更應該從立法中，在確立給付行政實施的條件、范圍等實體法律規范的同時，規定各類行政給付行為所應遵循的程序。但無論是哪個階段的程序規定，也必然要保障到政府與民眾之間的信息溝通無障礙，這不僅能保障事前程序中制定的行政決策更適時，民眾也能更及時地知曉應急對策及所享有的權益，法定程序無形中發揮了其預防次生風險及維持秩序穩定的作用。

2．程序的變通性

正當程序的引入標志著人的主體性地位提升，但重程序的觀念與正當程序常常是違背的。重程序往往表現為程序的嚴格及繁瑣，行政相對人在程序面前更為被動和無奈，為了獲得較少的實體權益，而不得不經歷繁瑣復雜的程序，參與行政及獲得實體權益的成本極大增加。在給付行政領域，特別是在緊急狀態下，成本的增加不僅僅是時間成本的增加，更多的是救助未能及時獲得，給付行政的效果也大打折扣。“在給付行政程序中并列設計一般程序和應急程序即是兼顧公平與效率的顯例，因在一些情況下公民得不到行政救助往往會處于生存危機的境地，此時應當簡化給付程序，將繁重的調查審批程序放在給付之后進行。”［5］因此，程序的正當性強調的并不是程序的“重”，而應當結合行政的效率性強化程序的適當簡化，體現出程序正當的本質特點——公眾參與，能夠讓行政相對人作為行政法律關系中的主體便捷行使自己的參與權，并且能夠有一個平臺讓行政相對人表達自己的內心意愿，這才是對正當程序追求人的尊嚴實現的真實反映。

綜上所述，在應急狀態下，政府的給付行為能夠使民眾在突發事件等危機中所受到的財產損失和精神損害得到一定程度的彌補，但應急狀態下，給付行政的法律保障容易被解決突發事件這一目的所隱藏。因此，我們需要從立法上、執法上及程序保障上給予應急狀態下的給付行政全面思考，從而強化給付行政的法律保障，促使給付行政真正從道德義務轉化為一種法律義務。