生態(tài)系統(tǒng)方法視野下的環(huán)境法典編纂：方向與思路

摘 要：現(xiàn)代環(huán)境治理發(fā)生著由分要素單獨治理到以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的環(huán)境資源綜合管理的深刻轉(zhuǎn)變。環(huán)境立法須貫徹生態(tài)系統(tǒng)方法，從其實踐原則中提煉法治要素、明確制度需求，轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。生態(tài)系統(tǒng)方法與我國生態(tài)文明理論一脈相承、異曲同工，為我國環(huán)境立法完善指明了方向。環(huán)境法典編纂應(yīng)貫徹生態(tài)系統(tǒng)方法，以全面實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)管理為目標(biāo)，確立“現(xiàn)實主義”編纂思路，以對相關(guān)重大瓶頸問題的突破解決為重點，發(fā)揮法典的基石作用和撬動效應(yīng)，推動我國環(huán)境法治體系和能力的根本提升。

關(guān)鍵詞：生態(tài)系統(tǒng)方法 環(huán)境法典編纂 方向 思路 現(xiàn)實主義

作為對社會秩序“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠”①的重要立法活動，法典編纂既要有基礎(chǔ)性，通過“編”確認(rèn)主流秩序，體系化既有規(guī)則，使現(xiàn)行法更加凝練、完備；又要有前瞻性，把握時代脈搏，反映歷史走向，通過“纂”進行制度創(chuàng)新，推動法秩序變革、提升。對于正處于生態(tài)文明建設(shè)的“關(guān)鍵期”“攻堅期”和“窗口期”、②以全面實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為價值目標(biāo)的中國環(huán)境法典編纂來說，③后者尤為重要。

人類環(huán)境法治歷程雖短，卻歷經(jīng)重大變遷。如以上世紀(jì)六七十年代西方國家環(huán)境立法“大爆炸”和1972 年聯(lián)合國人類環(huán)境會議的召開為現(xiàn)代環(huán)境法治起點，半個多世紀(jì)以來，人類環(huán)保相關(guān)認(rèn)識、觀念和實踐已有重大變化，環(huán)境法也發(fā)生著“從分別指涉‘污染防治’‘資源利用和保存’‘生態(tài)區(qū)域保護’的三類立法，向著以生態(tài)系統(tǒng)管理為基礎(chǔ)的綜合性立法轉(zhuǎn)變”④。其中，立足生態(tài)系統(tǒng)、強調(diào)綜合治理、追求整體保護的“生態(tài)系統(tǒng)方法”（Eco-system Approach， EA）扮演重要角色，發(fā)揮著關(guān)鍵作用。該理念、方法為環(huán)境立法擘畫出何種理想圖景，帶來哪些突破和挑戰(zhàn)，我國環(huán)境法典編纂應(yīng)如何應(yīng)對和貫徹，本文試析之。

一、現(xiàn)代環(huán)境治理與生態(tài)系統(tǒng)方法

本文所謂“生態(tài)系統(tǒng)方法”，概指一切以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以生態(tài)價值為指引，重視生態(tài)系統(tǒng)的獨特性和完整性，從系統(tǒng)整體角度綜合運用各種手段保護和管理生態(tài)環(huán)境相關(guān)物質(zhì)和空間，充分利用自然規(guī)律來解決環(huán)境及其相關(guān)問題的策略和方法。它不是解決具體問題的具體制度，而是一種“綜合各種方法來解決復(fù)雜的社會、經(jīng)濟和生態(tài)問題”的管理策略，是“將多個學(xué)科的理論與方法應(yīng)用到具體管理實踐的科學(xué)和政策框架”⑤。生態(tài)系統(tǒng)方法的出現(xiàn)，是人類活動的分散性、個體性、社會性與自然作為一種系統(tǒng)性、整體性、規(guī)律性存在的矛盾使然，是環(huán)境治理由初級到高級、由簡單向復(fù)雜演進的產(chǎn)物，也是環(huán)保制度實踐深受生態(tài)學(xué)影響、發(fā)生“生態(tài)化”蛻變的結(jié)果。

（一）生態(tài)系統(tǒng)方法的產(chǎn)生與發(fā)展

現(xiàn)代環(huán)境法源于對現(xiàn)代環(huán)境問題的法律應(yīng)對。作為工業(yè)文明的副產(chǎn)品，現(xiàn)代環(huán)境問題由工業(yè)活動催生，表現(xiàn)形式和重點領(lǐng)域隨工業(yè)化進程而異，解決對策和制度模式也發(fā)生著由點到面、由局部到整體、由單一到綜合的轉(zhuǎn)變。

在大多數(shù)國家，早期環(huán)境問題主要表現(xiàn)為由工業(yè)開發(fā)所致林、草、礦等重要自然資源的損耗和水、土、氣等重要環(huán)境介質(zhì)的污染。對于這些表現(xiàn)形式各異、發(fā)生領(lǐng)域不同、肇因于不同行業(yè)活動的問題，分別制定不同法律、設(shè)立不同部門加以應(yīng)對成為人們的本能反應(yīng)，由此形成了以對特定重要自然資源的分配、管護為主要內(nèi)容的“（自然）資源法”，為保障公共健康控制污染物排放的“環(huán)境（保護）法”，以及保護特殊自然區(qū)域的“生態(tài)（保護）法”三足鼎立的體系結(jié)構(gòu)。⑥由于“立法部門并沒有認(rèn)識到環(huán)境資源問題的整體性和聯(lián)系性， 而只是認(rèn)識到水污染、大氣污染、噪聲污染、森林破壞、水土流失等單項環(huán)境問題的嚴(yán)重性，采取頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的立法辦法”，⑦目標(biāo)孤立、零散，內(nèi)容缺乏協(xié)調(diào)，部門權(quán)責(zé)交叉重疊甚至不乏沖突，難以實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境整體的充分保護。尤其那些范圍廣泛、目標(biāo)綜合、成因復(fù)雜，需要跨區(qū)域、部門的不同監(jiān)管者和相關(guān)利益群體共同解決的問題，如對重要江河湖泊、海洋區(qū)域、山脈、濕地、森林的總體保護，“分要素、多部門”的傳統(tǒng)治理明顯捉襟見肘，更遑論尺度更大、更為復(fù)雜的生物多樣性保護、氣候變化應(yīng)對等人類共同危機。

隨著環(huán)保實踐的深入，尤其隨著作為“顛覆性”和“整合性學(xué)科”、為現(xiàn)代各類“新科學(xué)”之集大成者的“生態(tài)學(xué)”的發(fā)展，⑧人們逐漸認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性，認(rèn)識到“整體不等于部分之和”， 認(rèn)識到各種看似孤立的因素、問題之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和客觀規(guī)律，以及把它們納入統(tǒng)一制度框架進行綜合考慮、統(tǒng)籌安排從而實現(xiàn)共同治理的可能和必要，“生態(tài)系統(tǒng)方法”應(yīng)運而生。

一般認(rèn)為，生態(tài)系統(tǒng)方法最早產(chǎn)生于上世紀(jì)七十年代末美國五大湖流域的治理實踐。⑨ 1988 年出版的《公園和野生地的生態(tài)系統(tǒng)管理》則將生態(tài)系統(tǒng)方法與管理學(xué)理論結(jié)合，提出“生態(tài)系統(tǒng)管理”（Ecosystem Management，EM）概念，⑩成為環(huán)境資源管理領(lǐng)域的熱門理論。?自1980 年以來，生態(tài)系統(tǒng)方法及相應(yīng)管理理論獲得理論和實務(wù)界普遍認(rèn)可，并在海洋、森林、水資源、生物多樣性保護等領(lǐng)域得到廣泛實踐。

以生物多樣性保護為例，美國魚類和野生動物保護局自1994 年開始即運用生態(tài)系統(tǒng)方法指導(dǎo)工作。《生物多樣性公約》締約方大會從1995 年開始對該方法進行討論，2000 年第五次大會提出運用生態(tài)系統(tǒng)方法的12 條原則，2002 年第六次大會要求秘書處對這些原則提出具體建議，2004 年第七次大會對這些原則的內(nèi)容、理由和實施準(zhǔn)則等作出詳細闡釋。?尤其值得一提的是，2021 年在我國昆明召開的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會也高度重視該方法。作為大會主要成果的《昆明宣言》主張“增加生態(tài)系統(tǒng)方法的運用，以解決生物多樣性喪失、恢復(fù)退化生態(tài)系統(tǒng)、增強復(fù)原力、減緩和適應(yīng)氣候變化、支持可持續(xù)糧食生產(chǎn)、促進健康，并為應(yīng)對其他挑戰(zhàn)作出貢獻”。宣言“注釋2”并指出“‘生態(tài)系統(tǒng)方法’也可被稱為‘基于自然的解決方案’”，從而明確了生態(tài)系統(tǒng)方法與近來大行其道的“基于自然的解決方案”（Nature-based Solution，NbS）的本質(zhì)同一關(guān)系。

“基于自然的解決方案”首現(xiàn)于2008 年世界銀行發(fā)布的《生物多樣性、氣候變化和適應(yīng)性：來自世界銀行投資的NbS》報告，要求人類更加系統(tǒng)地理解人與自然的關(guān)系。2009 年國際自然保護聯(lián)盟將“基于自然的解決方案”定義為“一種保護、可持續(xù)管理和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的行動”。2016 年擴展修改為“通過保護、可持續(xù)管理和修復(fù)自然或人工生態(tài)系統(tǒng)，從而有效和適應(yīng)性地應(yīng)對社會挑戰(zhàn)、并為人類福祉和生物多樣性帶來益處的行動”。?該概念自提出以來引起學(xué)界廣泛關(guān)注，獲得各國廣泛認(rèn)可和聯(lián)合國的大力推動，迅速應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)、氣候變化應(yīng)對、生物多樣保護等領(lǐng)域，已成為21 世紀(jì)人類環(huán)境治理的新座標(biāo)。

譬如，2015 年歐盟委員會將“基于自然的解決方案”納入其“地平線 2020”（Horizon 2020）計劃。2021 年第七屆世界自然保護大會通過的《馬賽宣言》指出：“NbS 有助于保護生物多樣性，支持就業(yè)、生計和健康”，“鼓勵各國政府將 NbS 作為其在《巴黎協(xié)定》承諾中的一部分，并在實施過程中采用《IUCN 基于自然的解決方案全球標(biāo)準(zhǔn)》”。?同年召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會提出： “NbS 需要在氣候政策工具中主流化。”據(jù)統(tǒng)計，全球已有 66% 的國家在其溫室氣體減排自主貢獻中承諾實施NbS，有32 個國家、歐盟委員會、8 個私營部門團體和聯(lián)盟以及21 個社會組織加入“NbS 聯(lián)盟”，越來越多的NbS 項目在資本支持下落地實施。?

由于自然與生態(tài)系統(tǒng)的本質(zhì)同一性，“基于自然的解決方案”與“生態(tài)系統(tǒng)方法”實際上也是一回事， 只是表述角度和側(cè)重點有所差異——前者落腳于“自然”，主要針對“非自然”“反自然”的方案而言；后者落腳于“系統(tǒng)”，主要針對“非系統(tǒng)”“反生態(tài)”的制度舉措而言。實際上，基于自然的解決方案必然要尊重生態(tài)規(guī)律、著眼生態(tài)系統(tǒng)整體；而以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的生態(tài)系統(tǒng)方法，也必然是“基于自然”的。故有學(xué)者認(rèn)為，“NbS 是實踐生態(tài)系統(tǒng)方法的途徑”“生態(tài)系統(tǒng)方法是方法論，而NbS 則是應(yīng)用這些方法的新窗口。”?此同一關(guān)系也為前述《昆明宣言》確認(rèn)，故本文對二者不加區(qū)分。

（二）生態(tài)系統(tǒng)方法的實踐原則

“ 生態(tài)系統(tǒng)方法”和“基于自然的解決方案”都是概括表達、指代寬泛的傘型概念（Umbrella term）， 包含諸多具體的實踐原則和行動策略，且正處于發(fā)展演進之中，故不同主體基于不同領(lǐng)域?qū)嵺`提出的原則、策略往往表述各異，但都指向“以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的綜合管理”，其典型如《生物多樣性公約》第五次締約方大會歸納的運用生態(tài)系統(tǒng)方法的12 條原則，?聯(lián)合國秘書長《海洋和海洋法報告》提出的11 條原則，? IUCN《基于自然的解決方案全球標(biāo)準(zhǔn)》提出的8 項原則。?為便于對“生態(tài)”和“綜合”兩大特性的把握，本文將之歸并為下述六大原則：

一是生態(tài)整體保護。生態(tài)系統(tǒng)是由諸多要素構(gòu)成的整體，整體不等于且大于部分之和，且因時因地而異。環(huán)境治理應(yīng)以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)劃分治理單元，以系統(tǒng)整體為保護對象，以對系統(tǒng)的整體保護為根本目標(biāo)，針對不同生態(tài)系統(tǒng)的客觀狀況和問題特點確定治理目標(biāo)和評價指標(biāo)，構(gòu)建制度體系和實施機制，并根據(jù)情況變化不斷調(diào)整、完善，做到因地制宜、因情施策。這是“以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)”的首要體現(xiàn)，也是科學(xué)治理的必要前提。

二是生態(tài)極限維持。生態(tài)系統(tǒng)具有容量極限和承載閾值，一旦突破將產(chǎn)生嚴(yán)重不可逆影響。環(huán)境治理必須確立極限思維，全面掌握生態(tài)系統(tǒng)狀況，科學(xué)決策、風(fēng)險預(yù)防，把人類活動對環(huán)境的影響控制在不產(chǎn)生不可逆變化、能自然恢復(fù)的閾值范圍內(nèi)。

三是自然方案優(yōu)先。生態(tài)要素（包括人和其他自然物）之間彼此關(guān)聯(lián)、相互影響，存在相生相克的辯證關(guān)系。環(huán)境治理應(yīng)充分利用生態(tài)規(guī)律，“以自然應(yīng)對自然”，結(jié)合自然狀況合理確定調(diào)整范圍、管理尺度、價值目標(biāo)和行動策略，優(yōu)先選擇對自然觸動小、實施成本低、綜合效益高的解決方案，避免代價過高、不可持續(xù)的極端舉措，減少違背自然規(guī)律、急功近利的人為干預(yù)。

四是綜合管理。從生態(tài)角度看，“污染”“破壞”都是對生態(tài)系統(tǒng)良好狀態(tài)的打破，且互相影響，須統(tǒng)籌考慮。環(huán)境治理須融污染防治、資源保存、特殊區(qū)域保護于一爐，綜合采取各種手段、措施對治理單元內(nèi)各種自然因素進行統(tǒng)一管理，實現(xiàn)整體保護，通過對生態(tài)系統(tǒng)總體之結(jié)構(gòu)、功能、狀態(tài)、服務(wù)的修復(fù)、維持、保障和提供來實現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)，以及與之兼容的社會價值。

五是共同治理。作為一種系統(tǒng)性存在，生態(tài)整體狀況受系統(tǒng)內(nèi)各要素的共同影響，需要各部分功能的良好發(fā)揮才能實現(xiàn)系統(tǒng)整體的協(xié)調(diào)穩(wěn)定與平衡。環(huán)境治理亦須調(diào)動所有利益相關(guān)者積極性，發(fā)揮公眾力量，協(xié)調(diào)部門關(guān)系，形成治理合力。

六是充分激勵。生態(tài)系統(tǒng)平衡建立在各方利益的滿足之上，系統(tǒng)整體與部分之間榮損俱同、休戚與共。環(huán)境治理亦須合理分配權(quán)責(zé)，平衡各方權(quán)益，在各方利益與系統(tǒng)平衡之間建立正向關(guān)系，為保護舉措注入不竭動力。這不僅符合可持續(xù)發(fā)展理念，也是實現(xiàn)環(huán)境治理本身的可持續(xù)發(fā)展所必須。

二、生態(tài)系統(tǒng)方法的立法需求與環(huán)境法典

生態(tài)系統(tǒng)方法主要應(yīng)用于管理學(xué)領(lǐng)域，以特定治理項目為預(yù)設(shè)對象，主要使用管理學(xué)相關(guān)概念、理論和政策話語，不易與法律對接。但在現(xiàn)代法治社會，任何有效的制度實施都離不開良好法治的保障，尤其大尺度、跨部門、多群體、廣利益的復(fù)雜治理。與實定法銜接不暢、轉(zhuǎn)化不力，諸多設(shè)想停留在理念、政策層面，難獲普遍、高效實施，是生態(tài)系統(tǒng)方法實踐運行不力的重要原因。或因為此，《IUCN 基于自然的解決方案全球標(biāo)準(zhǔn)》準(zhǔn)則八特別強調(diào)NbS 與國家法律政策的結(jié)合，力促“通過多方影響促進NbS 主流化”。?在很大程度上，這也是全球環(huán)境治理的困境所在。由此，充分貫徹生態(tài)系統(tǒng)方法，從其制度要點、實踐原則中提煉法治要素、明確制度需求，將之轉(zhuǎn)化為法律原則與規(guī)則，為相關(guān)實踐提供良好的法律保障，就成為貫徹落實生態(tài)系統(tǒng)方法的必然之舉，以及現(xiàn)代環(huán)境法發(fā)展演進的應(yīng)然方向。對此，可簡稱為環(huán)境法的“生態(tài)化”。

（一）生態(tài)系統(tǒng)方法的制度需求與立法挑戰(zhàn)

前述生態(tài)系統(tǒng)方法的六大實踐原則，如限于較小尺度地理范圍，在不影響、不觸碰既有制度體系的前提下通過具體項目個案實施，尚較便宜，但意義有限，無法帶來環(huán)境治理的根本提升。若推而廣之，上升為環(huán)境法治基本理念，通過制度體系的全面貫徹來實現(xiàn)環(huán)境治理轉(zhuǎn)型，則將面臨諸多傳統(tǒng)法束縛，至少需要以下方面的制度創(chuàng)新和保障。

第一，因“地”制宜的制度安排。依生態(tài)系統(tǒng)劃分治理單元的核心要義在于環(huán)境治理因“地”制宜，根據(jù)作為保護對象的特定生態(tài)系統(tǒng)的客觀狀況、結(jié)構(gòu)特點和保護需求制定契合該特定區(qū)域的、有別于一般規(guī)定的行為規(guī)則和實施機制。這顯然對制度安排提出了更加精細和科學(xué)的要求。由于生態(tài)系統(tǒng)與傳統(tǒng)行政區(qū)劃在范圍上不盡一致，故需要各種能夠打破傳統(tǒng)立法體制的特殊安排，通過特別立法和體制機制創(chuàng)新打造對應(yīng)于不同生態(tài)系統(tǒng)的法律“特區(qū)”。

第二，保障經(jīng)濟可行、自然方案優(yōu)先的決策機制。生態(tài)系統(tǒng)方法既立足生態(tài)保護這一根本目標(biāo)，又注重制度舉措的社會效益和成本收益，力求經(jīng)濟方便、現(xiàn)實可行。惟其如此，相關(guān)制度舉措才具有可持續(xù)性， 環(huán)境治理才能同時促進生態(tài)、社會和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這就要求在劃定管理區(qū)域、確定價值目標(biāo)、制定制度舉措等重大決策時既要充分考慮生態(tài)環(huán)境后果，運用科學(xué)手段進行評價、預(yù)測、評估；又要廣泛聽取公眾意見，了解社會期待、公眾意愿；還要有經(jīng)濟考量，成本收益分析，在同等情況下選擇最“劃算”的方案。對此，需要具體、明確、細致、科學(xué)的程序機制和處理規(guī)則，確保“基于自然的解決方案”優(yōu)先，因為這種方案通常是對自然觸動最小、人工干預(yù)最少、能最大限度保持自然（及相關(guān)利益格局） 原有狀態(tài)的，兼具生態(tài)合理性、經(jīng)濟便宜性和社會穩(wěn)定性。

第三，破除條塊分割、具有整體指向、旨在綜合管理的制度體系和實施機制。生態(tài)系統(tǒng)方法對各生態(tài)要素一視同仁，從系統(tǒng)整體角度統(tǒng)籌考量和管護。各種影響生態(tài)環(huán)境的活動，無論污染排放還是資源開發(fā)， 均應(yīng)納入調(diào)整范圍，置于同一制度框架，從生態(tài)系統(tǒng)整體的結(jié)構(gòu)維持和功能發(fā)揮角度進行考量和安排，以此確定管理目標(biāo)、“合法”狀態(tài)和判斷標(biāo)準(zhǔn)，繼而推導(dǎo)出各類活動所應(yīng)遵循的邊界、約束和規(guī)則。為此，須破除不同部門依要素、事務(wù)劃分權(quán)責(zé)、“各管一攤”的傳統(tǒng)體制，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一行動、統(tǒng)一監(jiān)督，實現(xiàn)生態(tài)區(qū)域內(nèi)各生態(tài)環(huán)境要素一體保護、環(huán)境資源相關(guān)事務(wù)綜合管理。

第四，完備的信息收集和處理制度。科學(xué)決策的前提是掌握信息。生態(tài)系統(tǒng)管理需要全面、及時、準(zhǔn)確的信息收集系統(tǒng)和處理、交流機制，充分掌握生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)狀與問題。這里的“生態(tài)系統(tǒng)信息”既不等于“生態(tài)要素信息”，也不是簡單的“生態(tài)要素信息之和”，而是在以特定生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的整體框架下對各類要素信息進行科學(xué)處理后形成的整體信息，這對傳統(tǒng)環(huán)境信息制度提出三方面挑戰(zhàn)。一方面，傳統(tǒng)環(huán)境信息仍是由各監(jiān)管部門按要素分頭收集、各自處理的多頭機制，既存在不同部門間信息不暢、互不知情的體制障礙，也存在部分因不在傳統(tǒng)部門監(jiān)管范圍而無人關(guān)注、但對了解生態(tài)系統(tǒng)狀況確有必要的“真空” 地帶，需要匯總和補充。另一方面，有效的環(huán)境治理所需要的信息不僅是各要素情況的簡單集合，還要能夠反映生態(tài)系統(tǒng)整體的質(zhì)量狀況、健康程度、主要問題、存在風(fēng)險等，需要對相關(guān)信息進行深度整合、專業(yè)分析，非任何單一部門之所能。另外，與相關(guān)環(huán)境行為有關(guān)的法律、政策、制度、文化、習(xí)俗等“軟科學(xué)”信息對良好的生態(tài)系統(tǒng)管理來說也不可或缺，但這些都不在傳統(tǒng)環(huán)境信息制度的考量范圍內(nèi)。

第五，動態(tài)調(diào)整、原則性和靈活性相結(jié)合的制度體系。生態(tài)系統(tǒng)方法強調(diào)“適應(yīng)性管理”，要求不斷根據(jù)情況變化調(diào)整制度舉措，這既是人類環(huán)境認(rèn)知的局限性所致，也是生態(tài)環(huán)境本身的動態(tài)性使然。對環(huán)境法治來說，這意味著無論法律的制定還是實施都要把握好原則性與靈活性的辯證關(guān)系，有進行動態(tài)調(diào)整的可能和空間，并提供規(guī)范性指引。在環(huán)境立法方面，無論立法目的、管理目標(biāo)、判斷標(biāo)準(zhǔn)、操作方法，還是具體制度、實際舉措、實施手段、責(zé)任保障，都應(yīng)盡量提供多樣化選擇以適應(yīng)各種可能的不同情形，建立定期根據(jù)制度效果對相關(guān)規(guī)則進行檢視、修訂、補充、完善的制度機制，保持規(guī)則體系、制度內(nèi)容的動態(tài)、開放。在執(zhí)法層面，應(yīng)賦予執(zhí)法部門相當(dāng)程度的自由裁量權(quán)，主要從總體效果而非實施細節(jié)方面予以督促、監(jiān)督。

第六，合理分配權(quán)責(zé)、調(diào)動各方力量的責(zé)任制度和激勵機制。生態(tài)系統(tǒng)由諸多要素集合而成，生態(tài)整體狀況乃不同要素及相關(guān)活動彼此影響、共同作用的結(jié)果。在政府層面，這導(dǎo)致在不同監(jiān)管主體之間科學(xué)劃分權(quán)力、分配責(zé)任的困難。在社會層面，則意味著激發(fā)公眾熱情、發(fā)揮各群體力量的必要。為此，一方面， 要建立普遍、廣泛、具體、可行的公眾參與機制，讓公眾（尤其利益直接相關(guān)者）能夠切實參與到環(huán)境決策、執(zhí)行和監(jiān)督中來，使環(huán)境決策契合公眾意愿。另一方面，還需要便捷、完備的結(jié)社制度，方便相關(guān)群體凝聚力量、表達聲音，合法、規(guī)范、理性、有序地開展活動。另外，還須確認(rèn)和保障公眾合理享受和利用環(huán)境質(zhì)量、公共資源、生態(tài)服務(wù)的正當(dāng)權(quán)益，在公眾切身利益和生態(tài)環(huán)境改善之間建立直接關(guān)聯(lián)；建立健全生態(tài)環(huán)保相關(guān)稅費、基金、保險、補貼、補償、獎勵、扶持等制度舉措，吸引社會資本，激勵社會投入，實現(xiàn)共同治理。

（二）環(huán)境立法變革與環(huán)境法典編纂

生態(tài)系統(tǒng)方法使“環(huán)境法超越僅關(guān)注單個環(huán)境要素或環(huán)境行為的局部視野，采用關(guān)注不同環(huán)境行為之間的互動關(guān)系及其整體影響的整體性視野”，環(huán)境立法也須采取“對大氣、水、土壤等各類環(huán)境要素進行綜合調(diào)整”，“對污染排放行為、資源開發(fā)行為等各類影響環(huán)境的行為一視同仁”、統(tǒng)籌安排的“整合性路徑”21。在此背景下，環(huán)境法治早期分別以資源利用和保存、生活污染防治、特殊區(qū)域保護為核心形成自然資源法、環(huán)境保護法和生態(tài)保護法三足鼎立的體系格局出現(xiàn)互動融合趨勢，向以生態(tài)系統(tǒng)管理為指向的綜合性立法轉(zhuǎn)變。“以保障生態(tài)價值、維護系統(tǒng)完整性為目標(biāo)，把一切自然物質(zhì)視為具有內(nèi)在價值的資源予以珍惜利用，在進行較大活動前評價對環(huán)境的影響，根據(jù)自然生態(tài)狀況和系統(tǒng)平衡要求確定管護任務(wù)和建設(shè)目標(biāo)，統(tǒng)籌安排污染防治、資源利用和生態(tài)保護相關(guān)制度舉措，綜合運用產(chǎn)權(quán)、管制、規(guī)劃、財稅等各種手段，已成為現(xiàn)代環(huán)保立法的普遍要求和理想圖景。”22

然而，現(xiàn)代環(huán)境法畢竟是從頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的危機應(yīng)對法發(fā)展而來。各類缺乏有機聯(lián)系、針對特定問題的單行法為其主要構(gòu)成，針對不同生態(tài)要素、旨在完成特定任務(wù)的不同部門為主要執(zhí)行者。相關(guān)生態(tài)化舉措往往只能在傳統(tǒng)體制下進行，由各相關(guān)部門通過單行立法單兵推進，力度、范圍注定局限，制度舉措支零破碎，相關(guān)規(guī)定不乏重疊、沖突，無法實現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)方法的全面貫徹。對此，可在較大范圍內(nèi)擺脫現(xiàn)行法束縛，把相關(guān)法律規(guī)范置于統(tǒng)一制度框架下進行理想化改造的法典編纂是最直接、最有力的破解之道。在此背景下，自上世紀(jì)九十年代以來，歐盟諸國掀起以立法整合為指向的“環(huán)境法法典化運動”。23打破單行法壁壘，擺脫傳統(tǒng)體制束縛，遵循生態(tài)系統(tǒng)要求，從整體保護高度對相關(guān)事務(wù)進行統(tǒng)籌處理、一體化安排，成為各國環(huán)境法典的普遍選擇，此從相關(guān)體例結(jié)構(gòu)即可見一斑。

譬如，德國《環(huán)境法典》（1998 年專家委員會草案）在分則部分的前三章，也即第9-11 章，分別就“自然保護、景觀養(yǎng)護和森林保護”“土壤保護”和“水體保護”作出規(guī)定，涵蓋水、土、林三大基本要素，形成完整的生態(tài)系統(tǒng)框架。其中，“自然保護、景觀養(yǎng)護和森林保護”章既對自然景觀和生態(tài)系統(tǒng)作出一般規(guī)定，又分專節(jié)對群落生境、特殊場地、野生動植物、森林等特殊要素的保護作出特別規(guī)定。“土壤保護”章不僅對農(nóng)、林、礦產(chǎn)等常規(guī)土地利用形式作出規(guī)定，而且還規(guī)定了土壤的監(jiān)測、污染修復(fù)和復(fù)墾。“水體保護” 章所保護的“水體”，既包括地表水和地下水，也包括沿海水體和公海，涉及向水體排污、污水清除等污染防治內(nèi)容。

法國《環(huán)境法典》第二卷“生態(tài)環(huán)境”分別對“水、水環(huán)境與海洋環(huán)境”和“空氣與大氣層”作系統(tǒng)規(guī)定，前者既涉及水資源利用、海岸綜合管理，又包括水體及海洋污染防治；后者既防治空氣污染，又管制溫室氣體排放。第三卷為“自然空間”，分別規(guī)定了“海岸帶”“公園和保護區(qū)”“遺跡”和“景觀”，并就如何“接觸自然”以及“綠色基礎(chǔ)設(shè)施與藍色基礎(chǔ)設(shè)施” 作專門規(guī)定。第四卷為“自然遺產(chǎn)”，包括“自然遺產(chǎn)保護”“狩獵”“淡水漁業(yè)與漁業(yè)資源管理”。

瑞典《環(huán)境法典》第一編“總則”分別對土地和水資源的管理作出專章規(guī)定，確立了基于自然屬性和社會需要確定用途的管理理念。第二編“自然保護”由兩章構(gòu)成，其中“區(qū)域保護”章針對各種自然生態(tài)空間，包括私人土地、國家公園、自然保護區(qū)、文化保護區(qū)、自然遺跡、動植物棲息地保護區(qū)、野生動植物禁獵禁伐區(qū)以及各類保護區(qū)、保留區(qū)等分別作專門規(guī)定，“保護動植物物種的特殊規(guī)定”章對動植物物種保護一些特殊情形作重點規(guī)定，如禁止傷害、外來物種移植以及相關(guān)貿(mào)易活動等。該法典第三編為“關(guān)于特定活動的特殊規(guī)定”，規(guī)制污染環(huán)境和其他影響健康的行業(yè)和活動。

意大利《環(huán)境法典》前兩部分為總則性規(guī)定，第三部分針對土和水，包括“土壤保護和抗沙漠化”“水污染防治”“水資源管理”。之所以如此，是因為水和土存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)。“土壤保護和抗沙漠化”看似直接保護土地，但其中的水源涵養(yǎng)、水土保持又與水密切相關(guān)，故主要內(nèi)容為“水文地質(zhì)區(qū)、手段和干預(yù)措施”。“水污染防治”和“水資源管理”盡管相對獨立，但位于同一部分且順序密切相連，也容易實現(xiàn)一體考慮、統(tǒng)籌處理。

三、中國環(huán)境法典的編纂方向與生態(tài)系統(tǒng)方法的制度現(xiàn)狀

生態(tài)系統(tǒng)方法與我國環(huán)境治理主導(dǎo)思想一脈相承，相關(guān)思想觀念、價值目標(biāo)已為國家重要政治文獻所認(rèn)可，不少制度舉措已獲實踐探索。可以說，近年我國環(huán)保領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新幾乎都是圍繞治理舉措的“生態(tài)化”進行的，都體現(xiàn)和回應(yīng)著某方面的生態(tài)系統(tǒng)方法。在此背景下開展的中國環(huán)境法典編纂也須以全面貫徹、落實生態(tài)系統(tǒng)方法為方向，在已有制度實踐基礎(chǔ)上接棒續(xù)航。

（一）生態(tài)系統(tǒng)方法與生態(tài)文明建設(shè)

我國生態(tài)文明理論強調(diào)“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”，這與生態(tài)系統(tǒng)方法的基本原則和精神是一致的。24習(xí)近平生態(tài)文明思想作為我國全面實施環(huán)境治理、大力推進美麗中國建設(shè)的根本遵循和行動指南，25更是“批判地吸收了西方生態(tài)哲學(xué)有機論、整體論的哲學(xué)世界觀、自然觀領(lǐng)域的成果”26，在價值目標(biāo)、治理理念、制度構(gòu)想等方面與生態(tài)系統(tǒng)方法一脈相承，異曲同工。以集中體現(xiàn)習(xí)近平生態(tài)文明思想的新時代生態(tài)文明建設(shè)六大基本原則為例，無論“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”，還是“山水林田湖草是生命共同體”“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護生態(tài)環(huán)境”“共謀全球生態(tài)文明建設(shè)”，都充分體現(xiàn)了從生態(tài)系統(tǒng)角度認(rèn)識自然，以普遍聯(lián)系、和諧共生的視角看待人與自然關(guān)系，從相互影響、共同發(fā)展、一體保護、和諧共生的整體角度看待不同自然要素、安排不同環(huán)境行為的認(rèn)識。27相關(guān)具體表述，如“人與自然是生命共同體”“堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針”“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”“生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機鏈條”“要從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道”“必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉”“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治”等，28都與生態(tài)系統(tǒng)方法如出一轍。

當(dāng)然，除生態(tài)學(xué)原理外，習(xí)近平生態(tài)文明思想“以馬克思主義關(guān)于人與自然關(guān)系的思想和辯證思維為基礎(chǔ)”，“對中國傳統(tǒng)生態(tài)智慧和生態(tài)文明思想做了創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)換”，29以中國式話語表達，更加博大精深， 更體現(xiàn)中國文化特色。但就制度構(gòu)建而言，源于管理學(xué)的生態(tài)系統(tǒng)方法更具直接指導(dǎo)意義。也因此，二者在制度層面的關(guān)聯(lián)性更強，重合度更高。譬如，作為生態(tài)文明制度建設(shè)指針的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出的由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度等八項制度構(gòu)成的“產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”，作為生態(tài)文明建設(shè)的“四梁八柱”，30充分體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)方法的理念和思想，與實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)管理的理想制度體系遙相呼應(yīng)。

黨的二十大指出，“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求”，“必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展”，主張“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護、應(yīng)對氣候變化，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展”，進一步確認(rèn)和重申了遵循生態(tài)思想指引的治理理念。會議部署的“加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型”“深入推進環(huán)境污染防治”“提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性”“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”等四方面任務(wù)和目標(biāo)，31也多處體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)方法的理念和構(gòu)想，需要更加全面、充分地貫徹和實踐。

（二）我國生態(tài)系統(tǒng)方法制度現(xiàn)狀

在制度安排的因“地”制宜方面，最令人矚目的莫過于為實現(xiàn)對特定區(qū)域、流域的完整保護而進行的特別立法，其典型如《長江保護法》《黃河保護法》《青藏高原生態(tài)保護法》。這些立法著眼于長江、黃河、青藏高原等結(jié)構(gòu)完整、特征明顯、范圍寬廣、意義重大的大尺度生態(tài)系統(tǒng)，實行全流域、區(qū)域?qū)ｉT立法，體現(xiàn)了“生態(tài)環(huán)境保護的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性”“開創(chuàng)我國生態(tài)文明法治新局面”。32在地方層面，近年也涌現(xiàn)諸多具有整體指向的流域保護立法，如《廣州市流溪河流域保護條例》《云南省西雙版納傣族自治州瀾滄江流域保護條例》等。有些地方立法甚至對某些特殊“生產(chǎn)環(huán)境”也予以特別保護。33在大氣污染防治領(lǐng)域，相關(guān)省市通過相關(guān)政策文件和地方立法建立了以京津冀、長三角、珠三角、汾渭平原等區(qū)域為單元的協(xié)同治理體系。34在海洋治理方面，以渤海為代表的跨區(qū)域協(xié)同治理早在世紀(jì)之交就受到國家關(guān)注，制定了《渤海碧海行動計劃》等覆蓋渤海區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體、涉及“環(huán)渤海”四省市13 地市的區(qū)域保護文件。35 甚至跨越“一國兩制三法系”的粵港澳大灣區(qū)也通過發(fā)展規(guī)劃和府際環(huán)保協(xié)議把該區(qū)域環(huán)保事務(wù)置于統(tǒng)一框架之下。36以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)更充分體現(xiàn)了從生態(tài)系統(tǒng)角度對重要區(qū)域進行整體保護的思想。而自“十三五”時期開始推動的“三線一單”（生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線以及生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）和國土空間規(guī)劃，把生態(tài)環(huán)境因素與國土開發(fā)利用相結(jié)合，使前者成為后者的基礎(chǔ)和依據(jù)，根據(jù)區(qū)域劃分對相關(guān)產(chǎn)業(yè)活動進行分類管控，在一定程度上實現(xiàn)了因“地”制宜的普遍化。

在環(huán)境決策的效益平衡方面，我國早就通過專門立法，建立了為“預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項目實施后對環(huán)境造成不良影響”37而在其具體實施前進行嚴(yán)格審查的環(huán)境影響評價制度。許多單行法也建立了類似制度，如《森林法》第49 條要求對公益林進行經(jīng)濟性利用須科學(xué)論證“符合公益林生態(tài)區(qū)位保護要求和不影響公益林生態(tài)功能”；《防沙治沙法》第21 條要求“在沙化土地范圍內(nèi)從事開發(fā)建設(shè)活動的，必須事先就該項目可能對當(dāng)?shù)丶跋嚓P(guān)地區(qū)生態(tài)產(chǎn)生的影響進行環(huán)境影響評價”。《野生動物保護法》第13 條要求編制相關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃時，“應(yīng)當(dāng)充分考慮野生動物及其棲息地保護的需要，分析、預(yù)測和評估規(guī)劃實施可能對野生動物及其棲息地保護產(chǎn)生的整體影響”；要求相關(guān)項目建設(shè)應(yīng)當(dāng)采取措施，“消除或者減少對野生動物的不利影響”；相關(guān)環(huán)評文件在審批時并須征求動物保護部門意見。在《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等污染防治類法律中，還通過毒害污染物質(zhì)名錄、風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)等制度實行“風(fēng)險管理”。38而自黨的十八屆五中全會以來，“自然恢復(fù)為主”已被確立為國家實施生態(tài)修復(fù)的基本方針，39并陸續(xù)寫入相關(guān)立法。40以“十年禁漁”“封山禁牧”為代表的長時間、大面積、全流域或區(qū)域資源利用禁限制度，41更體現(xiàn)和實踐了“自然恢復(fù)”，使河流湖泊、山川草原得以休養(yǎng)生息。而為順利推行“十年禁漁”等保護工作，彌補相關(guān)群體利益損失，相關(guān)部門推動并實施相應(yīng)“補償制度”。42

在綜合管理、系統(tǒng)治理方面，《環(huán)境保護法》建立“跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”。43《長江保護法》《黃河保護法》等流域綜合立法的規(guī)定最為清楚、全面。以《長江保護法》為例，其不僅以專章分別規(guī)定“資源保護”“水污染防治”和“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”，實現(xiàn)了在同一立法中對治理單元內(nèi)資源、環(huán)境、生態(tài)相關(guān)事務(wù)進行統(tǒng)籌考慮和安排；而且建立“長江流域協(xié)調(diào)機制”，由其“統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護工作，審議長江保護重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項，督促檢查長江保護重要工作的落實情況”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江流域“監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系和監(jiān)測信息共享機制”建設(shè)、“重大發(fā)展戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃”等專業(yè)咨詢、“信息共享系統(tǒng)” 建設(shè)，以及“河湖岸線保護范圍”“保護規(guī)劃”“修復(fù)規(guī)范”“修復(fù)指標(biāo)”等的確定和制定。44《黃河保護法》并將“高質(zhì)量發(fā)展”也納入“黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制”的工作范圍。45相關(guān)地方立法也著重建立健全“保護協(xié)調(diào)機制和資源利用綜合評價制度”，推動與相關(guān)省市建立“環(huán)境保護工作協(xié)調(diào)機制”，“統(tǒng)籌解決工作中的重大事項”。46以“渤海碧海行動計劃”為代表的區(qū)域海洋治理也“體現(xiàn)了將防治污染和生態(tài)保護相結(jié)合的思想”，實現(xiàn)了“涉海的多行業(yè)多省市多部門的聯(lián)手”，“跨省市跨部門的聯(lián)合行動”。47在區(qū)域大氣治理方面，相關(guān)省市著力建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制”，48建立包括信息共享、預(yù)警預(yù)報、應(yīng)急聯(lián)動、環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)席會議等制度在內(nèi)的污染防治協(xié)作機制。49在生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，“山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù)”受到國家大力提倡和重點支持。50在監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域，國家自2016 年開始就“省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革”進行試點，以“增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求”，51并于2018 年在全國范圍內(nèi)普遍推行。52 2018 年起，國家更進一步，推行融“污染防治執(zhí)法”和“生態(tài)保護執(zhí)法”于一爐的“生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革”，以更充分地“整合相關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職能，統(tǒng)籌執(zhí)法資源和執(zhí)法力量”，“統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全的行政處罰權(quán)”及相關(guān)檢查、強制等執(zhí)法職能。53

在信息收集和處理方面，1979 年《環(huán)境保護法（試行）》即明確把“統(tǒng)一組織環(huán)境監(jiān)測，調(diào)查和掌握全國環(huán)境狀況和發(fā)展趨勢，提出改善措施”作為國務(wù)院環(huán)境保護機構(gòu)的法定職責(zé)，并要求地方各級環(huán)境保護機構(gòu)“組織環(huán)境監(jiān)測，掌握本地區(qū)環(huán)境狀況和發(fā)展趨勢”。54 1989 年的《環(huán)境保護法》進一步要求國務(wù)院環(huán)保部門“建立監(jiān)測制度，制定監(jiān)測規(guī)范，會同有關(guān)部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強對環(huán)境監(jiān)測的管理”。55在大氣、水等各污染防治單行法中也都有類似規(guī)定。56在自然資源和生態(tài)保護方面，幾乎所有相關(guān)立法都有針對某單項資源或特定生態(tài)狀況的調(diào)查、統(tǒng)計、監(jiān)測、評價相關(guān)規(guī)定。57相應(yīng)監(jiān)管部門并分別針對本部門職能領(lǐng)域監(jiān)測工作制定專門辦法。58尤其值得一提的是，為統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測，2014 年修改的《環(huán)境保護法》明確授權(quán)國務(wù)院環(huán)境保護主管部門“制定監(jiān)測規(guī)范，會同有關(guān)部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一規(guī)劃國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站（點） 的設(shè)置，建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機制”。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》更提出到2020 年建立“環(huán)境質(zhì)量、重點污染源、生態(tài)狀況監(jiān)測全覆蓋”，“各級各類監(jiān)測數(shù)據(jù)系統(tǒng)互聯(lián)共享”的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)。

在制度舉措的動態(tài)調(diào)整、靈活適應(yīng)方面，多數(shù)環(huán)境資源相關(guān)立法在近十年內(nèi)都得到相應(yīng)修正或修訂， 部分立法并建立了內(nèi)含動態(tài)調(diào)整要求的特定制度。譬如，《土壤污染防治法》中的“重點控制的土壤有毒有害物質(zhì)名錄”“土壤污染重點監(jiān)管單位名錄”“土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄”相關(guān)規(guī)定，都要求“適時更新”。59《野生動物保護法》要求國務(wù)院野生動物保護主管部門根據(jù)評估情況每五年對國家重點保護野生動物名錄進行調(diào)整；根據(jù)調(diào)查、監(jiān)測、評估結(jié)果，確定并發(fā)布野生動物重要棲息地名錄；根據(jù)野外種群保護情況，決定是否把相關(guān)人工種群調(diào)出名錄，實行特別管理。60《長江保護法》要求相關(guān)政府主體“根據(jù)不同生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性保護的需要，發(fā)布長江流域國家重要濕地、地方重要濕地名錄及保護范圍”。61《黃河保護法》要求黃河流域水資源調(diào)度“根據(jù)水情變化進行動態(tài)調(diào)整”。62

在責(zé)任與激勵方面，《環(huán)境保護法》突出地方政府的主體責(zé)任，建立了以地方各級人民政府為主體的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)制，對環(huán)保部門及下級政府實行環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價，要求縣級以上人民政府每年向本級人大或人大常委會報告環(huán)境狀況和環(huán)保目標(biāo)完成情況，對未達到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點區(qū)域、流域地方政府實行限期達標(biāo)，并對超過國家重點污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)實行區(qū)域限批。63中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》更把“生態(tài)環(huán)境和資源保護職責(zé)”擴展到黨委，建立了由地方各級黨委和政府負總責(zé)、主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)”制。64在央地之間，由中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室組織、實施的中央環(huán)保督察在“推動解決突出生態(tài)環(huán)境問題，壓實生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任”65方面發(fā)揮了重要作用。《行政訴訟法》第25 條賦予檢察機關(guān)對“生態(tài)環(huán)境和資源保護” 領(lǐng)域“違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的”監(jiān)管機關(guān)提起公益訴訟， 督促依法履職之權(quán)。在部門之間，《環(huán)境保護法》確立了由各級環(huán)保部門對相應(yīng)行政區(qū)域內(nèi)環(huán)保工作“統(tǒng)一監(jiān)督管理”與其他“有關(guān)部門”依法對特定環(huán)保工作監(jiān)督管理相結(jié)合的監(jiān)管體制，66在各污染防治、自然資源單行立法中，也都有分別對不同部門職責(zé)劃分的具體規(guī)定。部分立法并把經(jīng)由地方改革探索形成的“河長制”“林長制”等寫入法律。67由生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合18 部署局院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推動職能部門做好生態(tài)環(huán)境保護工作的意見》（環(huán)督察〔2022〕58 號）要求“嚴(yán)格監(jiān)督考核，不斷推動落實生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，督促指導(dǎo)有關(guān)職能部門在履行生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)中敢擔(dān)當(dāng)、能負責(zé)、形成工作合力”。

在社會層面，《環(huán)境保護法》第53 條明確賦予“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利”，建立了以信息公開、決策參與和違法監(jiān)督為主要內(nèi)容的環(huán)保參與制度體系。在信息公開方面，除《環(huán)境保護法》對各級環(huán)保部門和重點排污單位相關(guān)信息公開義務(wù)的基本規(guī)定外，國家環(huán)保部門還制定了《環(huán)境信息公開辦法》《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》等規(guī)章。在環(huán)保決策方面，《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價法》都對環(huán)評領(lǐng)域的公眾參與作出具體規(guī)定，68《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》更進一步，建立起詳細的制度體系。《環(huán)境保護法》和各單行立法都有賦予單位和個人對違法行為進行舉報、檢舉、控告等權(quán)利的規(guī)定。69《環(huán)境保護法》第58 條更賦予符合條件的環(huán)保組織對“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益”者的公益訴權(quán)。另外，在環(huán)保激勵和社會投入方面，《環(huán)境保護法》規(guī)定了環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、污染減排、轉(zhuǎn)產(chǎn)搬遷等方面的國家支持和政府扶持，并要求“加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度”，建立健全生態(tài)補償。70尤其值得注意的是，2020 年3 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，提出“構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系”的目標(biāo)，并分別針對健全“環(huán)境治理”相關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系”“企業(yè)責(zé)任體系”“全民行動體系”“監(jiān)管體系”“市場體系”“信用體系”“法律法規(guī)政策體系”等作出全面部署，為“明晰政府、企業(yè)、公眾等各類主體權(quán)責(zé)，暢通參與渠道，形成全社會共同推進環(huán)境治理的良好格局”指明了方向。

四、生態(tài)系統(tǒng)方法視野下的立法不足與環(huán)境法典編纂的應(yīng)然思路

我國在環(huán)境法的“生態(tài)化”道路上已確立正確方向，打下良好基礎(chǔ)，取得較好進展。但細究來看，相關(guān)制度建設(shè)尚集中于政策層面，法治化程度尚不充分，法律的保障作用較為薄弱，仍需立法予以完善補充。環(huán)境法典編纂必須充分考慮這一現(xiàn)實背景，從存在的諸多現(xiàn)實問題出發(fā)，以對相關(guān)重大瓶頸問題的突破解決為己任，發(fā)揮法典的基石作用和撬動效應(yīng)，推動我國生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的根本提升。

（一）現(xiàn)行法的問題與不足

總體來看，我國生態(tài)系統(tǒng)方法相關(guān)制度建設(shè)仍處于起步探索階段，具有政策文件多，正式法律少；法規(guī)規(guī)章多，法律規(guī)定少；原則性規(guī)定多，具體規(guī)定少；定目標(biāo)、下任務(wù)多，創(chuàng)造條件、提供激勵少等特點，并依然極大受制于傳統(tǒng)行政區(qū)劃、部門管理和立法體制的束縛，距離生態(tài)文明建設(shè)的法治目標(biāo)和生態(tài)系統(tǒng)方法的實現(xiàn)要求尚有較大差距。

在制度安排方面，除長江、黃河這些國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視、親自推動的特例之外，多數(shù)生態(tài)區(qū)域仍受制于傳統(tǒng)立法體制，主要由所在各省市分別立法，難以真正統(tǒng)一。譬如，在跨省級區(qū)域的流域保護方面，貴州、云南、四川三省就分別制定了各自的“赤水河流域保護條例”。在大氣污染治理方面，重點區(qū)域內(nèi)的相關(guān)省市也只能以立法協(xié)作形式開展“協(xié)同立法”，71而難以實現(xiàn)真正的統(tǒng)一。在海洋區(qū)域方面，制定覆蓋渤海全域、囊括環(huán)境資源諸事務(wù)的“渤海環(huán)境保護法”的呼吁由來已久，72但一直未納入立法日程，相關(guān)實踐主要靠各部委牽頭的“行動計劃”“實施方案”及相關(guān)地方政府共同簽署的“保護宣言”。《國家公園法》雖然已在制定之中且已公開向社會征集意見，73但該法作為國家公園領(lǐng)域基本法、一般法的定位決定了其只能針對各國家公園所普遍遵循的一般規(guī)定，尚不能解決每個國家公園作為獨立生態(tài)系統(tǒng)所需要的獨特立法需求，尤其諸如祁連山、大熊貓、東北虎豹等范圍廣闊、跨越多省的公園。其他自然保護地也存在類似問題。國土空間規(guī)劃立法更是“由一眾類型各異、層級不一的零散規(guī)范拼湊而成，內(nèi)部復(fù)雜化與碎片化特征明顯”74。

在環(huán)境決策方面，目前制度最健全當(dāng)屬環(huán)評。我們的環(huán)評制度似乎完全把環(huán)境影響放在首位，幾乎不考慮經(jīng)濟方面的成本收益，似乎充分貫徹環(huán)境優(yōu)先。但由于責(zé)任、機制方面的問題，環(huán)評“走過場”現(xiàn)象屢見不鮮，以至于一度出現(xiàn)大量環(huán)境違法項目與官方宣稱高達98% 左右的環(huán)評執(zhí)行率并存的悖論現(xiàn)象。75近年來，隨著法律修改帶來的責(zé)任強化，情況雖明顯改善，但諸如“深圳灣航道疏浚環(huán)評報告抄襲”之類事件的出現(xiàn)表明環(huán)評的質(zhì)量和實效依然不容樂觀。76其他具有預(yù)測、評價內(nèi)容的制度，規(guī)定更為粗略，實效也可想而知，尤其那些具有跨部門特性、需要征求其他部門意見的。“自然方案優(yōu)先”也尚未被確立為制度選擇的基本原則，只在國家資助的重點生態(tài)修復(fù)項目中得到一定運用，在環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)韧瑯泳哂协h(huán)境恢復(fù)、修復(fù)內(nèi)容的制度中尚未體現(xiàn)，以至實踐中屢屢出現(xiàn)要求被告短期、迅速修復(fù)環(huán)境， 并大量運用以純粹人工措施為假設(shè)的“虛擬計算法”。而以自然生態(tài)恢復(fù)為目的的資源利用禁限也面臨措施不夠精細、激化人與動物沖突等問題，如在許多地方泛濫成災(zāi)的野豬。

在綜合管理、協(xié)調(diào)治理方面，法律中的規(guī)定往往原則、籠統(tǒng)，缺乏操作細節(jié)和責(zé)任保障，制度實效有待檢驗與提升。以作為《長江保護法》重大亮點的“流域協(xié)調(diào)機制”為例，自該法通過迄今已近兩年，相關(guān)工作推進似乎仍較遲緩。78在大氣污染方面，《大氣污染防治法》雖專門設(shè)立“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治” 章節(jié)，但關(guān)于“聯(lián)防聯(lián)控”的規(guī)定“較為空泛，法律責(zé)任模糊，可操作性不強，難以保證落地執(zhí)行”，實踐中主要“通過行政命令、指導(dǎo)意見和一些臨時措施”來配置相關(guān)權(quán)力義務(wù)。79以政策文件為主要依據(jù)、由國家部委牽頭力推的渤海治理更遭遇“條塊不對稱”的部門體制瓶頸，成為“跨界海域環(huán)境治理政策失靈”的典型。80生態(tài)修復(fù)的一體化同樣只在國家相關(guān)重點項目中有具體要求，各環(huán)境資源單行法仍然只對各自領(lǐng)域內(nèi)的修復(fù)事務(wù)作規(guī)定，形成眾多部門分別掌握一定資金、擁有特定修復(fù)職權(quán)的格局。由國家政策文件力推的“環(huán)保垂改”并未獲得環(huán)境立法的及時回應(yīng)，“導(dǎo)致縣級生態(tài)環(huán)境部門立法定位之抵牾、監(jiān)管主體上下級之間事權(quán)配置同質(zhì)化、縣級生態(tài)環(huán)境部門法律地位不明等法制困境”81。僅限于環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的垂改尚且如此，涉及不同部門間關(guān)系的綜合改革更可想而知。

在信息收集和處理方面，盡管“統(tǒng)一”“共享”是諸多法律和重要政策文件都明確規(guī)定、反復(fù)重申的， 但在缺乏具體內(nèi)容、責(zé)任的情況下，實踐似乎仍進展遲緩。各部門具體工作的直接依據(jù)仍然是單行法中的具體規(guī)定及相關(guān)部門規(guī)章，如環(huán)保部門的《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》和資源部門的《自然資源統(tǒng)計工作管理辦法》。這兩個規(guī)章都只對本部門系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)共享作出了原則性規(guī)定，而未提及跨部門問題。

在制度舉措的適應(yīng)性方面，目前還主要是在相關(guān)名錄制度中有所體現(xiàn)，其他制度很少涉及。引起社會廣泛關(guān)注的“鸚鵡案”“野豬去留”也表明現(xiàn)行制度安排的靈活性、適應(yīng)性還很不夠。

在制度實施的動力機制方面，現(xiàn)行制度安排重責(zé)任、輕激勵，以體制內(nèi)監(jiān)督為主的特點十分明顯。對地方各級政府及監(jiān)管部門來說，重重問責(zé)帶來的環(huán)保壓力向執(zhí)法動力的轉(zhuǎn)化明顯，但也帶來“執(zhí)法規(guī)制過度、行政行為合理性欠缺、缺乏執(zhí)行激勵機制的問題”。82在以“免責(zé)”為目的的行為導(dǎo)向下，執(zhí)法難免矯枉過正，招致“環(huán)保一刀切”“運動式執(zhí)法”等弊端。83而若不從根本上提高地方政府的“環(huán)保激勵”，“平時不作為，急時亂作為”現(xiàn)象將難以得到徹底扭轉(zhuǎn)。對社會主體而言，環(huán)境信息的知情范圍還較狹窄，方式以被動獲悉為主；決策參與主要在環(huán)評階段，其他環(huán)節(jié)薄弱；普通公民尚無公益訴權(quán)，環(huán)保組織訴權(quán)也被限制在民事公益訴訟領(lǐng)域。環(huán)保相關(guān)補貼、補償還處于探索階段，額度偏低，發(fā)放不規(guī)范，84法律層面只有籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，專門立法迄今尚未出臺。這些都與“現(xiàn)代環(huán)境治理體系”的構(gòu)建要求存在不小差距。

（二）環(huán)境法典編纂的現(xiàn)實主義思路

以上問題表明，中國環(huán)境法典編纂的時機成熟并不像民法典那樣，各主要部件分別制定完畢、相關(guān)制度規(guī)則經(jīng)實踐充分檢驗、只待形式層面的體系化整合或者說“組裝”意義上的成熟，而是生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的實踐需要倒逼環(huán)境法治體系變革的客觀形勢和發(fā)展趨勢使然。也因此，與主要著眼于形式層面的體系化、以對既有相關(guān)法律的“吞并”為主要內(nèi)容的民法典編纂不同，環(huán)境法典編纂肩負更繁重的破舊立新任務(wù)，需要對現(xiàn)行法進行更大力度的變革；涉及與更多相關(guān)法律法規(guī)、政策文件的關(guān)系處理，需要更加復(fù)雜、靈活的應(yīng)對。鑒此，在編纂的總體思路和行動策略上，或許應(yīng)該放棄那種大而全、面面俱到、過分追求理論邏輯和形式完備的理想主義路徑，更多著眼實踐、考慮實際、著重實效的現(xiàn)實主義思考。為此，應(yīng)注意把握以下要點：

第一，突破“部門立法”束縛，真正著眼整體、立足全局安排立法活動。前述我國現(xiàn)行環(huán)境法的問題和不足表現(xiàn)形式固然多樣，但根本還在于“部門體制”痼疾難消，其立法根源則在于“部門立法”。在這種立法體制下，個別監(jiān)管部門主導(dǎo)草案制定，存在便利部門擴權(quán)，導(dǎo)致部門利益法律化，對公民權(quán)利確認(rèn)和保護不足，部門間扯皮、推諉或爭權(quán)，容易與其他法律法規(guī)發(fā)生沖突等弊端。85由此產(chǎn)生的法律，近乎天然地帶有以下特征：傾向于以本部門視角看問題，包括確定范圍、對象，使用概念、術(shù)語，劃分體系結(jié)構(gòu)，設(shè)計具體制度等；熱衷于管制性規(guī)定和相關(guān)責(zé)任、處罰，相關(guān)內(nèi)容往往具體、明確、可操作；對涉及部門職責(zé)、目標(biāo)任務(wù)、監(jiān)督考核以及讓渡部門權(quán)力、增加監(jiān)管義務(wù)、確認(rèn)公民權(quán)利、保障公眾參與等方面內(nèi)容缺乏積極性， 要么規(guī)定不全，要么語焉不詳；對涉及其他部門權(quán)、責(zé)以及部門間關(guān)系處理的內(nèi)容，往往敬而遠之，僅作籠統(tǒng)規(guī)定；對涉及財政、財稅、資金、機構(gòu)等人財物支持的內(nèi)容，往往也不愿僭越，只能作虛化規(guī)定。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，無論法律的目標(biāo)、范圍、對象和內(nèi)容有多么廣泛和綜合，立法中真正具有可操作性的往往限于牽頭部門日常工作所需的管制性規(guī)范；其他從生態(tài)系統(tǒng)管理角度來說更加重要的內(nèi)容往往難以在法律中得到系統(tǒng)充分的、有切實可操作性的規(guī)定，而只能有待后續(xù)各部門制定規(guī)章或規(guī)范性文件來落實，從而難以實現(xiàn)真正的“統(tǒng)一”和“綜合”。

以向來被視為整個“大環(huán)保”基本法的《環(huán)境保護法》為例，盡管在學(xué)界長期呼吁下，其在立法目的、基本概念、相關(guān)章節(jié)設(shè)置等方面體現(xiàn)了一定的“大環(huán)保”思路，對污染防治、資源和生態(tài)保護都有所涉及， 但在制定、修改均由環(huán)保部門主導(dǎo)的情況下，該法主體內(nèi)容和真正具有實踐性的部分仍主要是污染防治方面的，以至于各界不時有關(guān)于制定“自然資源基本法”的呼聲。86當(dāng)然，部門立法體制的形成和存在有其現(xiàn)實原因和特定優(yōu)勢，不宜一概否定。但至少在環(huán)境資源領(lǐng)域，就以破除部門體制痼疾、實現(xiàn)統(tǒng)一保護和綜合治理為己任的生態(tài)系統(tǒng)管理而言，是必欲除之而后快。而環(huán)境法典本身的綜合性和高級別決定了職責(zé)范圍與之大致對應(yīng)、可獨居于主導(dǎo)地位的部門付之闕如，故其編纂可以也應(yīng)當(dāng)擺脫傳統(tǒng)部門立法模式，由立法者抽調(diào)各領(lǐng)域、部門代表和相關(guān)專家組成編纂小組進行研究和起草，真正從生態(tài)系統(tǒng)整體保護角度進行設(shè)計，更加名正言順地站在人民立場、以立法者身份去整合監(jiān)管力量、理順部門權(quán)責(zé)、協(xié)調(diào)部門關(guān)系、安排監(jiān)督問責(zé)、開放公眾參與，并提供復(fù)雜制度實施所必需的人財物保障，實現(xiàn)真正的綜合立法。

第二，法典內(nèi)容應(yīng)盡量具體、明確、可操作。就相關(guān)制度規(guī)定總體情形來看，我國環(huán)保實踐并非沒有先進理念指引，也不缺乏原則性規(guī)定、框架性指引以及良好目的、目標(biāo)和愿望，而主要在于缺乏可操作的具體規(guī)則。法律規(guī)范的本質(zhì)是行為規(guī)則，主體、客體、內(nèi)容、適用條件、行為模式、責(zé)任后果不明的不完全規(guī)范很難產(chǎn)生實際規(guī)范效力，對于那些復(fù)雜的、以較高技術(shù)能力為基礎(chǔ)的制度，還必須配套條件的保障。需要特別注意的是，由于系統(tǒng)治理、綜合管理往往需要眾多政府主體分頭或一致行動，而且通常對其提要求、下任務(wù)、增責(zé)任、限權(quán)力，觸動既有權(quán)力格局、改變傳統(tǒng)監(jiān)管關(guān)系，故相關(guān)內(nèi)容更須在法律層面明確，否則極易陷入部門推諉，尤其那些突破傳統(tǒng)區(qū)劃、具有體制改革意味的制度安排。

對于諸多以抽象話語表達的環(huán)保理念或原則，法典規(guī)定也應(yīng)當(dāng)盡量細化，從行為規(guī)范角度進行相應(yīng)“翻譯”和轉(zhuǎn)化，使之具有起碼的可操作性，而不宜直接照搬政策文件表述，否則實踐意義不大——相關(guān)內(nèi)容不會僅僅因為從政策文件轉(zhuǎn)移到法律文件即自動產(chǎn)生規(guī)范效力。當(dāng)然，法典的規(guī)定不可能巨細無遺，但作為行為規(guī)范的基本要點應(yīng)當(dāng)齊全，制度實施的基本條件應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ希讲啪哂衅鸫a的可操作性，避免淪為一紙空文。對此，立法者應(yīng)當(dāng)摒棄“宜粗不宜細”的傳統(tǒng)思維。從“路標(biāo)”到“操作手冊”，這是環(huán)境法與民法等傳統(tǒng)法的重要區(qū)別，也是“綠色發(fā)展法超越于傳統(tǒng)環(huán)境法的先進性所在”87，面向生態(tài)系統(tǒng)管理的環(huán)境法典尤然。

第三，妥善處理與單行法關(guān)系。環(huán)境法典不能代替或取消現(xiàn)有環(huán)境單行法，但將對其產(chǎn)生重大影響和改變。就現(xiàn)代“大環(huán)保”事務(wù)涉及范圍之廣泛、要求條文之精細以及相關(guān)現(xiàn)行法數(shù)量之眾多來看，環(huán)境法典無論如何都不可能把法律層面的環(huán)保條款一網(wǎng)打盡，故多數(shù)環(huán)境資源單行法仍有繼續(xù)保留之必要，但須與環(huán)境法典合理分工，根據(jù)法典規(guī)定作相應(yīng)增刪，與之銜接配合，形成制度合力。為此須區(qū)別兩類制度規(guī)范：一是管控性規(guī)范。考慮到現(xiàn)行單行法多針對特定環(huán)境介質(zhì)或生態(tài)要素，具有大量針對各自領(lǐng)域、不宜簡單合并的管制性規(guī)定，故此類條款可基本保留，但后續(xù)應(yīng)根據(jù)環(huán)境法典中的一般規(guī)定作相應(yīng)調(diào)整，與之形成特殊與一般關(guān)系。二是其他基礎(chǔ)性規(guī)范，如管理體制、規(guī)劃、區(qū)劃、環(huán)評、治理、修復(fù)、信息公開、公眾參與、監(jiān)督考核，以及責(zé)任追究程序和責(zé)任承擔(dān)機制等，不同領(lǐng)域規(guī)定具有較大共性，且多有重疊交叉，應(yīng)盡量集中到法典中作統(tǒng)一規(guī)定，各單行法中不再保留，僅在必要時對體現(xiàn)本領(lǐng)域特點的特殊事務(wù)作特別規(guī)定。如此，既可極大精簡冗余、減少交叉重疊，實現(xiàn)法典起碼的體系化功能；又可協(xié)調(diào)不同監(jiān)管領(lǐng)域關(guān)系、形成制度合力，便利“體制改革”“多規(guī)合一”“權(quán)責(zé)重組”“公眾參與”“科學(xué)問責(zé)”等對生態(tài)系統(tǒng)管理至關(guān)重要但在傳統(tǒng)法律體系下難以破除的“老大難”問題的解決。

另一方面，環(huán)境法典的制定也不會排除、阻礙甚至鼓勵、激發(fā)新的環(huán)境單行法的制定。從生態(tài)系統(tǒng)管理角度看，理想的環(huán)境法律體系應(yīng)當(dāng)是“一系統(tǒng)一法律”，即凡是重要、廣闊、有特色的生態(tài)系統(tǒng)都應(yīng)當(dāng)有一部自己的專門立法——一部涵蓋大多數(shù)環(huán)保事務(wù)、對范圍內(nèi)各相關(guān)生態(tài)要素和空間進行統(tǒng)籌安排和整體保護的區(qū)域性綜合立法。故未來國家應(yīng)陸續(xù)制定更多類似《長江保護法》《黃河保護法》的單項立法， 它們在環(huán)境法典的一般性規(guī)定基礎(chǔ)上，根據(jù)所保護生態(tài)系統(tǒng)的具體特色和保護需要作出系統(tǒng)的特別規(guī)定， 真正實現(xiàn)制度安排的因地制宜和全面綜合。就此來看，未來環(huán)境法體系的基本結(jié)構(gòu)，是作為基本法的“環(huán)境法典”和眾多針對各重要生態(tài)系統(tǒng)的“綜合性單行法”，僅就名稱和體系外觀看，即具有充分的“生態(tài)” 性。

第四，環(huán)境法典編纂應(yīng)堅持“適度法典化”思想，有所為有所不為，通過對重大現(xiàn)實問題的解決做出自己的貢獻。生態(tài)文明時代生態(tài)環(huán)境將成為多數(shù)規(guī)則制定均須考量的背景因素，各種人類實踐活動開展的基本考量，與綠色、環(huán)保相關(guān)的制度、規(guī)則層出不窮，不可能也不必要全部納入法典，故應(yīng)遵循“適度法典化”思路，合理確定范圍和內(nèi)容。但究竟如何科學(xué)取舍，目前尚無定論。從生態(tài)系統(tǒng)方法角度看，至少那些與實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)管理密切相關(guān)的內(nèi)容，當(dāng)在其列，尤其那些對實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的一體保護、綜合管理至關(guān)重要而當(dāng)前制度實踐普遍缺失的內(nèi)容，法典應(yīng)作出重點規(guī)定，從整體上予以補足和提升。

譬如，在跨省生態(tài)區(qū)域保護立法方面，法典可專設(shè)“跨省流域、區(qū)域、海域立法機制”一節(jié)，對跨省重要生態(tài)區(qū)域特別立法的各方面內(nèi)容，如適用范圍、責(zé)任主體、啟動條件、流程機制、實施原則、與地方法規(guī)關(guān)系等作出具體規(guī)定，使相關(guān)立法活動常態(tài)化、規(guī)范化，為渤海、松花江、祁連山等重要生態(tài)系統(tǒng)的專門立法打開通道，確立機制。另外，還應(yīng)對同一生態(tài)區(qū)域內(nèi)不同省市之間的立法協(xié)同作出系統(tǒng)規(guī)定，把長三角、珠三角等地方的先進經(jīng)驗普遍化，進一步提升區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)同性。又如，在環(huán)境決策方面，應(yīng)明確增加“經(jīng)濟和社會成本收益分析”，以及“自然方案優(yōu)先”，最大限度減少環(huán)保與經(jīng)濟、社會、自然之間的沖突，通過相應(yīng)篩選機制的建立，優(yōu)先選擇那些對自然觸動少、經(jīng)濟社會生態(tài)綜合效益高的方案。在綜合管理、協(xié)調(diào)治理方面，應(yīng)專設(shè)“聯(lián)防聯(lián)控、統(tǒng)一執(zhí)法”一節(jié)，對不同地區(qū)、不同部門以及同一部門系統(tǒng)內(nèi)不同行政主體之間監(jiān)管、執(zhí)法相關(guān)權(quán)力、責(zé)任的分配和行使作出明確規(guī)定，解決實踐中因為“垂改”“綜改”“機構(gòu)撤并”“聯(lián)合行動”等各種制度創(chuàng)新帶來的疑問和爭議。

在信息收集和處理方面，法典應(yīng)專設(shè)相應(yīng)章節(jié)，對“環(huán)境監(jiān)測”與“自然資源統(tǒng)計”之間的關(guān)系作出明確規(guī)定，切實破除兩大系統(tǒng)之間的鴻溝，明確不同主體在信息收集、儲存、報送、匯總、分析、集成、共享、公開等方面的權(quán)利、義務(wù)與職責(zé)，真正建立與生態(tài)文明建設(shè)要求相適應(yīng)的“生態(tài)環(huán)境”信息制度體系。在制度舉措的適應(yīng)性方面，法典應(yīng)規(guī)定以五年為周期的“立法后評估”和檢查更新制度，就實施條件、程序機制等作出明確規(guī)定，根據(jù)條件變化和效果評估不斷對相關(guān)內(nèi)容作出調(diào)整完善，平衡環(huán)境法的動態(tài)性與法典的穩(wěn)定性之沖突。在制度實施的動力機制方面，對政府主體來說，一方面應(yīng)明確追責(zé)規(guī)則，細化監(jiān)督考核，允許“盡職免責(zé)”，建立科學(xué)、規(guī)范、精準(zhǔn)的長效監(jiān)督機制；另一方面應(yīng)加強正向激勵，增加獎勵、支持， 從根本上提高地方政府的環(huán)保積極性。在社會主體方面，則須細化公眾參與相關(guān)制度，如擴展環(huán)境信息公開范圍，把資源、生態(tài)相關(guān)信息納入其中；建立健全“公眾評議”規(guī)則，使之作為生態(tài)環(huán)境相關(guān)重大決策的普遍要求；賦予社會組織以行政公益訴權(quán)，有條件地開放相關(guān)公眾（如利益相關(guān)者）的公益訴權(quán)。至于環(huán)保相關(guān)基金、財稅、補貼、補償?shù)染哂兄匾A(chǔ)意義但專業(yè)性很強的制度，單行立法不可避免，但法典也應(yīng)作出規(guī)定，建立基本框架、明確制度要點、授權(quán)制定機關(guān)并規(guī)定出臺時限，以確保及時完成。

第五，環(huán)境法典編纂應(yīng)盡快正式啟動，但須長遠規(guī)劃，留足醞釀時間。環(huán)境法典編纂是一個浩大工程， 不僅涉及內(nèi)容眾多，而且具有變革創(chuàng)新意義。編纂過程不僅是對已有條文進行體系化整合的技術(shù)加工，而且是針對諸多長期懸而未決的現(xiàn)實問題的制度創(chuàng)新，并且在很多方面涉及對既有管理體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益格局、制度安排的變革重組，需要各方廣泛而充分的交流、協(xié)商、磨合、博弈，必須留有充分時間的醞釀。尤其需要注意的是，鑒于相關(guān)問題關(guān)涉之重大，除非真正的立法行動，否則相關(guān)各方不會真正重視和博弈， 也就難有真正的共識。就此而言，環(huán)境法典編纂的啟動越早越好。但其通過時間，不必事先設(shè)限，以留足充分時間為宜。畢竟，環(huán)境法典是服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)、與生態(tài)文明體制改革同步的。而生態(tài)文明，作為面向未來的文明，須慎重穩(wěn)步推進，不可一蹴而就。