“雙碳”目標下支持新能源產業發展的稅收政策研究

馬軍　劉麗君

近年來，實現“雙碳”目標已被列為當前和未來一個時期我國生態文明建設的主要任務之一。其中，發展新能源產業是實現“雙碳”目標的重要支撐，而有效的稅收政策則是推動新能源產業發展的重要手段之一。本文旨在探討在實現“雙碳”目標的大背景下，如何通過稅收政策支持新能源產業的發展，促進高污染高耗能企業轉型升級，通過梳理當前稅收政策對支持新能源發展的現實困境，給出完善碳定價機制、健全新能源產業稅收優惠政策體系、實現多主體參與的現代化治理體系的建議，實現經濟、社會、環境的可持續發展。

2020年9月，中國在第75屆聯合國大會上正式提出“雙碳”目標。次年3月中央財經委員會第九次會議提出：構建以新能源為主體的新型電力系統，完善以綠色低碳發展的財稅、價格、金融等政策。2022年5月，財政部印發的《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）中提出：2030年前，基本形成有利于綠色低碳發展的財稅政策體系。2060年前，健全財政支持綠色低碳發展政策體系。

近年來，全球氣候變化給生態系統和人類社會帶來了巨大的挑戰，環保議題成為各國政府高度關注的焦點。大力發展以風能、太陽能為主體的新能源產業將有效促進我國能源結構向低碳、綠色、清潔方向轉變，為實現“雙碳”目標增添動力。與此同時，有效的稅收政策可以促進新能源產業平穩向前發展，緩解其在發展過程中面臨的資金壓力。因此，研究支持新能源產業發展的稅收政策具有重要意義。

一、新能源產業實現“雙碳”目標的意義

（一）加快發展新能源是實現雙碳目標的重大舉措

我國在第七十五屆聯合國大會上正式宣布：2030年二氧化碳排放量達到峰值，2060年實現碳中和的目標。根據規劃，到2030年，為實現能源結構的逐步轉型，化石能源消費逐漸下降，非化石能源消費逐漸提高，將達到一次能源消費的25%左右。與此同時，新能源領域中以風能和太陽能發電的總裝機容量也將有所上升，計劃超過12億千瓦。一些相關研究指出，在接下來的十年里，中國需要每年新增風能和太陽能裝機容量至少達到1.2億千瓦，這比“十四五”期間的年均新增裝機量增加了一倍。預計到2050年，我國風能和太陽能發電的累計裝機容量將突破50億千瓦，而電動汽車保有量將超過4億輛，這將為新能源產業的發展帶來巨大的市場需求。

（二）新能源產業是全球綠色低碳競爭的關鍵領域

在全球范圍內，各國正加速發展綠色低碳經濟，光伏、風能、電動汽車以及氫能等新能源產業已逐漸成為未來經濟增長和安全的關鍵領域。大力推進新能源發展是中國在低碳經濟領域爭奪國際產業競爭優勢和提升國家競爭力的關鍵策略。習近平總書記在《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》一文中指出，我們應當鞏固并提升優勢產業的國際領先地位，發展一些具有決定性作用的技術，并在新能源等領域不斷強化全產業鏈的優勢。

（三）新能源是構建新發展格局的重要引擎

在“十四五”規劃綱要中，我國強調深入推進供給側結構性改革，充分利用龐大的市場優勢和內需潛力，加速形成以國內大循環為主、國內國際雙循環相互促進的新發展模式。新發展模式的核心特質在于實現高度自立自強，關鍵在于科技創新和產業瓶頸的突破。新能源作為清潔、低碳、安全、高效新型能源體系的主要成分，是推動新發展模式形成的關鍵驅動力。為實現這一目標，我國必須始終堅持深化供給側結構性改革，大力發展新能源產業，全面提升產業結構的優化升級，增強創新能力、競爭力以及綜合實力，并提高供應體系的韌性。

二、“雙碳”目標下稅收政策支持新能源產業發展的現實困境

（一）缺乏專門針對碳定價機制的稅收政策

1.與碳排放權交易市場相對應的稅收政策不完善

我國碳排放權交易市場隨著營商環境的不斷向好，已經由初始階段僅在北上廣深等省市試點發展為全國性市場的建立，意味著碳市場不斷走向成熟。但在這樣的環境下，與碳市場相關的稅收政策卻存在脫節滯后現象，導致該市場流動性不足。主要體現在兩方面：一方面，政府釋放減排信號的途徑之一即發布綠色政策。為實現碳市場整體減排達到最低成本需要增強其流動性，吸引盡量多的控排主體參與，但目前提高碳市場流動性的相關稅收政策尚未制定。另一方面，與碳排放權交易的相關稅務處理仍處于模糊狀態，例如關于碳交易配額的增值稅、企業所得稅等具體征收標準和政策規定并不明確，這使得企業無法根據投資決策清晰準確地計算出相應的稅務成本，在參與碳交易時存在一定的風險，降低了控排主體參與碳交易的積極性。

2.碳稅尚未單獨開征

碳市場通過買賣碳配額來控制和減少二氧化碳等溫室氣體排放量。但預計其對碳排放量的制約作用最高可達到50%，并不能將限制范圍覆蓋到全部碳排放量。鑒于此，針對另一半碳排放量可以采用征收碳稅的方式加以限制，碳稅的初始目的在于解決經濟學中的負外部性問題，碳排放企業不會自發地對其造成的環境污染進行補救，需要政府通過征稅的形式增加這類企業的排污成本進而達到限制減碳的目的。碳市場與碳稅兩種碳減排工具相互補充，為實現“雙碳”目標共同努力，碳市場限制了碳排放量較大的企業，而碳稅則剛好彌補碳市場盲區，對碳排放小的企業加以制約，并且碳稅稅率的相對穩定有利于限制碳排放權交易價格的波動，許多發達國家經驗表明，征收碳稅的同時輔助其他政策工具可以在注重公平的同時達到碳減排的作用，平衡市場內外主體稅負，促進企業綠色轉型。

（二）新能源產業稅收優惠政策體系不完整

1.稅收優惠政策針對性、政策系統性不足

我國目前的稅收減免政策，通常適用于各類企業，未能充分體現政府對新能源行業的支持力度。在政策實施過程中，未充分考慮不同行業以及同一行業內各個領域之間所存在的差異性問題，這在一定程度上會抑制政策效果的有效發揮。對于確定哪種新能源及其種類的新能源產品適用于何種稅收減免時，政策并未給出明確規定。

當前，針對新能源行業所實施的相關稅收優惠政策存在一定的問題，缺乏有序性和系統性，無法形成完整的稅收政策體系。目前，針對新能源行業，主要是通過企業所得稅的稅收優惠來支持其發展。然而，其他稅種所涉及的相關稅收優惠政策較少。一方面，稅收優惠政策主要是在生產環節發生作用，很少涉及其他環節，如銷售、進口環節等。另一方面，現在稅收優惠主要集中在光伏發電、水能等領域，而對于核能、地熱能等領域涉及較少。這在一定程度上可能會使得新能源產業內部發展失衡。

2.缺乏人才激勵措施

在“雙碳”目標背景下，為了更好地推動新能源產業的發展，人才所能發揮的作用至關重要。為了實現雙碳目標，光伏、風能等新能源產業將在未來五年迅速崛起，尤其是風能行業，這一領域涉及多學科知識，具有較長的產業鏈，對人才的需求也更加迫切。然而，我國現有的稅收減免政策并未針對激勵人才方面提供優惠措施。這方面稅收優惠的缺乏，將在未來可能嚴重限制新能源產業的發展。為了緩解這一問題，政府應考慮制定針對人才的稅收優惠政策，以激勵在新能源產業中工作的優秀人才。

（三）尚未形成多元主體共同參與的稅收共治體系

目前，我國新能源產業發展相關的綠色稅收體系尚未完善，需要構建一個現代化的管理模式，包括部門間合作、公眾參與以及共建共治。由于治理主體過于單一，僅包括稅務部門和少量其他政府部門，導致政策執行效率較低。同時，政府各部門間協同不足，政策銜接、協作及信息共享存在問題。此外，缺乏企業和社會個體的積極參與和監督，使得支持新能源產業發展的稅收政策效果有所減弱。

三、“雙碳”目標下稅收政策支持新能源產業發展的路徑選擇

（一）完善碳定價機制的稅收政策

我國既要在保證經濟高質量發展的同時，又要注重保護自然環境，踐行低碳環保的生活觀念是實現人與自然和諧共生的基本方式。將低碳理念貫穿到從生產到消費全環節中，雖然近些年的碳減排成效顯著，但與碳中和目標的實現仍有一定差距。稅收作為國家宏觀調控的重要政策工具，一方面，能夠通過完善碳排放權交易市場相關稅收政策來控制高污染高耗能的大企業碳排放程度；另一方面，通過引入一個獨立的稅種增加碳排放成本，來抑制碳排放權交易市場外小企業的碳排放量，促進高污染高耗能企業向新能源企業轉型，改善生態環境。從理論上來看，在完全競爭的市場環境下，碳交易與碳稅兩種政策工具都會將碳排放的外部成本內部化，二者相互補充，以期增強碳減排效果。

1.完善碳排放權交易市場相關的稅收政策

我國碳排放權交易市場日趨成熟。將高污染高耗能、資源型企業納入參與主體，運用市場機制促進碳減排，實現內部排放量的自我調整，是碳排放權交易市場的重要特征。因此，碳排放權交易基于市場行為，其本身會產生涉稅事項，為保證稅收的公平性，對碳排放權交易行為和交易的損益如何征稅顯得至關重要，完善碳市場相關稅收政策，降低稅收糾紛，推動價格傳導機制更為順暢，提高市場流動性形成常態交易機制。

借鑒國際經驗來看，完善相關稅務處理方式的前提是明確碳排放權的性質。目前，歐盟國家對碳排放權資產的認定屬性包括金融資產、存貨以及無形資產。現階段，我國碳市場仍處于初期發展階段，可以考慮將控排企業與機構投資者作為兩類涉稅主體，分別將他們的碳排放配額認定為“無形資產”與“金融資產”，簡化稅務處理，降低遵從成本。隨著時間的推移，碳市場參與國數量逐漸遞增，對配額分配的方式也出現調整，從第一階段免費發放配額的分配方式到第四階段免費發放與拍賣機制并行。結合我國碳市場現實情況，以提高市場流動性為目標，對企業無償取得的配額建議不做稅務處理；對企業有償取得的配額，做好碳排放配額取得成本的扣除，增值稅角度，可以考慮用銷售收入抵減碳排放配額購買成本的差額征收增值稅，來減輕納稅人稅負壓力。在稅收征管方面，可選擇逆向征收機制由購買方申報繳納增值稅，并作為購買方可以抵扣的進項稅額。企業所得稅角度，針對配額出售方所獲得的收入，可以提供減免政策，出售有償取得的配額時采用較低稅率征稅，以稅收優惠的手段，激勵相關高污染高耗能主體參與交易。此外，我國碳市場剛剛起步，關于碳排放權交易的稅務信息共享機制仍需完善，特別是智能化碳排放權交易大數據分析.有助于準確了解控排企業碳減排的進展。同時，政府部門以公告形式及時明確碳排放權交易市場的相關納稅依據，減少參與主體對交易行為在稅收方面的疑慮，以便參與者衡量成本并制定決策方案，實現低碳環保與經濟發展雙豐收。

2.適時推行碳稅

碳稅的設立目的是解決碳排放所產生的負外部性問題，因其覆蓋范圍廣泛，征收便利而被廣泛應用。它以含碳燃料為征稅對象，向化石燃料生產者或使用者征收，抑或直接對二氧化碳或其他溫室氣體排放量征收的一種環境稅。我國碳排放權交易市場僅限達到一定規模的企業參與，這樣就忽略了碳排放量較小的企業，而碳稅的征收則彌補了這一漏洞。從實踐來看，一些北歐國家在二十世紀九十年代最早引入碳稅，其后，雖稅種名稱略有差異，但英國、意大利、波蘭等國家也相繼開征溫室氣體稅等碳稅。世界上開征碳稅的國家不斷增多，意味著環境大趨勢助推著我國碳稅的開征，以順應節能減排的要求，支持新能源產業的發展。為了給不同規模的企業一個適應過程，我國引入碳稅應循序漸進，在初期，碳稅的稅率可以參照環境保護稅設置幅度稅率，對碳排放量低于一定標準的企業給予減征免征一定稅額的優惠，由于我國二氧化碳檢測技術及標準仍存在差異，可以考慮將能源消耗量換算的二氧化碳量作為計稅依據，在運行一定時期后，相關計量方式等措施完善后，再直接以二氧化碳排放量為計稅依據。與此同時，在開征碳稅時要注意各稅種間相互協調，資源稅、成品油消費稅等作為能源密集型企業的“準碳稅”，已經對這類企業課征了一道稅收，為避免雙重稅負對能源密集型企業發展的抑制性，可根據碳減排成果給予不同比例的稅收返還，緩解此類企業的轉型壓力。

（二）健全新能源產業稅收優惠政策體系

1.提高稅收優惠政策針對性與系統性

目前，我國針對新能源產業的稅收優惠政策存在一定的不足，如缺乏針對性、優惠政策分散且缺乏系統性。未來，政府部門應加快推出專門針對新能源產業的稅法，并整合現有的零星稅收優惠政策，保持更新并不斷細化分類。以增值稅、消費稅、關稅和企業所得稅為例，提出一些建議。

在增值稅方面，根據增值稅自身所具有的稅收中性特征，以及目前新能源產業所存在的可抵扣進項稅額較少問題，究其原因是對新能源產業的部分免稅政策造成的。因此，建議將部分免稅政策更改為零稅率，另外，可以延續實行風力發電即征即退政策并提高相應比例。另一方面，建造前期可以為生產設備設定進項稅額抵扣比例。對于風能、太陽能、地熱能等新能源，可以設置較低的稅率，而對傳統能源如煤炭、石油等應征收較高的增值稅稅率，以促進新能源企業發展和“雙碳”目標實現。同時，明確享受低增值稅稅率的新能源產品標準，規范產品目錄。根據新能源產業發展階段，合理確定適用的增值稅稅率。

在消費稅方面，免征或減征新能源產品的消費稅是最直接的推動新能源產業發展的方式。此外，可以將一些高污染、高能耗產品納入消費稅征收范圍中，比如化工產品、農藥等。針對成品油、小汽車等具有污染性的稅目，可以提高稅率，這在一定程度上可以促進新能源產業的發展。

在關稅方面，新能源產業離不開技術的升級，而這又需要進口大量的材料和設備，從而需要繳納大量的關稅，給新能源企業造成一定負擔。為了減輕企業稅負，針對不同企業可以實行差異化的稅收優惠政策。當國內對材料和設備的需求量較大時，給予那些完全依賴進口的新能源企業最大限度的關稅優惠；給予部分依賴進口的新能源企業一定限度的關稅優惠；給予極少依賴進口的新能源企業最低限度的關稅優惠。

在企業所得稅方面，應制定詳細的新能源及相關設備目錄，使優惠政策更加明確。在提高我國新能源產業研發能力和自主創新能力的基礎上，繼續加大企業研發費用加計扣除力度，加大新能源研發設備加速折舊年限，將符合新能源范疇的設備、產品、技術、新工藝等納入相關優惠目錄，擴大企業所得稅優惠范圍，包括所有新能源設備，而非僅限于節能設備。對科研機構和科技型中小企業獲得的經國家機關認可的公益性捐贈所得，可加大稅前扣除比例。

2.出臺相關稅收優惠政策引才留才

人才始終是新能源產業發展的核心動力。為了更快更好地實現“雙碳”目標，新能源產業的進步需要人才的支持。然而，目前我國新能源產業的稅收優惠主要針對產業。因此，未來政府應將稅收優惠分散于人才激勵方面，突出人才激勵機制中稅收發揮的作用，突破新能源產業人才短缺的僵局，支持新能源產業發展。稅收優惠應貫穿人才激勵的全部環節，包括人才引進、培養和穩定等方面。在人才引進環節，設立人才引進計劃，為符合條件的高級人才提供稅收優惠，提供企業招聘新能源產業人才的稅收優惠，以降低企業用工成本，吸引更多人才投身新能源產業；在人才培養環節，鼓勵企業設立人才培訓基金，通過稅收優惠支持企業對員工進行專業技能培訓和進修；在人才穩定環節，為新能源產業領域的專家和技術人才提供所得稅減免，給予一定的稅收返還，以間接增加收入的方式激發高端人才的潛力。同時，鼓勵高校和科研機構與企業合作，培養具有實際應用能力的新能源產業人才，并為相關項目給予稅收優惠。通過這些措施，政府可以為新能源產業發展創造良好的人才環境，從而更好地推進實現“雙碳”目標。

（三）建立多元主體參與的現代化治理體系

新能源產業應推動多樣化的公共服務平臺建設，以政府作為服務主體，新能源產業相關企業作為服務對象，以各類有利于新能源產業長遠發展的措施為服務手段。這將在很大程度上實現政府職能與產業發展的整合和協同發展。一方面，該平臺能夠在技術研究與創新、資金投入與積累、人才吸引與培養等方面提供全面服務。另一方面，公共服務平臺能夠發揮其在產業間的聯系和中介作用，通過與傳統產業的整合，尤其是與常規能源產業的互補和借鑒.確保各項政策措施發揮最佳效益。

對于企業來說，實現能源轉換和研發創新的最大障礙在于資金問題。建議采用多種途徑為傳統能源企業提供資金支持，幫助它們向新能源企業轉型。地方政府可以推出地方優惠政策，例如減稅、財政補助、土地支持等，以吸引投資并解決企業資金鏈問題。此外，政府還可以通過財政補助、創新獎勵等措施直接向企業提供資金支持，或通過政府擔保解決部分信用評級較高企業的融資難題。政府還可以直接為企業引進創新技術和高層次人才，降低企業研發創新的總體成本。

金融機構應積極配合政府倡議，為本地企業研發創新提供合適的資金支持。通過對無形資產的評估、發掘知識產權價值，為企業解決資金問題。例如，將企業的納稅信譽、研發專利、技術創新等作為抵押，為當地創新型企業提供貸款等資金支持，幫助企業克服創新轉型過程中輕資產、前期財務狀況欠佳的困境。

新能源產業應充分利用政府補助和稅收優惠推動關鍵技術研發，重點強化基礎科研和突破性技術創新，實現行業內關鍵共性技術的突破，不斷完善創新體系，堅持國際科技合作，推動新能源產業實現高品質的現代化發展。除此之外，新能源產業還應加強與高校、科研院所等合作，構建產學研一體化的創新發展模式。這樣可以充分利用高校和科研院所的人才和技術優勢，推動新能源技術的研究與應用，降低企業創新成本。同時，新能源企業之間應加強合作與交流，共享信息資源和技術研發成果，形成產業鏈協同創新的良好氛圍。這有助于整個行業的技術水平和競爭力的提升，促進新能源產業的快速發展。此外，新能源企業還應關注全球市場的發展趨勢，緊跟國際新能源政策、技術和市場動態。通過加強國際合作，引進國外先進技術和管理經驗，提高本土新能源企業的國際競爭力。在政策支持方面，政府應繼續優化新能源產業政策體系，確保政策措施具有針對性和有效性。政府還應加大對新能源產業的宣傳和推廣力度，提高公眾對新能源的認知度和接受度，營造良好的社會氛圍。總之，新能源產業要實現高質量發展，需在政府、企業、金融機構等多方面共同努力。通過構建多元化的公共服務平臺、加強產學研合作、促進企業間的合作與交流、關注全球市場動態以及優化政策支持體系等措施，新能源產業將更好地發揮其潛力，為實現碳中和目標和可持續發展做出更大貢獻。