重大突發事件背景下川渝地區應急聯動機制建構研究

吳 涵（重慶財經學院，重慶 401320）

0 引言

我國自然災害種類多，具有分布廣、發生頻率高的特征，造成損失重，我國應急管理體系及能力建設，任重而道遠。若重大突發事件發生，很難依靠某一行政區域及其所屬部門應對，急需多方協調聯動甚至舉全國之力加以協調處理。川渝兩地水域相通、地域相接、空域相連，由于特殊的地質與氣候條件，地震、洪澇等重大災害頻繁發生。例如：2008 年汶川大地震、2017 年九寨溝大地震，2022 年重慶北碚山火，嚴重危害人們生命及財產安全，亟待構建優化協同高效的格局。共建川渝地區應急聯動機制，是應對各類重大突發事件的迫切需要，更是切實保障人民利益的現實需要。

1 文獻綜述

1.1 突發事件

國外學者從多方視角對突發事件進行相關研究。Franke認為極端事件與一般性突發事件有極大的不同[1]；Comfort 以“美國911 事件”為例，剖析了政府在極端事件中的功能，并提出措施；Baudians 以2011 年英國倫敦的突發暴亂事件為例，研究了突發極端事件在處置響應過程中的問題[2]；Gontariuk Marie 以COVID-19 為例，建議在地方、區域、國家和歐盟層面進行強有力的衛生改革[3]。

我國易發生重大突發事件，如新冠疫情、山西暴雨、鄭州特大暴雨，汶川地震等，加強應急管理能力體系建設，是緊迫且需長期堅持的任務。當前學術界對于突發事件的研究較為豐富，李維安等集七位管理學者之系統思考，為國家治理現代化建言，為企業解決危機提出建議[4]；林蓉蓉基于合作結構、過程和結果的分析思路考察應急管理合作研究的現狀和發展趨勢[5]；鐘開斌認為特別是在突發事件情形下，不確定是突發事件最大的特征，信息不對稱問題是決策者需要面對的困境[6]；李雪峰分析了我國衛生應急管理體系發展現狀以及存在的不足之處，提出了健全國家突發公共衛生事件應急管理體系的總體目標和具體建議[7]。

1.2 應急管理

國外學者對應急管理領域研究較早。在國外文獻中，很多學者將應急物流稱為人道主義物流，認為是從源頭到消費點的快速、有效而經濟的物資流動過程，目的是為了應對救災的需求[8]；美國、加拿大、澳大利亞等國都已構建了符合本國國情的應急管理體系，構筑了獨具特色的應急管理體制與機制[9]；20 世紀60 年代歐美學者在社會科學領域對災害以及危機管理進行了相關研究，至20 世紀80 年代，研究拓展至公共管理相關領域[10]。

應急管理機制是以相關法律、法規和部門規章制度等為基礎的應急管理制度和方法的具體流程。聯防聯控機制是指為了突發事件應急管理的總體目標快速高效的實現，在政府的統一領導下，遵循屬地原則，建立起的分工協作應急機制[11]；因為應急管理的主體涉及到多主體參與，國內學者們開始關注應急聯動相關問題，應急協同則至關重要。有學者基于應急聯動多主體協調、組織設計等問題進行了相關研究[12]；嚴小麗認為多部門應急聯動協作機制基本框架，應包括組織機構整合機制、多元主體整合機制、信息溝通與共享整合機制等[13]；吳涵等以新冠疫情為例，將應急物資協同作為研究對象，通過K-means 聚類分析進行實證研究，建議將物資優先保障分為四個等級[14]；姚晨等分別從政府部門間關系、府際關系及非政府組織間關系視角出發，剖析應急信息協同的掣肘因素，提出優化應急管理多元主體參與協同機制的策略選擇[15]；吳涵從應急醫藥物資籌措視角，對現存問題進行了分析，提出了相應的對策[16]。羅盛楠等基于區塊鏈的工作原理，闡述了煤礦應急信息的聯動模式[17]。

綜上所述，應急保障是關系國家治理能力體系建設與國家應急“民生工程”的大課題。國內學者關于應急管理的文獻較為豐富，在應急協同方面做了大量工作，由此也可證明協同、聯動在應急管理中的重要作用，但關于應急聯動機制的研究，我國整體上還處于起步階段，應對于跨省應急管理領域的合作機制進行有益探索。

2 川渝應急聯動機制建設的現狀

2021 年4 月1 日，川渝兩地氣象部門將在7 個方面重點合作，川渝兩地將協調聯動，合力防災減災，建立川渝重大氣象災害聯防與應急聯動機制，共同做好重大天氣過程和相關流域地區監測預報預警工作；共同籌劃構建精密監測一張網、氣象大數據共享應用一線圖；進一步推動江津國家級農業氣象試驗站、成都國家級農業氣象試驗站建設[18]。2021 年10 月11—13 日，在第32 個國際減災日到來之際，由重慶市衛生健康委、四川省衛生健康委、四川省軍區動員局主辦的“2021 年度川渝衛生應急暨國防動員聯合演練”在廣安市舉行。本次演練是在防疫情況下開展的川渝兩地地質災害緊急醫學救援，模擬7.0 級地震（震源深度10 公里）災難現場，同時在廣安市廣安港、華鎣火車站兩個地點開展水上聯合救援、批量受災群眾核酸篩查與安置、傷員收治、傳染病定點醫院患者救治以及軌道醫療救援等相關科目[19]。

在2021 年10 月，中共中央、國務院印發了《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，規劃綱要提出：增強重慶和成都中心城市的輻射帶動作用，奮力抓好雙核引領、區域聯動，加快成渝雙城經濟圈建設速度，推動高質量發展，使其發揮重要增長極和新的動力源作用。健全應急管理聯動機制，強化公共安全風險防控標準監督與執行，加強應急處置能力建設，推進防災減災救災一體化，建成投用西南區域物資儲備中心[20]。

2021 年12 月10 日，四川省糧食和物資儲備局會同四川省應急管理廳、重慶市應急管理局，在四川省瀘州市召開川渝救災物資協同聯動保障會議，共同簽署《川渝救災物資協同聯動保障協議》[21]，這標志著川渝兩地正式建立并啟動應急物資協同聯動保障機制。《協議》提出，川渝兩地將對救災物資進行資源優化，提高救災物資儲備與產能，讓其發揮出最大優勢，有效提升兩地重特大自然災害救助物資保障能力。

3 川渝地區應急聯動機制的建構思路

3.1 建立應急信息共享協同聯動機制

大力推進川渝區域應急管理平臺信息的資源共享。一是要解決跨區域信息不對稱的問題，有效信息對于應急救援占據至關重要的地位，實時共享信息可以有效減少損害；倘若發生重大突發事件，共享有價值的信息，有效的信息資源能夠讓政府做出更精準、更科學的決策。二是編制聯合應急預案，包括綜合應急預案、專項應急預案、行動指南等，推動制定和修訂一批應急管理法律法規和應急預案。三是落實“以共享為原則、不共享為例外”的共識，明確川渝地區應急信息資源建設的總體要求、工作目標和標準規范，在多階段多主體差異化的信息需求驅動下，建立必要的信息表達機制、反饋機制，調節不同主體在理念、目標、績效上的差異，通過信息共享最大限度發揮應急管理信息化效能。

3.2 建立應急物資協同聯動保障機制

一是完善應急物資儲備體系。認真落實《成渝地區雙城經濟建設規劃綱要》，優化川渝地區應急物資資源，發揮整體優勢，確保區域內發生重大突發事件后，及時有效保障人民群眾的生命及財產安全，川渝地區應健全應急物資協同聯動保障機制，優化應急物資管理，提升聯動救援的應急物資保障。二是提高應急物資產能保障能力。打造應急物資全產業鏈，形成產業集聚效應，提升競爭優勢，提高重大災害事故應急物資需求預測準確度，不斷完善應急物資儲備機制以及集中生產調度機制。三是物資保障聯動。隨著川渝地區交通運輸一體化推進，有利于應急物資保障聯動機制的建設，按需進行高效資源匹配，實現最快速度將應急物資運輸到需求地。

3.3 建立預警技術聯動機制

科學技術滲透應急管理全過程。一是試點先行，全面鋪開。按照“試點先行，有序推進，全面鋪開”的指導思想，專項推進試點項目，以技術創新為引擎，快速推動川渝地區預警平臺建設，推進試點全面鋪開。二是加強內外合作、跨行業合作，確保創新動力。鼓勵川渝地區科技企業、科研機構等社會力量協同形成自主創新的預警技術，同時，加強國際合作，學習先進的技術與管理經驗。三是實現應急救援裝備技術智能化。夯實應急管理科技創新能力，為實施對重大災情的救災救助提供良好裝備技術支撐，為更加快速精準地開展應急救援賦能。

3.4 建立重大項目建設聯動機制

一是將重大項目、重點工程作為建立川渝地區應急聯動機制的重要抓手。由省級領導牽頭按照“清單制+責任制”務實推動，川渝地區共同打造一批聯動建設的重點工程。例如，開展川渝長江流域聯防聯控聯調、水庫聯合調度演練項目；開展地震安全聯合保障工程等。二是建立重大項目的前期謀劃機制、重大項目的資源優先配置機制、重大項目的審批聯動機制、重大項目的聯合推進機制、重大項目的信息共享機制、重大項目聯動的監管機制等，實現重大項目實施過程中各項審批手續的快速辦理，保證重大項目加快推進。

3.5 建立風險防范聯動機制

堅持源頭治理、預防為主。健全風險防范化解機制，同時，建立完善風險評估制度，川渝地區切實加強重大風險聯防聯控，堅持預防為主原則，做好事前控制，最大程度避免重大安全風險的出現。各牽頭單位切實承擔主體責任，充分發揮牽頭協調作用，結合工作實際，建立健全相關領域風險隱患防范處置工作聯動機制，使人民的生命財產安全能夠及時得到有效保障。

3.6 建立軍地應急力量協調聯動機制

軍地一體聯動，讓守護川渝人民以及西部地區的平安更加牢固、更加堅實。做好民兵應急力量與地方應急管理保障體系有效銜接進行安排部署，形成川渝地區應急聯動銜接機制，確保在開展突發事件應急救援過程中，形成救援力量、裝備設備聯動調用機制，確保應急救援處置有力有序開展。軍地應急力量協調聯動機制需對聯席會議、聯合演訓的組織的內容和頻次，以及信息通聯、應急物資管理和保障系統等建設標準都需作出詳細的規定，建議可將聯合指揮機構區分為平時、應急、戰時三種不同狀態設立。

4 結束語

重慶與四川山水相連，人文相通，面臨共同的突發事件的威脅，需堅持總體國家安全觀，堅持以人民為中心，以人民安全為宗旨，始終秉持巴蜀一家親，雙方攜手是應對各類重大突發事件的現實需要，更是保護川渝及西部其他地區人民群眾生命財產安全的需要，四川與重慶共建“經濟圈”，唱好“雙城計”，全力保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定，為實現國家發展戰略，推動成渝地區雙城經濟圈建設，打造西部高質量發展的重要增長極提供應急服務保障，充分發揮我國應急管理體系特色和優勢，在新時代新征程中，積極推進我國應急管理體系和能力現代化，為加快推進中國式現代化提供必須的保障。