環境糾紛中非訴訟調解問題研究

木三江

昆明理工大學，云南 昆明 650000

一、相關概念

本文所指的訴前調解是指當事人向法院提起訴訟后，在人民法院正式立案之前，通過人民調解、行業調解、律師調解等方式對案件進行的調解，它既不等同于調解前置程序，也不等同于強制調解［1］。

人民調解是指在人民調解委員會的主持下，依照法律、政策、技術標準、行業規范、社會主義道德規范，對糾紛的雙方當事人進行協調，在自愿的情況下，達成協議，解決糾紛。根據法律規定，人民調解委員會由委員三至九人組成，人民調解員由委員會委員或委員會聘任的人擔任。

環境非訴訟調解制度是指運用非訴訟調解方法處理環境領域發生的糾紛，環境非訴訟調解制度在糾紛解決上具有獨特優勢。

二、研究意義

現代社會快速發展，社會分工逐漸細化，社會交往更加頻繁，社會矛盾愈加復雜多樣，在環境領域發生的侵權案件越發劇烈。建立多元化糾紛解決機制成為我國社會發展的現實要求，2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制，為我國多元化糾紛解決機制發展提出新要求。

完善、靈活、高效的非訴訟調解制度能夠快速化解社會矛盾，在訴訟前解決問題，避免一些糾紛上升到法院的情況，在一定程度上減輕了法院壓力，對維護社會秩序、促進經濟發展、節約司法資源、維護環境和諧具有重要作用，完善的糾紛解決機制也象征著社會法治文明的進步。同時處理好環境方面的制度構建也是習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”科學論斷的不斷深化，能夠反映黨和國家對生態大保護的高度重視，因此環境糾紛非訴訟調解制度的構建有其工具價值也有其獨立價值，值得我們重視。

三、民事訴訟調解中存在的問題

傳統民事訴訟調解指的是在民事訴訟過程中以審判人員為主導，由雙方民事訴訟主體參與而進行的協調，該調解方式通過商討案件中具有爭議的問題，解決糾紛。但是在具體運行中也存在問題，如在法官主導的調解模式中當事人權利行使受到阻礙。主要體現為以下三點。

（一）法官權力過大

在設置以法官為主導的模式中對法官的權力進行擴大，對于當事人的權利進行縮小，本身公權力與私權利便是不對等的，一方的擴大一方的縮小造成了兩方之間的矛盾，無法體現出民事訴訟調解制度的公正性。在調解過程中，影響調解結果的因素很大程度上取決于法官自身。例如雙方意見是否達成一致，所形成的協議書是否符合法律規定等。而這樣的主觀因素將會直接影響調解結果。

（二）法官負擔過重

法院當中面臨案多人少的情況，每個法官每年都要承擔大量的案件，除此以外法官還要負責訴前調解工作，這很明顯加重了法官的負擔。這幾年以來法官的審判工作任務非常重。

（三）自愿原則難以體現

自愿原則是貫穿于民法與相關法律規范的重要原則，但是在民事訴訟調解制度當中，自愿原則難以體現。在民事調解中，審判人員為促成民事糾紛的調解，往往會采用一些強制性的方法。這種行為沒有充分考慮當事人的意愿，嚴重侵犯了當事人的合法權益［2］。同時，這種沒有通過雙方當事人自愿達成的調解，無法體現雙方當事人的利益，只會導致本就存在的矛盾越來越尖銳。

而為了能更好地保障當事人的訴訟權利，建立多樣化的調解機制必不可少。目前我國社會飛速發展，我國民事糾紛呈現多樣化、復雜化特點，并且隨著公民法律意識的覺醒，法院需要調解的民事糾紛也大大增多。因此需要建立多樣化的調解機制，消化這些糾紛，將法院主導的方式改為法院推動、多主體參與訴前調解，可以由其他機構主持，如法院與同級司法行政部門合作，有些法院組建“社會法庭”，邀請村委會、鄉賢、人大代表、政協委員等擔任“社會法官”主持調解工作等等。而在環境糾紛之中，可以在法院接收到起訴狀后將案件交給“社會法庭”先行調解，邀請具有專業知識的人員、行業協會、社會組織參與。并且在訴訟活動中以“人民至上”為出發點，強調多方參與，強調自愿民主，努力讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義。

而在當前員額制的法院系統中，基層法院承擔了大量的訴訟工作，有的法官一年甚至要裁定或審判約400 起案件。完善、靈活、高效的人民調解制度能夠快速化解社會矛盾，在訴訟前解決問題，避免一些輕微民事糾紛上升到法院的情況，在一定程度上減輕了法院壓力，對維護社會秩序、促進經濟發展具有重要作用。

環境法中的許多法律制度都是在環境科學研究和環境保護實踐中由技術規范上升而來的［3］。因此在調解過程中引入相關專門主體就顯得尤為重要。相關主體可以分為非營利性環保組織、政府環境主管部門、相關領域專家等。在解決環境糾紛上，引入其他主體進行調解與法院仲裁等具有司法性質的方法相比具有優勢。具備專業知識的人員能夠進行專業的勘查活動，對產生糾紛的環境問題能夠通過取樣化驗等進行準確判斷。

四、環境非訴訟調解中存在的問題

可以說在環境糾紛中非訴訟調解機制發揮著獨特的作用，但是，該制度在實際執行中也存在一些不足。

（一）環境非訴訟調解制度的行政成本問題

第一，當事人往往出于對公權力的信任而選擇政府環境主管部門，但當事人尋求政府幫助并不需投入很多成本，這樣各級人民政府的環境主管部門會面臨巨大的糾紛處理要求，面臨這樣巨大的要求，政府部門的行政成本會大大提高。要通過司法部門處理的事情一件不少地落在了執法部門上，這樣成本沒有降低，只是發生了轉移，并且通過政府部門解決糾紛并不存在事先繳納的訴訟費，因此國家為了處理環境糾紛所花費的總成本并不會降低，反而會比通過訴訟處理的成本更高。同時，訴訟成本的存在也讓當事人在選擇是否訴訟時能夠重新考慮成本，減少濫訴的情況出現，而當事人在選擇政府調解時很少會有成本的考慮。

（二）調解員自身素質對調解結果的影響

目前我國社會飛速發展，我國民事糾紛呈現多樣化、復雜化特點，并且隨著公民法律意識的覺醒，法院需要調解的民事糾紛也大大增多。而調解員能否適應社會發展的需要，成為調節能否成功的重要因素。調解員處于中立地位，其所促成的調解協議是涉及當事人雙方利益的重要協議。但是調解員對協議并無詳細標準，若全選擇政府主管部門，又可能導致行政成本的增加，與調解的初衷背道而馳。我國關于環境糾紛非訴訟調解解決的機構主要是環境行政部門、人民調解委員會等，目前還沒有從事環境糾紛非訴訟調解的專門機構。環境糾紛因其特殊性，對非訴訟調解人員提出了更高的要求。但目前來看，我國環境糾紛非訴訟調解組織中的人員構成與其他非訴訟調解組織并無不同，缺乏對環境糾紛中的許多技術性規范、科學指標的認知，而具備專業知識的人員則缺乏法律知識和法律思維，這就導致了環境糾紛解決的難題，即有效的調解需要具有專業知識的人與具備法律知識的人共同進行，缺乏任何一方都無法達到理想的調解結果。而調解員自身素質特別是專業知識的掌握程度也直接影響了調解結果的公正。

（三）非訴訟調解機制自身的局限

非訴訟調解機制最大的缺陷在于，不以國家強制力為保障而具有可強制執行的效力，這導致調解結果難于執行。而對于重大復雜社會影響較大的糾紛，使用和解、調解、仲裁等方式解決未免有些力不從心。

五、完善措施

（一）完善行政性非訴訟調解

20 世紀末，世界各國逐步建立環境非訴訟調解制度，例如日本1970 年頒布的《公害糾紛處理法》，美國1990 年制定的《行政爭議解決法》及1998 年制定的《替代性糾紛解決法》。以上法律規定的重點是搭建通過行政力量進行非訴訟調解的平臺，對該制度運行的具體流程、政府力量的參與方式進行了詳細規定，建立受信任的、多方對話的、積極參與的模式。而我國要做好該制度的頂層設計，在借鑒其他國家和地區的經驗后，需要我國立法機關制定相關法律規定。如果條件不成熟，可以先進行區域試點，條件成熟后再推行相關經驗。同時，應遵循立法先行的原則，制定糾紛解決機制相關條例，或者由國家環境行政主管部門制定相關辦法。上述立法中的核心內容是行政性非訴訟調解問題。應當規定行政性非訴訟調解的程序，包括提出申請的條件和時限、調查取證、擬定調解或裁決方案、方案的實施、執行等［3］。

（二）健全民間性非訴訟調解

目前民間性非訴訟調解的重點在于人民調解。人民調解是指在人民調解委員會的主持下，依照法律、政策及社會主義道德規范，對糾紛當事人進行說服規勸，促其彼此互諒互讓，在自主自愿情況下，達成協議，解決糾紛。根據法律規定，人民調解委員會由委員組成，人民調解員由委員會委員或委員會聘任的人員擔任。但是該制度往往不能發揮解決糾紛的作用，原因有以下幾點。首先，人民調解員大多由基層群眾自治組織的工作人員兼任，兼任會導致對調解工作輕視、不愿干［4］。基本群眾自治組織本身日常需要處理大量的工作，從法律層面上來說，政府對于自治組織并無領導的能力，基層群眾組織只需要協助基層政府實施管理職能。但是從實際情況來看，基層群眾組織與基層黨支部通常是一體的，因此國家政策的具體實施，主要是由其完成，因此兼職的人民調解員主要精力側重于其本職工作上，并沒有動力、精力做好調解工作。其次，當人民調解委員會處理環境糾紛存在困難時，與行政及司法缺乏銜接及有效配合，無法充分發揮其作用。最后，人民調解員往往由基層群眾自治組織的工作人員兼任，限于其本身素養，往往采用和稀泥式的方法掩蓋矛盾，無法發揮該制度應有的作用。

由于人民調解委員會一般由基層群眾自治組織的成員兼任，一方面自身素質有限，一方面兼任無法體現出調解委員會的專業性。為了使人民調解員有效地發揮調解糾紛的作用，要做好以下工作。

1．按照標準選任委員會成員

在選任成員時應考慮以下標準，是否具有一定的法律知識和專業知識，是否熟悉當地的道德風尚、風俗習慣。同時在配備人員時也要考慮到年齡因素，要吸收年輕的法律工作者、大學生加入隊伍。

2．人民調解員應專職化

專職化要求人民調解員由專人擔任，有獨立的辦公經費，具備一定的法律素養，并且人民政府、司法行政部門應做好相關人員的培訓工作。雖然對人民調解委員會的指導工作也是人民法院的法定職責，但是法院當中面臨案多人少的情況，每個法官每年都要承擔大量的案件，這很明顯加重了法官的負擔。而基層政府對基層群眾自治組織負有指導職責，因此由司法所負責人民調解委員會的培訓更為適宜［5］。而人民法院應當做好人民調解制度與法院訴訟制度銜接的引導，對于適合進行人民調解的輕微糾紛，積極引導當事人選擇調解［6］。

3．加強人民調解委員會的建設

在選任成員時應考慮以下標準：是否具有一定的法律知識和政策水平，是否熟悉當地的道德風尚、風俗習慣。同時在配備人員時也要考慮到年齡因素，要吸收年輕的法律工作者、大學生加入隊伍。完成人民調解員的專職化，專職化要求人民調解員由專人擔任，有獨立的辦公經費，具備一定的法律素養，并且人民政府司法行政部門應做好相關人員的培訓工作。雖然對人民調解委員會的指導工作也是人民法院的法定職責，但是法院面臨案多人少的情況，每個法官每年都要承擔大量的案件，這很明顯加重了法官的負擔。而基層政府對基層群眾自治組織負有指導職責，因此由司法所負責人民調解委員會的培訓更為適宜。在涉及環境等專業領域時可以邀請政府相關主管部門參與。

（三）厘清調解的范圍和限制

在環境民事侵權調解的內容中，由于恢復環境修復方式多樣化、修復期限具有不確定性等，雙方當事人針對該內容可以進行磋商，比對不同方案，尋找最優解決路徑，以更好地實現保護公共利益的目的。一是要防止一方以公眾利益為代價獲得不當收益；二是調解的目的在于保障公共利益、恢復生態環境，因此，即便在調解中不涉及賠償事項也不會影響非營利性環保組織、政府環境主管部門、相關領域專家等主體保護公益、保護生態的積極性。

（四）通過公證等方式賦予其強制執行力

具體由法院核定后，取得民事判決同等的效力，裁決可強制執行。而像這樣的非訴訟調解機制與訴訟機制相互結合，將節約司法資源，同時賦予環境非訴訟調解機制相應的公信力和強制執行力，促進社會發展。