蘭州市“+四五”期間養老工作現狀及應對

鄧慧君

“十四五”期間，蘭州市養老工作全面展開，向建立健全養老體系、提升改造公辦養老院、鼓勵發展民營養老機構、提高養老服務質量、加強各類養老機構監管和評估的方面邁進，任務重，問題多，是開啟養老工作綜合全面高質量發展的重要時期。

“十四五”開局以來，蘭州市老齡化工作任務繁重，作為甘肅省會所在地，人口數量多，密度大，人口老齡化呈逐年增加態勢。

據2020年第七次人口普查數據顯示，蘭州市總人口436萬人，60歲及以上人口72萬多人，占總人口的16.56%。65歲及以上人口將近51萬人，占11.70%。其中，全市失能、半失能老人大約12萬人。

進入“十四五”以來，蘭州市不斷完善養老體系建設，積極建立健全養老機構，提高服務質量和運營水平。截至2021年，蘭州市共有各類養老機構28家（也有32家數據，有的尚沒有運營），養老總床位4776張；社區養老服務中心32個，其中城關區13個，七里河區7個，西固區5個，安寧區5個，紅古區2個，共有托養床位870張。城鄉社區老人日間照料中心776個，其中城市249個，農村527個，覆蓋率分別達58.2%和72.2%。日間照料床位20303張。

先后出臺的省人大地方法規、省政府規章和規范性文件、省地方標準在內的40多個養老服務政策文件，涵蓋了養老服務體系建設的各個方面，從養老思路設計、養老市場放開、養老院建立標準、養老服務標準、養老院運營模式、養老院監管、養老院服務人員培訓、養老院安全等予以政策指導。

一、蘭州市養老工作現狀

（一）改善公益性養老機構條件，支持民辦養老機構建設

蘭州市養老機構分為公益性養老機構和營利性養老機構。公益性養老機構是由政府主導的具有福利性質的養老院，針對孤老殘疾無收入五保對象。目前蘭州市共有公益性養老機構17個，共有床位1802張。2016年養老市場化改革，蘭州市養老業步入市場化發展道路，一批民營投資興建的養老機構開始運營。

對福利性質的養老院，蘭州市采取改善環境、提高服務質量、細化入院標準等改革措施。對于民辦養老機構予以適當補貼，有一次性建設補貼，即按照自建每張床位1萬元，租賃5000元標準；有運營補貼，即按照自理老人每月100元、輕度和中度失能老人每月200元、重度失能老人每月300元標準給予補貼。給予保險補貼，即對養老服務機構購買的綜合責任保險和雇主保險給予補貼。通過一系列補貼政策，調動了社會辦養老機構的積極性，全市社會辦養老機構的熱情興起，民營養老機構從2015年的11家增加至2021年的17家（運營14家，尚建的3家）。

（二）居家社區養老服務平臺建設穩步推進

蘭州市利用互聯網優勢，建成全市統一運營的居家社區養老服務綜合信息平臺。養老服務綜合信息服務平臺和居家老人彼此建立固定雇傭關系，按照相應項目，與本社區有養老意愿的老人簽約，為老人提供服務。信息化服務使養老服務節約成本，彼此省時省力，深得服務對象滿意。蘭州市各個社區養老服務平臺利用大數據，構建了與省級平臺互通、與部門數據共享、與區縣平臺互聯的互聯網信息服務，入庫老人達45萬人，累計服務人數33.63萬人。信息服務平臺成為西北首家虛擬養老院，還為“三無”及困難“空巢”老人印發免費服務券，提供17項居家養老服務。

蘭州市鼓勵建立城鄉社區日間養老中心，給予補貼，采取城市社區養老機構每年每機構補貼2萬元，農村每年每個日間養老幸福院補貼1萬元的標準給予補貼。

（三）制定養老服務綜合評估制度

蘭州市民政局加快建立完善統一的養老服務綜合評估制度，依托國家相關標準，形成科學評價考核機制，進一步推動養老服務業健康發展。市民政局每年委托第三方評估機構根據《養老機構服務安全基本規范》（GB38600-2019），對全市養老機構進行綜合安全評估，督促養老機構守住安全“紅線”，做好應急預案、服務防護與管理、評價與改進和安全教育等工作，不斷提高養老機構服務安全管理的規范化水平。

針對公辦公建養老機構入住條件，根據民政部、國家發展和改革委員會印發的《“十四五”民政事業發展規劃》提出的“開展老年人能力綜合評估，評估結果作為領取老年人補貼、接受基本養老服務的參考依據”要求，市民政局每年委托專業第三方對全市養老機構入住老年人進行能力評估，指導評估機構科學確定評估標準、認真制定評估方案、合理設計評估流程，形成人住老人能力評估臺賬，作為發放養老機構運營補貼的重要依據，進一步保障老年人養老服務需求，提升養老機構服務質量。

開展居家社區養老服務績效評估，提升居家社區養老服務質量，確保政府補貼落到實處，依據國家、省、市相關服務標準和規范，委托具有專業資質的第三方采用科學評價方法，對全市承擔政府購買服務的居家養老服務企業進行服務績效評估，督促服務企業規范服務管理、提升服務質量，不斷提升老年人幸福感和獲得感。

（四）培訓養老服務人員，提高服務水平

蘭州市民政局高度重視養老服務人才隊伍建設，以蘭州市養老護理員職業技能提升行動為契機，開展職業技能培訓，全面提升養老服務水平。2021年，蘭州市民政局聯合市人社、財政等部門制定下發《蘭州市養老護理員職業技能培訓實施方案》，明確2021年至2022年各區縣培訓計劃人數9781人，開展職業技能培訓，打造素質優良的養老服務從業人員隊伍，切實保障養老服務質量。督促各區縣依托省內高校、職業院校和大型養老機構等優質養老服務資源，遴選19家區縣級養老護理員培訓基地，會同市人社局遴選出6家市級培訓基地，承接全市各級養老護理員培訓工作，提升服務的層次和質量。2021年1至7月累計培訓養老護理員1435人。通過職業技能培訓，督促護理人員在培訓中學標準、練技能、提本領，提升了職業技能和綜合素質，使蘭州市養老服務隊伍能力建設進一步加強，為推進養老服務業高質量發展奠定了基礎。

（五）為老人提供三項補貼服務

蘭州市為老年人提供三類服務，一是老人意外傷害保險服務。市政府為全市60歲及以上戶籍老人統一購買一份意外傷害保險，因意外事故導致身故、殘疾或產生醫療費用的進行理賠；二為經濟困難老人提供養老服務。市政府為全市60歲以上特困人員、城鄉低保家庭、計劃生育特殊困難家庭、其他低收入家庭中失能、失智老人和特困人員、城鄉低保家庭中80周歲及以上的高齡老人提供每人每月100元居家照料、上門服務、助醫助行等服務；三是補貼居家社區養老服務。各區縣結合實際，為簽約居家社區養老服務的老年人在就餐、社區設施等方面提供服務，免費為社區安裝健身器材，捐獻圖書等。

（六）搭建農村養老服務體系框架

實現城鄉養老一體化，加快建立以居家為基礎、社區（村落）為依托、機構為補充的多層次農村養老服務體系，是“十四五”期間蘭州市農村養老工作的目標和任務。

蘭州市農村老人主要分布在榆中、永登、皋蘭三縣，近兩年，蘭州三縣養老工作取得較好成績，各縣首先在規模以上村落（人口2000以上）利用閑置房屋建立互助老人幸福院，方便老人集中活動，改變了以往蹲村頭曬太陽聊天的方式。互助老人幸福院內設老人活動室，有桌椅板凳棋牌水杯，冬天生爐子。互助老人幸福院安置一些適合老年人的健身器具，由村委會管理。各縣建立互助老人幸福院，永登縣以每個幸福院5萬元標準建立，榆中和皋蘭基本相同。另外，每年為每個互助老人幸福院撥活動經費1萬元，保證零碎開支和冬季取暖費用。經費由村委負責。

永登縣200個自然村，已經建立166個互助老人幸福院，榆中互助老人幸福院資料缺。皋蘭縣建立46個互助老人幸福院。

除以村為單位建立互助老人幸福院，針對農村失能半失能老人，縣政府采取政府外包形式購買服務，將養老工作承包，由專門經營養老服務的公司承包經營，他們就地招聘服務人員為行動不便的老人提供服務。永登縣已有5家外包公司，幾乎涵蓋永登縣16個鄉鎮，皋蘭縣有2家外包公司。公司雇傭當地服務員，服務一次30元，一次一個小時，一個月服務12次。外包公司建立信息服務平臺，對服務員予以監督，同時縣民政局養老服務中心也承擔監管責任。

二、蘭州市養老工作存在問題

（一）公辦養老機構床位數少；民營養老機構介入養老市場困難多

公辦養老機構是純粹福利性養老機構，由政府承擔開支，沒有任何營利。在新的養老形勢下，蘭州市對公辦養老機構進一步健全各項設施，提高服務水平，大大改善了公辦養老機構的服務質量和水平。但是，這部分養老機構按照蘭州市老齡化發展看，總體規模十分有限，14家公辦養老機構（醫院設立的醫養結合的病床管理另外計算）共有床位1672張來看，這遠遠滿足不了老齡化發展的需要。

民營資本進入養老市場面臨諸多問題。一是養老價位和收入之間的矛盾突出。在每月收費3500元的入住率能夠保證，高于4000元的入住率不太高。民營養老機構最低價位為每月2500元，最高價位為每月8000元，普通價位在每月4000元左右。根據筆者調研，蘭州市月收入在4000元以上的老齡人口約占老齡人口的30%左右，這部分人有經濟力量進入養老機構。目前問題是有經濟力量入住養老院的未必愿意入住養老院，沒有經濟力量想入住養老院的又無法入住。絕大多數人對養老院的態度是動不了才入住，或者身體不方便再入住，能自己照顧自己的人都不愿意到養老院去。筆者調研的公建民營養老機構，安寧的孝慈苑養老中心床位飽和。而規模小，設施一般的養老院床位飽和的在月3000的價位，超過月4000的養老院床位尚有結余。二是養老機構服務人員招錄難、整體素質比較低。養老機構服務人員多為40歲以上的女性，多數是從蘭州以外招錄而來，她們需要養老機構解決住宿，這增加養老機構成本，工資比較低。工資上不去，招錄入員比較難。三是民營養老機構投資存在盲目性，導致養老市場不規范。養老產業作為新興產業，雖然政府大力支持，從場地到建設以及運營都有一些補貼。但養老機構在運營中存在的問題很多，導致難以為繼。

公建民營和民建民營養老機構作為營利性養老機構，需要規模效益保證運營，養老院規模太小難以支撐，必須達到百人規模，還要有良好的環境和各類設備，才能保證盈利。規模不同、設備有別的養老機構都面臨定價、管理以及政府投資等利潤界定，投資與收益如何做到合理合法，有一定的難度。一方面需要發展這類養老機構，另一方面，這類養老機構投資主體不一樣，市場運營難度大，從定價到監管都存在問題。

（二）醫養結合實現起來難度大

各類養老院都存在醫養問題，目前蘭州市民營養老院入住老人身體都不好，有慢性病，或者高齡老人，他們對醫療資源需求旺盛。較大型的養老機構，床位在100張以上的設立兩個醫護護理咨詢還能保證支出，低于100張床位的養老機構難以設立專職護理人員。醫和養，二者之間主導、權力、責任、資源、支付體系不同，如何融合？絕大多數民營養老機構都面臨這樣的問題，雇不起專業醫護人員，如何讓老人在養老機構得到醫療服務，這是養老機構面臨的問題。目前來看，醫養結合推進非常困難。

（三）政府補貼撒胡椒面

民營養老機構，政府在建設費、運營費、床位費等等都給予補貼，由于補貼項目較多，導致缺乏統籌安排，補貼出現不公平問題。經營受政府限價和監管，約束了企業的運營，運營收費到底怎么界定，股份制怎么持股等都是問題。另外企業面臨融資難問題，股權難以確定，只能一邊營利，一邊做非營利，其實就產生了很多不合法的違規交易。

（四）居家社區養老服務欠規范，監管不到位

居家社區養老機構散亂，服務項目不精準，個性化服務缺乏，社區養老服務點和家庭簽約之間的法律規章等漏洞較多。社區養老設施不配套，有的設施維修跟不上，許多居民樓沒有電梯，沒有活動場所，更談不上無障礙設施。社區老齡服務項目如緊急呼叫、走失定位、陪同出行服務均需要增加和改進。社區醫療服務跟不上，沒有定期健康監測和家庭醫生上門服務。

居家社區養老機構監管多頭混亂，受制于政府行政切割，有問題協調難度大。一些惠老服務項目、資金以及基礎數據分屬不同部門和渠道，難以統籌，出現買醬油的錢不能打醋的情況，數據重復采集等問題突出。不同行政區劃間缺乏利益協調和補償機制，妨礙了居家社區養老的公平發展。

（五）農村養老工作困難多

農村老人參加的政府養老保險，保障水平低，僅滿足基本衣食需要，難以維持養老服務。農村養老面臨城市化、家庭結構小型化、人口價值觀念改變、人口流動頻繁等一系列挑戰。養兒難以防老，這是農村留守空巢老人面臨的普遍難題。農村獨生子女家庭養老問題更突出，由于農村人口流動頻繁，孩子出門打工，父母留守家中，獨居老人比城市多，空巢老人較多。

三、養老工作建議

（一）擴大公辦養老機構規模，合理補貼民營養老機構

“十四五”時期要有規劃地調整福利性養老機構，按照蘭州市65歲以上人口不到51萬人，占11.70%比列，科學增加養老床位；入住老人向農村傾斜，對農村80歲以上無依無靠的老人做到應收盡收。福利性養老機構的管理理念也要改變原來混日子等死的錯誤認識，提高服務質量，改善設置和環境，培養服務人員的愛心意識，為人住老人提供人性化服務。

政府在養老工作中有責任，也有義務，有權限，也有資源，承擔相關政策的制定、市場條件的提供、行政監管的執行等職責。加快養老服務領域“放管服”改革，通過實現養老政務服務事項網上辦理、簡政放權等措施，進一步激發市場活力，為各類養老服務市場主體參與養老服務創造便利條件，培育一批規模化、規范化、專業化、連鎖化養老服務機構，著力打造一批具有影響力和競爭力的省內養老服務品牌。

健全政策法律制度，鼓勵社會力量參與創辦民辦養老機構，為有經濟保障的老年人提供必要服務。鼓勵建立規模大小不等、適合各種收入老人需求的民營養老機構，合理使用閑置資源，簡化審批手續。制定不同等級的補貼標準，按照入住養老機構收費標準的人頭補貼，即補貼2500元到3000元收費標準的入住老人，超過3000元費用標準的不按人頭補貼。

（二）倡導家庭養老，筑牢養老基礎

根據全國省會城市養老以及問卷調查，目前的基本養老策略是“9073”，即90%居家養老，7%社區服務，3%機構養老。而蘭州市目前來看，按照3%入住機構的判斷，蘭州市65歲以上人口需要養老機構床位15300張，顯然蘭州市還達不到這一要求。

在輿論上提倡居家養老，鼓勵老人和子女一起生活，至少做到常回家看看，建立彼此關愛照顧的關系。社會輿論引導表彰父母和子女共同生活的家庭模式，鼓勵家庭成員消除人為夸大的代溝，增強家庭共同經營意識，強化彼此家庭倫理觀念，建立現代親情關系。

探索家庭養老多元化，針對一些身體困難的老人，鼓勵子女與社區日托以及社區養老中心簽約服務，即建立居家社區養老服務，減輕子女負擔，照顧老人基本生活，以家庭為主，社區有償服務為輔的養老模式。

（三）規范居家社區養老服務體系，明確規模等級，促進居家社區養老規范發展

居家社區養老是滿足蘭州市收入水平在中低線下即3000元以下的老齡人口的養老需求。要進一步簡化審批手續、規范程序、公開信息，為社會力量舉辦居家社區養老機構提供便捷服務。同時對居家社區養老要創新管理機制，探索公建民營、民建民營的管理模式，支持社會組織和企業參與管理和運營，增強居家社區養老服務機構的生機與活力。

落實新建小區配建養老服務設施工作，自然資源、住建部門和民政部門要進一步細化新建小區配建養老服務設施“四個同步”流程，密切配合做好同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付工作，確保配建養老服務設施用于養老服務。同時建議加大閑置資源用于養老服務力度，發改、國資、住建、機關事務管理等部門建立健全整合改造閑置社會資源發展居家社區養老服務的工作機制，支持利用社區閑置用房、區縣醫院閑置床位、轉型療養機構、國企物業用房等資源改造用于居家社區養老服務設施，有效增加供給總量，推動居家社區養老服務設施提質增效，更好地滿足日益增長的養老服務需求。重點支持護理型養老服務設施機構建設。

（四）醫養康養結合，形成健康養老屏障

如何解決養老機構難以提供醫療服務，老齡人口急需醫療服務的矛盾，擺在各類養老機構面前。目前蘭州市來自政府的醫療保障制度有四類，依次是農村合作醫療保障、城市居民醫療保障、行政事業職工醫療保障、國企職工醫療保障，各類保障保險金額不一，享受醫療保障也不同。鑒于此，老齡人口醫養與本人參加的醫療保障結合，與醫院建立聯系，簽約服務，由醫院提供快捷便利的各類服務，按照每一次上門服務提供的種類收取費用。

指導社區養老服務機構通過簽約合作、與毗鄰醫療機構定期上門服務合作等方式提供醫養結合服務，滿足老年人對養老服務和醫療衛生服務的雙重需求。

（五）建立農村養老基本養老服務體系，健全各類社會保障措施

“十四五”期間蘭州市養老最大的問題是農村養老，農村養老保障低，養老保險甚至連最基本的生活都難以保障，如何保證老齡人口的吃穿住行，尤其讓失去勞動能力的老人老有所養就是問題。

政府福利性養老院要向農村傾斜，保證三縣按照人口，每10000名65歲以上人口至少建成容納100張床位的福利養老院。以鄉鎮為單位，保證每—個鄉鎮建立政府養老機構，針對對象為經濟困難、失能、失獨、獨居、殘疾等老人，為他們提供基本養老服務。

推進符合甘肅農村實際需求的養老服務項目建設，比如增加公益性老年人體檢，先在衛生院、村診所里設置養老、醫療共用床位，下一步再建設長期護理床位等。

鼓勵農村發展農村互助幸福院等互助養老形式，由基層黨組織出面，建立村養老指導服務點，針對本村尚有生活能力的老人建立老人網絡聯系群，構建互助養老服務網絡。并建立特殊困難老年人定期巡訪制度。爭取特殊困難老年人月探訪率達100%。對外包養老運營公司，要嚴格監管，也要發揮基層黨組織作用，做好外包公司服務監管。

總之，“十四五”期間，蘭州市養老服務業處于全方位展開，各類養老機構逐步興辦、規范發展的階段，正在探索向多層次、高質量、廣覆蓋的方向發展。政府的指導與監管結合，社會力量的有序參與，市場化運作的逐步完善，都使養老體系層級分明，數量和質量協調，養老措施逐一落實，養老工作向提質增效的方向發展和邁進。