論法典化背景下我國社會保障法的體系和基本原則

摘 要：社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障。完備的社會保障制度是實現共同富裕和現代化的關鍵所在。現行社會保障制度是幾十年來不斷改革和探索的成果，但是依然存在體系殘缺、內容缺失、覆蓋面窄、可持續性差等諸多缺陷，無法適應社會經濟進一步發展的需要。法典化是重構社會保障法律制度體系的最優選擇。社會保障法典的體系須在梳理現有法律法規基礎之上，根據其內在邏輯進行構建，與多法并行模式相比，一法馭多法的模式顯然更為適宜；社會保障法的基本原則包括：政府責任原則、權利保障原則和普遍保障原則。

關鍵詞：社會保障 法典化 社會保障法體系 基本原則

法典是經過整理的比較完備、系統的某一類法律的總稱，嚴格意義上的法典編纂并不包括法律法規匯編，而是立法機關制定并實施的某一法律部門集中系統的法律文件，具有學理性、系統性、確定性、一致性等特征，是成文法的高級形態，①“法典化”常指一種大規模制定法典的趨勢與過程，是持續較長時間、制定出多部法典及形成一定趨勢的法典編纂的歷史過程。②法典化不是法規范的簡單匯集，而是法規范的體系化重構。③法典化的價值和意義體現為：一者，制度價值方面，法典是制度文明的顯赫篇章。④“法典化” 鍛造統一法律秩序，“法典化”形塑“中國”之正統與治道，“法典化”傳承先賢經典。二者，規范價值方面， 法典是法的形式的最高階段。⑤它完成對法律規范的體系整合，以明確的方式來宣誓，對特定部門法而言， 存在著不可撼動的完備價值。⑥三者，治理價值方面，法典是治國治法的重要途徑。⑦法典化作為國家建構的必要手段，變革社會的政治工具，有助于維系民族精神的統一，形成一體化的國家認同。⑧四者，社會價值方面，有助于通過法律規范的穩定性最終實現社會生活關系的穩定性。⑨

法典化是立法體系化在形式上的最高境界。自進入21 世紀以來，隨著中國特色社會主義法律體系的基本完成，形成了以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規、地方性法規等規范性文件在內的多層次法律規范并存，由憲法和憲法相關法、民商法、經濟法、社會法、刑法、訴訟和非訴訟程序法等7 個法律部門構成的法律體系。此后，各部門法的法典化成為學界和立法者所關切的重要議題，2020 年《民法典》得以通過，刑法、行政法、環境法、勞動法等諸法領域也興起了法典化的熱議。全國人大常委會2021 年度立法工作計劃⑩和2022 年度立法工作計劃?均提及“法典編纂工作”，表明了立法機關對于法典化的態度。

在諸部門法或者領域法之中，最應優先法典化的當社會保障法莫屬，理由在于：在一個逐步實現現代化的國家中，擔負著為全體民眾兜底功能的社會保障是現代國家通過一系列公共措施對其成員所提供的社會保護，以避免其因為疾病、妊娠、工傷、失業、殘疾、老年及死亡等原因而導致收入喪失或者減少所遭受的經濟社會窘境，并對其成員的基本生活權利予以切實保障，是典型的社會安全制度，關乎公民社會保障權和社會公平正義。社會保障具有經濟福利性質，包括社會保險、社會救助、社會福利、社會優撫等內容和機制。甚至廣義上的社會保障還包括社會互助等，但是從立法層面而言，社會保障特指國家和政府向其成員所提供的基本保障。

一、時代需要《社會保障法典》

（一）我國社會保障法律制度歷史回顧

早在1949 年9 月，中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》就提出要“逐步實行勞動保險制度”。建國初期，百廢待興，戰爭造成的大量失業工人和流離失所的饑民以及傷病員均等待政府救助。在著力恢復國民經濟的同時，構建社會保障制度也迫在眉睫。1951 年的《勞動保險條例》是我國第一部關于社會保障的法規文件，對暫時或長期喪失勞動能力的職工以及生、老、病、死、殘等情況作了具體規定，為今后社會保障法律體系的形成奠定了基礎。此后也出臺了一些社會保障政策。?這一階段的社會保障政策是計劃經濟下的產物，不可避免地帶有濃厚的計劃經濟色彩。“文革”期間，社會保障制度發展幾近停滯。?改革開放之后，社會保障制度作為構筑社會主義市場經濟體制的重要組成部分，得到長足進展。上個世紀90 年代以來先后制定了《殘疾人保障法》《關于企業養老保險制度改革的決定》《勞動法》《關于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》《事業保險條例》等一系列法律法規。本世紀以來，社會保障立法獲得進一步發展，相繼制定了《關于完善城鎮社會保障體系試點方案》《工傷保險條例》和《農村五保供養條例》，此外，社會福利及社會優撫等方面也制定了一些法規和政策，初步構建了與社會主義市場經濟相適應的社會保障法的基本框架。?至本世紀初期，社會保障制度改革的目標、原則逐漸清晰，逐步建立起了以社會保險為主，包括社會救濟、社會福利、優撫安置、住房保障以及慈善事業在內的社會保障制度框架。

2010 年《社會保險法》的頒布實施在我國社會保障制度發展史上具有里程碑意義，該法規范了社會保險的籌資渠道以及個人、用人單位和政府的三方權利義務責任，明確了基本養老保險待遇、基本醫療保險待遇、工傷保險待遇、失業保險待遇、生育保險待遇的原則性規定，其所確立的“廣覆蓋、可轉移、可銜接”原則和異地轉移接續制度對于破除勞動者自由流動的制度性障礙意義重大。該法是中國特色社會主義法律體系中起支架作用的重要法律，成為社會保障體系建設加快法治化進程的重要標志，彌補了我國法律體系框架中社會立法的空白，將改革開放以來社會保險領域改革發展的豐富實踐上升為國家意志， 為有效維護勞動者和公民的社會保險權益提供了穩固的法制保障。?

此后社會保障改革繼續深化，一系列改革舉措相繼出臺：統一城鄉居民基本養老保險制度，實現機關事業單位和企業養老保險制度并軌，建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，整合城鄉居民基本醫療保險制度、全面實施城鄉居民大病保險等等。至今為止，以社會保險制度為主體，包括社會救助、社會福利、社會優撫等在內的我國社會保障體系初具雛形。?根據人力資源和社會保障部2022 年的數據顯示， 社會保障制度改革取得重要突破，覆蓋范圍不斷擴大，基本養老、失業、工傷三項社會保險參保人數分別從2012 年的7.9 億人、1.5 億人、1.9 億人，增加到2022 年6 月的10.4 億人、2.3 億人、2.9 億人。?截止2021 年底， 我國基本醫療保險制度覆蓋人口達13.67 億人，參保率穩定在95% 以上，全民醫保的目標基本實現。?

（二）現實挑戰亟需制度回應

不可否認的是，盡管我們的社會保障制度建設成就斐然，但是與建立一個高質量可持續的社會保障制度體系的目標而言，依然存在重大差距，還面臨著社會結構急劇變化所帶來的挑戰。

其一，人口結構的變化導致老齡社會提前到來。統計數據顯示，我國2022 年人口總數比上一年度減少85 萬，自建國以來首次出現人口負增長，而且人口結構中，老年人口占比高，老齡化程度進一步加深。? 這一變化將導致領取退休金和養老金的人數持續增加，社會保險、社會救濟和醫療衛生等各方面社會福利的支出也將同比增加。由于老齡化同時伴隨著“少子化”，家庭養老功能日益式微，人口老齡化帶來的老年保障經濟壓力與社會服務壓力亟需化解。

其二，新就業形態就業人口激增。隨著互聯網產業的迅猛發展，我國新就業形態勞動者數量大幅增長， 據統計，中國靈活就業人員已達2 億。靈活就業和新就業形態已經成為我國就業市場的一大發展趨勢，據預測，到2030 年，靈活用工群體將達到勞動總人口的50%，甚至可能會超過正規就業勞動者。?靈活就業人口游離在傳統勞動關系之外，不僅勞動權益保護方面存在欠缺，更為關鍵的是，由于現行社會保險機制須以勞動關系為前提，他們因無勞動關系而無從參與社會保險，同樣面臨著生、老、病、死等風險卻缺乏社會保障。隨著互聯網產業的日趨成熟，平臺用工模式逐步清晰，監管機構對問題的認識逐步深化，理論界和實務界對創新勞動保障制度也形成了共識。在此基礎上，需要制定法律規范，以新就業形態勞動者社會保障權益和企業用工責任為調整對象，明確勞動者保障責任、補齊制度短板、優化服務、協同治理，以保障新業態勞動者基本權益。

其三，伴隨著城市化進程的基本公共服務城鄉一體化需求更為旺盛。根據統計數據，2022 年底，我國城鎮人口占全國人口比重（城鎮化率）為65.22%，比上年末提高0.50 個百分點。21與此同時，鄉村振興戰略規劃也要求基本公共設施建設和基本公共服務的城鄉一體化。而長期以來，我國城鄉二元化結構以及以此為基礎建立起來的二元結構的社會保障機制不僅違反社會保障的性質，同時與社會保障緩解社會矛盾的功能相沖突，需要及時調整，22以走向更為公平的社會保障制度。23同時，我國發展程度上的地區差距和財富分配上的貧富差距依然顯著，當前的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，其中社會保障的不平衡不充分也與人民日益增長的美好生活需要格格不入，需要及時回應。

（三）共同富裕背景下，須構建與三次分配協調配套的基礎性制度

“第三次分配”24并不屬于經濟學意義上國民收入分配的范疇，但是與初次分配、再分配共同構成了收入調節的三種力量。厘清“第三次分配”的含義，進而梳理三次分配的協同關系，是構建基礎性制度的前提和基礎。依賴市場機制的初次分配、體現政府力量的再分配和基于道德力量的“第三次分配”作用機制各有不同，但是在共同富裕的背景之下具有一致的目標：初次分配依然是共同富裕的關鍵所在，再分配是共同富裕的中流砥柱，“第三次分配”則是共同富裕的補充力量。

二次分配是調整貧富差距實現共同富裕的主要機制，通過稅收“取之于民”，又通過轉移支付和社會保障“用之于民”，為全體民眾提供統一的、公平的、體系化的公共服務，是構建基礎性制度中的關鍵所在。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》（以下簡稱“十二五”規劃）明確基本公共服務是指“建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。”享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責。《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》（以下簡稱“十三五”規劃）則將基本公共服務進一步界定為“是由政府主導、保障全體公民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務”。《“十四五”公共服務規劃》則將公共服務區分為基本公共服務和普惠性非基本公共服務25兩大類。重申基本公共服務是保障全體人民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務，由政府承擔保障供給數量和質量的主要責任，引導市場主體和公益性社會機構補充供給。

當下基本公共服務的缺陷依然是：發展不平衡不充分的問題比較突出。基本公共服務存在短板弱項， 區域間、城鄉間、人群間的基本公共服務仍有差距，均等化水平尚待進一步提高。公共服務資源配置機制不盡完善，設施布局與人口分布匹配不夠，服務效能有待提高。同時在基本公共服務提供機制方面，依然存在亟待厘清的誤區。中央政府和地方政府之間責任未能梳理清晰，中央轉移支付也缺乏法律基礎。歸根到底，需要建立公共財政體制框架，構建專業化制衡的公共財政管理組織框架，規范公共財政的預算管理和支出管理，由中央財政或者省級財政實行制度化的公共轉移支付。要實現這一目標，需要從立法層面體系性、全方位地對于政府所提供的公共服務予以明確規定，通過法律將基本公共服務提升至全社會民眾均得以享受的多層次、立體式的社會保障。

二、現行社會保障法律制度難擔重責

（一）社會保障法律體系亟待完善

當前歷史階段，我國社會保障制度需要全面優化，以繼續推進社會保障制度的深度改革，適應人民群眾對于更美好生活的追求，同時從社會主義本質出發，逐步實現共同富裕。

一者，在內容方面，我國現行社會保障制度的主要問題在于公平性和可持續性不足。基本養老保障方面，伴隨著低水平的居民養老保險繳費，養老金水平也隨之低下，且隨著老齡社會的到來即將遭遇入不敷出難以為繼的命運；在醫療保險方面，對于職工醫療保險個人賬戶的定性偏差，導致這一制度的互助共濟功能無從發揮；居民醫保依然延續以戶籍為依據的參保方式，已經與城市化進程中人口的高流動性不相適應，并且居民醫保繳費方式違背社會醫療保險的基本規律；在工傷保險方面，現行制度強調單一雇主制， 與新業態下勞動者的靈活就業現實不相適應。鑒于此，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出了完善社會保障制度的基本思路：即以“建立更加公平可持續的社會保障制度”為目標，提出改革方向和具體進路。26

二者，在法律體系方面，我國現行社會保障制度存在的問題更為突出。27其一，體系結構殘缺，影響社會保障的統一性和穩定性。我國現行社會保障方面的立法散見于法律、行政法規和部門規章、地方性法規，甚至各類政策文件之中。由于相關立法大多是在探索改革過程中逐漸形成，采取的是“分散立法”體制，因此缺乏統一的框架和邏輯，難免有遺漏和重復，甚至相互矛盾之處。其二，立法層次偏低，缺乏權威性。目前《社會保險法》由全國人大常委會通過，但是社會救助、醫療保障、養老服務、兒童福利等方面均無法律階位的立法。盡管有關弱勢群體保護方面有《未成年人保護法》《 老年人權益保障法》《 婦女權益保障法》和《殘疾人保障法》等專門法律，但是這些法律大多條文為宣示性規定，缺乏具體規范意義；而且這些特殊群體保護法與其他社會保障法律法規之間的關系未能明確，法律適用上難以發揮實效。其三，覆蓋范圍狹窄，存在遺漏和空缺。例如長期以來的城鄉二元化結構下，農民的社會保障方面歷史欠賬甚多。在新形勢下，對于農民工、新就業形態下的靈活就業者的社會保障立法又呈現空白和遺漏。其四，社會保障法律實施機制薄弱。法律實施機制包括行政執法、司法、仲裁及法律監督等。社會保障立法的“先天不足”導致法律實施步履艱難。同時徒法不足以自行。社會保障行政執法不力，司法介入過少，法律監督機制不明確，原因不外乎立法效力等級低下，相關法律中缺乏責任規范和責任追究機制，法律規范失于原則性強、可操作性差等因素。需要通過立法修法來針對這些成因對癥下藥。

（二）社會保障法典化是最優選擇

其一，作為體系協調、邏輯自洽和規則完備的立法文本，法典代表著成文立法的理性成就。對于基于理想主義的立法觀念和理性建構主義的立法者28而言，部門法的法典化具有極大的智慧挑戰和致命誘惑。例如民法法典化既是成文法國家的民法傳統，更被視為一個國家民事法律完備與否的重要標志，標志著一個國家在一定歷史時期民事法律的完備與系統化，使民事主體在民事活動中有可遵循的行為規則，其民事權益得以切實保障。同理，社會保障法典化盡管并非所有成文法國家的傳統，但是從德國、美國、日本、英國等各國社會保障的立法來看，良好的社會保障立法將保障與改善民生、維護社會公平、促進經濟社會長遠穩定發展。完備的社會保障體系更是治國安邦的重要支柱和國家現代化的標配，是影響國計民生的基礎性制度。29

其二，社會保障法典化將有效解決現行社會保障制度存在的問題。如上文所述，我國現有社會保障法律制度存在體系殘缺、效力層級混雜、層次不清、規范條文簡略，內容不健全、法律結構不嚴謹等諸多缺陷。若要從根本上梳理現有社會保障領域的法律法規和各類規范性文件，法典化途徑是最優選擇，通過法典化將社會保障領域的法規范進行體系化重構，以“健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系”。

其三，我國編纂社會保障法典的時機已經悄然而至。經濟社會方面，我國已經全面走入高質量發展階段，國家已經將共同富裕作為新時代的發展理念和目標；《民法典》的出臺為立法機關進行法典編纂積累了學識和經驗；同時社會保障學界和社會學界也為社會保障立法的法典化進行了大量有益探索。所有這些，均為制定社會保障法典奠定了基礎。

三、社會保障法典的體系

（一）社會保障法的立法模式選擇

社會保障法的法律形式體系在世界范圍內呈現多樣化格局，主要有三種立法模式：其一，多法平行模式。即就社會保險、社會救助、社會福利、社會優撫等社會保障項目，制定若干部平行的社會保障法律法規， 分別調整各自領域的社會關系，其特點是多部社會保障單行法律并行，互不隸屬，共同規范社會保障。此種模式由德國首創，我國臺灣地區也是采取此種立法體例。其二，一法馭多法。首先統一制定一部規范各類社會保障項目的基本問題的法律，作為基本法，然后依據基本法就各類社會保障的具體項目分別制定單行法律。該立法模式的特點在于一法統馭、多法并行，呈現層次性，有利于社會保障法的一體化、全民化以及立法形式多樣化。此種立法模式的典范是美國，羅斯福新政期間頒布了《社會保障法》，既有利于宏觀層次規范的穩定性和統一性，又保持了開放發展的體系，一旦現實需要產生新的保障項目，即可以基本法為依據進行立法。其三，混合立法模式。既頒布部分社會保障方面的專門法律法規，同時將一些社會保障項目納入到其他部門法體系中進行規范。此種模式與其說是混合，不如說是渙散混亂，不僅不利于社會保障立法整體、協調、系統地發展，也破壞了社會保障法作為獨立部門法的發展格局。30

自上個世紀90 年代以來，呼吁建構我國社會保障法律體系的聲音不絕于耳，于本世紀初期達到高潮，但是隨著《社會保險法》的塵埃落定而稍有回落。學界關于我國社會保障法的立法模式選擇有以下兩種主張。

其一，多法并行模式。主張放棄社會保障基本法，直接按照各自領域制定單行法。既然制定基本法難度極大，不如暫且擱置第一層次的社會保障基本法，且按照社會保障領域社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等各項需要分別制定若干平行的、內容相互聯系協調的單行法律，作為各自領域的基礎性法律。31 “分散立法”模式可按照社會保障的不同內容分別制定法律，將形成相互之間不存在任何隸屬關系的多部社會保障方面的單行法律。其優點在于靈活性大，更能適應社會經濟生活的發展。當社會保障的內容尚未完全確定而社會又迫切需要立法對某些社會保障內容進行規范時能夠迅速作出反應，以滿足社會需要；而當社會情況發生變化，相關法律規范不能適應現實情況時又可及時針對特定單行法進行修改，使之適應社會需求。但是這一模式亦存在嚴重缺點，由于各子法各自為政，容易導致社會保障各單行法律之間的矛盾和沖突。但是學者也提出采用“分散立法”的方式只是社會保障立法的近期選擇，并非社會保障立法的理想模式。理想的社會保障立法模式應是以社會保障基本法為龍頭，以社會保障法、社會救助法、社會福利法、社會優撫法為主干的一個有機聯系的統一整體。32

其二，“一法馭多法”模式。這一模式也稱為“母子立法”，主張以社會保障基本法為統帥，以社會保險法、社會救濟法、社會福利法、優待撫恤法為基礎建立社會保障法律體系。33認為首先應盡快制定一部符合中國國情的社會保障基本法，對社會保障的立法依據、立法宗旨、基本制度和適用范圍等作出規定，同時加強《失業保險法》《養老保險法》《工傷保險法》《醫療保險法》《社會救助法》等專門法的立法工作，建立一個以社會保障基本法為上位法，基本法與專門法并舉的社會保障法律體系。34在主張“一法馭多法”的觀點中，有繼續提出多層次立法體系的主張，認為可以由四個層次的立法體系構成：即憲法之下制定《社會保障基本法》，基本法之下制定社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等平行的幾個單行法，其下制定單行法規和實施細則，分別作為第三層次和第四層次。35也有提出應采取分步走的立法進程。第一步應抓緊制定《社會保險法》，并依此法分別制定《醫療保險條例》《養老保險條例》《工傷保險條例》《失業保險條例》等行政法規，第二步再著手制定《社會保障基本法》，社會救助、社會福利、社會優撫等內容先行制定行政法規，繼而在條件成熟時再上升為法律。36

（二）社會保障法的體系設計構想

結合世界各國的立法模式和我國的立法實踐，綜合各家觀點，就我國社會保障法律體系可以達成以下共識：條件不夠成熟時，先行制定社會保障領域的各項單行法律；等待條件成熟時再擇良機制定社會保障基本法，兩者之間構成“母子關系”。在社會保障基本法之下的子法構成，大多主張包括社會保險、社會救助、社會福利和社會優撫等。蓋因現代社會保障源于社會救助與社會保險，后逐步發展出來社會福利和社會優撫等內容，都是國家對于民眾所提供的生活保障；另有一種思路則獨辟蹊徑，主張從社會保障需要或者給付之內容、特質的觀點來進行體系構建，將社會保障法區分為“所得保障給付”與“生活除礙給付”，而前者又可區分成“生活危險給付”與“生活不能給付”。37從這一思路出發，社會保障需求因生活危險而生，造成生活危險的事由可分為貧困、所得的喪失或減少所得、保障又細分健康或生命的危害、以及生活（含社會生活）機能障礙等四種。故社會保障法下可細分為：社會救助法，老齡、失業、工傷等所得保障、醫療保險及社會福利服務保障等。38

筆者認為，這兩種思路實質上殊途同歸。法典化的目的無疑是從法律形式體系上盡可能地達到邏輯嚴謹統一、層次分明、總分有據、各部分各負其責但是又目標統一，且不能存在相互矛盾之處，也盡可能減少遺漏和缺失。對照上述主張，經梳理我國現行法律法規之后發現：

其一，我國迄今為止尚未制定《社會保障基本法》。學界對于此法的重要性和必要性并無本質分歧，只是在立法時機是否成熟和立法條件是否具備等問題上存在不同看法。39

其二，社會保險方面。現行有效的法律法規主要有《社會保險法》（2010 年頒布實施，2018 年修訂）， 除此之外，有三個單行行政法規性質的條例：《工傷保險條例》（ 2003 年公布，2010 年修訂）、《失業保險條例》（1998 年制定）和《勞動保險條例》（1953 年制定，部分失效）。若依據社會保障的不同需求來分類， 可分為養老保障、工傷保障、失業保障、殘障保障、醫療保障和特殊群體保障。

（1）養老保障方面有大量規范性文件，諸如《國務院辦公廳關于推動個人養老金發展的意見》40 、《國務院關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》41、《國務院關于印發基本養老保險基金投資管理辦法的通知》42、《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》43、《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》44、《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》45、《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》46、《基本養老保險基金投資管理辦法》（2015 年）、《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》47等。這些規范性文件都是近些年來在針對各類人群的養老保險所做出的重大改革和調整，但是尚未上升到法律層面。

（2）工傷保障方面的現行法律法規主要有《工傷保險條例》和《工傷認定辦法》，其他則是一系列的部門規章和司法機關的司法解釋。

（3）失業保障方面的現行法律法規主要有《失業保險條例》（1998 年制定）、《失業保險金申領發放辦法》（2000 年公布，2018 年第一次修訂，2019 年第二次修訂）。

（4）殘障保障方面的法律法規有《殘疾人保障法》《殘疾人就業條例》（2007 年頒布實施）和《殘疾人就業保障金征收使用管理辦法》。殘疾人社會救助方面，尚無全國性法律法規，都是根據地方性法規予以實施相關政策。

（5）醫療保障方面。尚無法律位階的立法，目前主要法律依據為各類國務院規范性文件。48

其三，社會救助方面尚無統一立法，《社會救助法（草案）》于2008 年和2020 年兩次公開征求意見， 目前尚無相關進展消息。因此大病救助、貧困救助方面的法律依據主要表現為國務院的各類規范性文件和地方性法規和政府規章。

其四，社會福利方面尚無統一立法，也無具體法規，針對各類人群的社會福利散見于各類政策文件之中，主要是對于老年群體的一些普惠性措施。

其五，社會優撫方面。現行有效的法律主要有：《退役軍人保障法》（ 2021年實施）、《軍人保險法》（ 2012 年頒布實施）49，另有《軍人撫恤優待條例》（2004 年公布，2011 年、2019 年兩次修訂）等行政法規，以及《優撫對象醫療保障辦法》50、《退役軍人、其他優撫對象優待證管理辦法（試行）》51、《關于加強軍人軍屬、退役軍人和其他優撫對象優待工作的意見》52等部門規章。

其六，特殊群體保護方面，現有《未成年人保護法》《老年人權益保障法》《婦女權益保障法》和《殘疾人保障法》，但是缺乏實施條例和細則。

經過梳理可以發現，當前構建社會保障法律體系的難度在于：由于社會保障內容復雜豐富，受益人群體多元且本身存在交叉，保障措施和機制各有千秋，以及社會保障資格之間相互影響，因此無論采取哪一種邏輯進行子法方面的劃分，都不可避免地發生一定程度的交叉和重疊。采取“一法馭多法”的“母子”立法模式，盡管無法消除這些交叉重疊現象，但至少可以在社會保障的立法理念和價值方面貫穿始終。當社會保障基本法確立起來能夠覆蓋所有子法的立法基本原則，將人道主義、分配正義、平等公平、權利保障、權利義務對等各類體現價值觀的基本理念貫穿各類具體的社會保障規范之中，并且融會貫通各類社會保障具體項目的相互關系。

同時在社會保障基本法之下，社會保險、社會福利、社會救助、社會優撫和特殊群體保護內容均不可或缺。然后各個子法之下，尚需制定行政法規和地方性法規層級的實施條例和細則，再輔之以效力等級更低但是有助于法律實施的配套制度和設施，方有可能“建立更加公平可持續的社會保障制度”。

四、社會保障法的基本原則

通說認為社會保障法的基本原則是指集中體現社會保障法的本質和精神并貫穿整個社會保障法體系，為社會保障法調整社會保障關系所應遵循的根本準則。社會保障法的基本原則貫穿于整個社會保障法，統率社會保障法的各項制度及規范，是整個社會保障立法、執法、司法、守法以及研究社會保障法的總的指導思想。53就社會保障法的基本原則范疇，盡管眾說紛紜，但是基本上集中在以下幾個原則：權利保障原則（或者生存權保障原則）、普遍性原則（或者普遍性與特殊相結合原則）、平等性原則、公平性原則（或者兼顧效率原則）、國家保障與社會保障相結合原則（或者稱為社會化原則）54，還提到權利義務相一致原則55、社會保障基金有效利用原則56等等，不一而足。

社會保障法的基本原則是指效力貫穿于社會保障法基本法乃至各子法的根本準則且具有價值宣示性。在抽象提取社會保障法的基本原則之前，首先得厘定社會保障法基本原則的前提問題：其一，承認社會保障法基本原則的價值宣示性。如果說民法學者就民法的基本原則還可持價值中立的立場，那么社會保障法的基本原則則天然帶有價值宣示性，因此單純強調技術性的原則不予考慮。其二，要注意區分社會保障法的基本原則與社會保障法的價值和理念。基本原則應具有抽象準則的特征，是法律規范中的一般條款，故“公平原則”“平等原則”等表述并不恰當，而應表述為“普遍保障原則”。其三，社會保障法的基本原則應該是社會保障法所特有的基本原則，并非所有法律部門均具備的一般原則，例如上文提及的“權利義務相一致原則”則不應包含其中。其四，作為基本原則，應該是貫穿社會保障各個領域和項目的基礎性的精神和準則，故只適用于某單一社會保障項目或者子法的準則不宜羅列其中，例如上文提及的“社會保障基金有效利用原則”。

因此社會保障法基本原則應明確為：政府責任原則、權利保障原則和普遍保障原則。

（一）政府責任原則

政府責任原則是指在肯定政府參與社會保障必要性的基礎之上，厘清政府在社會保障中的角色和責任。

1. 政府責任的理論基礎

有關社會保障基礎理論的研究成果汗牛充棟，根據國家介入程度的深淺，大致可以分為國家干預主義、經濟自由主義、中間道路等三大流派。盡管經濟自由主義學派對于由國家提供社會保障的方式采取懷疑甚至否定的態度，但是國家干預主義、中間道路學派、馬克思主義57、社群主義58等均主張國家在提供社會保障方面責無旁貸，盡管在具體責任輕重上存在一定分歧。

從社會保障基本理論的發展來看，從19 世紀到20 世紀初，以亞當·斯密為代表的古典自由主義一直占據主流地位，因其主張個人自由和責任，故對政府主導的社會救濟和社會保障持基本否定態度。59 19 世紀末，面對工業化引起的普遍失業和貧困所帶來的社會危機，德國新歷史學派60以國家主義為出發點，主張國家擔負起保護勞動者的責任。61此理論被俾斯麥政府接受，成為德國實施社會保險制度的理論依據， 進而催生了現代社會保障制度。20 世紀30 年代的經濟大危機使得西方資本主義國家轉而奉行凱恩斯的國家干預主義，即主張通過累進稅和社會福利等辦法重新調節國民收入分配，還提出消除貧民窟、實行最低工資法、限制工時立法等主張。62與此同時，費邊社會主義思潮、福利經濟學思想和瑞典學派也在逐步發展。英國的費邊主義是資本主義開始從自由競爭向壟斷過渡時期的階級矛盾急劇尖銳化的產物，成為英國在第二次世界大戰后實施“普遍福利”政策的理論基礎，強調政府有責任和義務組織各種社會服務、采取各種手段改善國民的社會福利。63福利經濟學是“福利國家”的理論依據，舊福利經濟學提出國民收入總量的增大和國民收入分配的平均程度是檢驗社會福利的兩大標準，主張國民收入的均等分配和政府的適當補貼；64新福利經濟學則強調以經濟效率為最大內容的個人福利最大化。瑞典學派65則開創了以國家干預實現“充分就業”和“收入均等化”的瑞典社會福利模式，使瑞典成為“福利國家櫥窗”的高福利國家。20 世紀70 年代以來，伴隨著石油危機和經濟滯漲，福利國家危機日益加劇使得西方國家再次反思自己的經濟政策。以哈耶克為代表人物的新自由學派提出了以個人主義為基本價值準則、堅持政府應承擔有限保障的社會保障理論觀點。66

20 世紀90 年代以來，在國家干預主義和經濟自由主義兩大流派之間，中間道路學派以“第三條道路” 出現，主張新的社會治理方式，政府在場但不越位，同時強調公民參與和民間組織的力量。他們尋求市場自由與國家干預之間的平衡，主張建立在經濟政策與社會政策之間達到平衡的社會保障制度，尤為強調國家責任與個人責任的平衡，同時倡導政府參與下的福利經濟的多樣化，即希望私營部門和志愿組織的加入使社會服務領域變得多樣化，通過充分的競爭使服務的效率和質量有所提高。67例如社會市場經濟學派認為社會市場經濟的目的是提高全民福利，故有別于傳統資本主義的市場經濟，因此主張靠發展經濟來獲得和提升社會福祉。68“全球結社革命”69的興起，使得大量社會組織和民間力量更多參與到社會服務提供和公共治理之中，并對于國家和社會的關系造成了極大影響。

2. 我國社會保障的政府責任嬗變過程70

建國以來的計劃經濟時期，我國實行單位保障制度，政府的社會保障責任未能充分體現。社會保障制度作為公有制下以“單位”為依托的基本分配制度的構成部分，71既不成體系，而且不同所有制單位的福利相差懸殊，造成勞動者權利不平等和社會不公。改革開放之后，這種社會保障方式嚴重制約了經濟發展和改革進程，改革原有社會保障勢在必行。在提出保障社會化的改革思路之后，社會保障制度被定位為市場經濟正常運行的維系機制，是市場經濟體制的五大支柱之一，明確要求“建立多層次的社會保障體系”。72但是此時社會保障只是國有企業改革的配套制度，目的在于卸除單位在社會保障方面的負擔輕裝上陣，強調社會保障的社會化和個人責任，導致政府在社會保障方面的責任逐步弱化。上個世紀末期，社會保障才開始步入全面建設時期，政府明確自身的社會保障責任尤其是財政責任，以覆蓋全體公民為目標，社會保障去單位化的同時政府開始進場，嘗試建立統一的社會保障體系。73盡管這一制度體系依然存在制度分割、公平不足、權責不清等問題，但是基本完成了社會保障從配套制度到成立獨立體系的質變。74 2004 年憲法修正案規定“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”，社會保障地位提升到事關社會穩定和國家長治久安的系統工程。此后社會保障全民覆蓋成為全面建成小康社會的重要目標，以法律為保障， 逐步增大政府投入，提出要建設更加公平可持續的社會保障制度，政府承擔起應有的保障責任。

3. 社會保障法典應確立的政府責任

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》提出了“基本公共服務”的概念，是指“建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。”并明確提供主體主要是政府。學界也普遍接受基本公共服務的政府性。75有學者認為基本公共服務與吃飽、生存、安全、穿衣等低層次消費需求有直接關聯，指向所有人都需要的、無差異的消費需求，應由政府利用公共權力或公共資源來提供。76

一國的社會保障水平的確與其特定發展階段相關。但是強調基本公共服務的階段性、時代性并非降低而是強調政府責任，基本公共服務是建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，由全體公民所公平享有的最基礎、最核心和最應優先保證的公共服務，77盡管因為受制于既定的社會條件，基本公共服務的內容和范圍是邊界開放和動態演進的。78將基本公共服務視為公民基本生存權和發展權保障的視角，則更加強化了政府責任。例如有學者其從公民權利和涵蓋范圍角度進行了闡述，認為作為保障公民基本生存權和發展權的基本公共服務，應該包括基本民生性服務、公共事業性服務、公共基礎性服務以及公共安全性服務。79因為“福利國家危機”前車之簽，故目前“政府主導說”比“政府全責說” 更被普遍接納。然而無論是主張政府全責還是政府主導，都應首先厘清政府在社會保障中的責任。

結合世界范圍內的社會保障理論和實踐的發展脈絡，以及我國自建國以來的政策變遷過程，我國未來社會保障法典中的政府責任應是：政府在社會保障中承擔主要責任，為確保公民的社會保障權，須通過法律制度將其轉化為現實權利。80政府責任包括立法責任、財政責任、實施責任和監管責任，同時政府還需要向社會公開相關信息，就以上責任的履行情況接受民眾的問責。在具體公共服務提供方面，政府可以采取更為多元方式，引入社會組織、社會企業甚至商業企業作為服務提供者。81

（二）權利保障原則

權利保障原則是指社會保障法典應明確作為基本人權和憲法性權利的社會保障權，并在具體規范中確立起來社會保障權的權利義務主體和內容，以及社會保障權實現的途徑。

社會保障權的定義眾說紛紜，莫衷一是。民商法學者和社會法學者大多強調社會保障權的物質援助性。82而憲法學界則將其提升至人權和憲法權利層面。83例如韓大元教授認為社會保障權是指根據法律規定，所有公民均享有的，國家賠償或補償因社會風險而造成的損害，并有權享受其它服務，以改善人民的生活品質的權利。84筆者傾向于后者，認為社會保障權是指“全體公民依據法律普遍享有的、由國家予以平等保障的對因社會風險導致的損失的補償和救濟的必不可少的權利，以及平等享有其他旨在提高生活質量的服務權利。”85基于這項權利，國民可要求政府和社會提供這樣的保障，即個人和家庭在遭遇工作意外、失業、疾病和老年時期獲得維持基本生活的收入、補助及各種服務和機會。86社會保障權是公民的基本權利，屬于人權范疇。87“人權是人作為人依其自然屬性和社會本質所應當享有和實際享有的權利。”88誠如《世界人權宣言》第22 條規定：“ 每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障，并有權享受他的個人尊嚴和人格的自由發展所必需的經濟、社會和文化方面各種權利的實現，這種實現是通過國家努力和國際合作并依照各國的組織和資源情況。”我國加入的《經濟社會和文化權利國際公約》第9 條也規定：“本公約締約各國承認人人有權享受社會保障，包括社會保險。”

自上個世紀中期以來，社會保障權朝向普遍人權和憲法基本權演進。89作為基本人權的社會保障權，憲法確認至關重要。當前世界范圍內，以憲法確認社會保障權的基本權利地位已成為普遍趨勢。具體可包括立憲、修憲、加入國際人權公約和憲法解釋等方式。90我國于2004 年修訂憲法時增補了關于社會保障權的相關內容， 明確賦予了公民以社會保障權，91盡管在憲法中稱為“物質幫助權”。同時規定了社會保障具體包括社會保險權、社會救濟權、醫療保障權、社會優撫權、殘疾人的社會保障權等，明確國家負有建立健全社會保障制度的義務。迄今為止社會保障領域的相關法律法規也貫徹和落實憲法所賦予公民的社會保障權。92

社會保障權的主體應為一國的全體公民。93對于某些社會保障權利內容而言，幾乎所有公民均可平等地享有，例如社會福利；但是有些社會保障內容貌似只有部分公民得以享有（例如社會救濟和社會優撫）， 要么在其處于某種情形之下，例如年老、疾病、殘疾、受災和失業等情形，要么屬于某一類群體，例如產婦、母親、兒童、未成年人、殘障人士、軍人等。事實上，作為權利主體，每個公民均得以平等地享有獲得社會保障的權利能力，至于現實中是否具有實現某種權利的資格，得視其是否符合法定標準而定。社會保障權的客體不僅僅包括物資，也應包括行為（例如服務）或者其他利益（例如機會）。94

社會保障權表現為公民對國家的請求關系。即在符合法律規定的情形下公民享有請求國家履行法定義務的權利。在這種關系中公民處于積極地位，國家有確保公民社會保障權實現的義務。國家在公民社會保障權實現中的義務應該包括：采取立法和其他措施以確保人人充分獲得社會保障權；建立良好的財政制度確保社會保障各項內容的提供；建立實現社會保障所需要的基礎設施；強制征繳不按法律規定繳納社會保險費的公民和單位；對破壞社會保障的行為應該給予制止或懲罰；同時向公民提供各種救濟手段，使其社會保障權受到侵害時都能獲得救濟，其中包括當滿足法定條件的公民提出給付社會保障請求時應積極履行行政給付義務；95鼓勵和支持社會力量提供社會保障。

權利保障原則應該體現在社會保障法典的基本法和各項子法之中，其中尤為重要的是明確公民對于國家和政府享有給付請求權，國家負有給付義務；最后還需確保公民有獲得法律救濟的權利，包括通過調解、仲裁、行政復議、訴訟等各種途徑，也不排除國家賠償的適用。96

（三）普遍保障原則

普遍保障原則是指政府無差別地、公平地向其全體公民提供社會保障的原則。社會保障屬于純公共物品，根據薩繆爾森的理論97，純公共物品是指在消費上具有非競爭性98和非排他性99的物品和服務，應該由政府無差別地向全體民眾提供。

首先，普遍保障原則體現在“覆蓋全民”。鄭功成教授認為“覆蓋全民”是指社會保障的“普惠性要求， 即我國的社會保障制度必須造福全體人民，包括各種社會保險制度應當實現應保盡保，各種社會救助制度應當實現應救盡救，各種社會福利及相關服務應當滿足有需求者的需要”。100

其次，普遍保障原則還要求一體化的社會保障。一者，須打破城鄉二元化結構的社會保障格局，建立城鄉一體化、均等化的社會保障制度。我國長期以來實施的是城鄉分離的二元社會保障模式，一方面導致農民社會保障權嚴重缺失，無法共享發展成果；另一方面，由于城鄉社會保障差別過大，嚴重制約了農村勞動力的合理流動，與現代化進程也極不適應。要實現城鄉統籌發展，必須打破城鄉分割的傳統格局，按照城鄉一體化的思路來優化現行制度安排，不斷縮小城鄉之間的社會保障差距。101戶籍制度改革在一定程度上有助于消除城鄉身份不同所導致的社會保障水平不同，但是任重而道遠，根本性的變革還是需要依靠制定社會保障法典來明確城鄉居民一體化、均等化的社會保障權及其實現途徑。二者，消除各地社會保障分割統籌現象。由于我國經濟發展的地區差距長期存在，同時現有社會保障法律法規普遍效力層級較低，大量社會保障項目通過地方性法規或者政府規章和文件來落地實施，形成了社會保障制度地區分割統籌的狀態，幾乎各項社會保障項目均存在地區差異性和不同群體之間的差異性。社會保障法典須遵循社會保障制度公平法則， 力求通過制度統一來實現公平性。在社會保險領域，實現基本養老保險制度、基本醫療保險制度和社會救助制度的全國統籌和全民統一，同時建立覆蓋全民的基本養老服務制度和基本兒童福利制度等。102

最后，普遍保障原則最終體現在主體權益的平等性上。城鄉差別、地區差別、職業差別、性別差別等因素使得原先社會保障權的獲得的確會受到不平等社會身份的制約；理想的模式當屬所有社會保障主體均回歸統一的公民身份103，實現從差別的社會保障權向平等的社會保障權轉變。104

社會保障法典化通過重構和優化社會保障法律體系，明確基于統一公民身份的社會保障權主體，將現有的零碎、碎片化的立法、政策、措施和機制進行整合和統籌，最終實現公平統一的社會保障體系，使因為現有體系殘缺、層次混亂等因素所造成的社會保障權益不公現象得到根本性扭轉。

五、結語

法典編纂是崇尚理性的法律人的追求之一，其貢獻在于將浩瀚繁雜的法律關系進行系統的分類和總結，形成一個有機體。社會保障法典的編纂將具有價值宣示性的基本原則貫穿融入到構成體系的各個部分之中，使其成為法律規范的精神和靈魂，并在具體規范因其僵化而無法適應迅速變化的社會現實時作為解釋具體法律規范的依據。社會保障法典化也將促使法律規范更具有規范意義，法律實施更為有效且更有可能平等地適用于全體公民，這與社會保障法作為社會底線的基礎制度定位完全契合。也正是在這一意義上，與諸法相比，社會保障法的法典化應先行一步。

當然法律史上，否定和質疑法典化的聲音也一直不絕于耳。人類理性的局限性時被提及，經驗主義與理性主義之爭纏斗至今。105事實上，最終能否形成名為《社會保障法典》的文本尚在其次，而于當下法律人，則須以編纂法典的格局和耐心，以法典編纂的標準和體系，系統梳理現有社會保障的法律法規和政策文件，彌補空白，查漏補缺，矯正不公，以善法良治去實現全體公民平等的社會保障權，使任何人免于遭受陷入窘境時的生存之憂和尊嚴之損。此即吾輩使命所在。