治國必先治債

陳夏紅

隨著全球經濟增長普遍切換到債務驅動型模式，債務問題成為現代國家治理中特別需要關注的危機之一。古往今來的諸多史實已經告訴我們，治國必先治債。社會的長治久安、經濟的穩定發展，都需要把債務危機控制在合理的限度內。如果放任自流或者缺乏有效干預，債務危機往往會成為社會不穩定的誘因。站在國家治理的視角看債務問題，構建現代化的破產法律體系，可謂當務之急。

一、人類史就是債權人與債務人的關系史

正如美國破產法學者伊麗莎白·沃倫所說，“人類的歷史就是一部債權人和債務人的關系史”，債務的問題貫穿人類社會的始終。在《債：第一個五千年》中，美國人類學家大衛·格雷伯提出，人類的所有關系都涉及債務，幾千年來人類中絕大部分人都被告知自己是債務人，富人和窮人之間的斗爭在絕大多數時候也都是以債權人和債務人沖突的方式呈現的。甚至所有的叛亂，核心目標之一都是銷毀債務記錄。按照格雷伯的描述，貨幣的產生不是源于“以物易物”，而是源于記賬工具。馬克思、恩格斯甚至把債務人和債權人的關系上升到階級斗爭的高度：“古代世界的階級斗爭主要是以債權人和債務人之間的斗爭的形式進行的。在羅馬，這種斗爭以負債平民的破產，淪為奴隸而告終。在中世紀，這種斗爭以負債封建主的破產，他們的政治權力隨著它的經濟基礎一起喪失而告終。”

在一定程度上，債務是人類社會的連接點之一。為了解開債務的“法鎖”，債務人和債權人展開浴血奮戰，構成一部異彩紛呈的人類經濟發展史。而債務治理的失敗，很容易釀成社會的動亂。歷史上這樣的例子比比皆是。第一個例子來自古羅馬。李維的羅馬《建城以來史》中提到，有個叫普布利烏斯的少年，因父親欠債而淪為帕皮里烏斯的債奴。帕皮里烏斯著迷于普布利烏斯的年輕姿色，欲火中燒。他先是語言猥褻，然后威脅恐嚇。當普布利烏斯軟硬不吃、寧死不從時，他便下令剝光其衣服，暴打后將之拋棄。備受摧殘的普布利烏斯向人們訴說高利貸者的淫欲和殘忍，激起民憤。人們沖進廣場、擁向庫里亞會場，迫使執政官召開元老院會議。元老院耳聞目睹普布利烏斯的慘狀，立即通過廢除債務奴隸的法案。第二個例子來自美國。一七八六年發生的謝司起義，也是債務危機失控而釀成社會動蕩的體現。獨立戰爭期間，馬薩諸塞既是獨立革命的發源地，也是重災區。加起來高達一千五百萬美元之巨的公債，最終都轉嫁在三十八萬人口頭上。戰后數年間，馬薩諸塞民眾稅負極重，大量居民不得不舉債度日，然后因不能清償債務而被關進債務人監獄。在不到五萬人口的伍斯特縣，僅一七八四年就有多達兩千件債務訴訟。而法院連一半都處理不完，各類律師、訟棍大肆盤剝，反而使得債務人的處境雪上加霜。到一七八六年時，公眾不得不公開請愿，呼吁當局采取有效措施延長還債期限、降低稅負、發行新幣，防止破產潮的蔓延。由于利益集團的阻撓，議會并未回應民眾的呼吁。九月二十六日，退伍軍人丹尼爾·謝司率領民眾發動武裝起義，圍攻法院并迫使法院停止審理與債務有關的案件，還沖進當地監獄釋放大批因負債而遭到監禁的窮人。起義者們高呼：“消滅一切債務的時刻已經到來！”更近的例子來自德國。按照瑞士史學家斯特勞曼的《一九三一：債務、危機與希特勒的崛起》一書，第一次世界大戰后，戰勝國通過巴黎和會和《凡爾賽和約》，加給德國巨額賠款責任。在長期償還巨額外債的壓力下，德國經濟一蹶不振，民眾生活舉步維艱。一九三一年，經年累月的外債危機終于釀成金融風暴，銀行大量倒閉，經濟持續衰退，政府風雨飄搖。有觀點認為，二十世紀三十年代世界經濟陷入蕭條的導火索正是一九三一年德國金融危機，而非一九二九年美國大蕭條。在這種背景下，希特勒和納粹黨利用民眾的不滿迅速崛起，最終把德國和世界都帶入“二戰”的深淵。

二、治國必先治債

古往今來的統治者，無不把債務治理問題放在治國理政的核心位置。如果債務人不能清償債務，又不想經歷社會動蕩，最好的辦法就是由當局出面免除債務。這種債務免除，有深厚的宗教背景。印度圣典《梨俱吠陀》中，人們把阿迭多神組視為救世主，認為阿迭多“堅持真理，是債務之解除者”，體現出上古印度時期人們對神靈保佑下天下無債的希冀。另外，在《圣經》中有“禧年”。以色列人每七年安息一次，七次安息后，第五十年就是“禧年”。據《利未記》二十五章十節載，在“禧年”里，“第五十年，你們要當作圣年，在遍地給一切的居民宣告自由。這年必為你們的禧年，各人要歸自己的產業，各歸本家”。按照格雷伯、施特爾特等的解讀，在“禧年”來臨的時候，債務要全部免除，土地要歸公重分。雅典政治家梭倫在公元前五九四年出任雅典執政官時，大刀闊斧展開改革。梭倫改革中經濟政策的核心，就是免除債務、禁止債務奴役。在梭倫改革之前，債務奴役十分普遍，而且很多債務都是源于稅收和地租。亞里士多德在其《雅典政制》中就寫道：“要是他們未能繳納地租，他們本人及其子女就會被擄去，并且，所有的借款均是以債務人的人身為擔保，直到梭倫時代為止。”

在今天，直接免除債務的方法依然未過時。美國現任總統拜登在競選期間，就承諾為教育貸款債務人免除一萬美元債務。早在二十世紀六十年代美蘇爭霸期間，美國為實施其科教興國戰略，逐漸形成各種各樣的教育貸款方案。早期的《美國破產法》允許通過個人破產免除教育貸款，但在債權人集團的游說下，《美國破產法》限制越來越嚴，通過個人破產免除教育貸款后來幾乎不可能。近二十多年來，美國教育貸款債務人和債務總額都屢創新高。截至二0二三年六月，美國教育貸款總額高達一點六萬億美元，涉及四千多萬債務人。越來越多的年輕人因為擔心負債而放棄高等教育；已經背負巨債的年輕人為了償債，而推遲婚育、購車購房等人生主要消費。教育貸款債務問題已經成為總統選舉激辯的話題之一。拜登上臺后兌現了自己的承諾，二0二二年八月二十四日，拜登宣布他將行使總統權力，直接為聯邦教育貸款債務人免除最高兩萬美元的教育貸款。

無論《圣經》的“禧年”、梭倫的改革還是拜登的教育貸款免除方案，前提都是債務導致的社會問題十分嚴峻。可以說，免除債務就是決策者治國理政工具箱里的一件戰略武器。但這種做法也容易引起激烈的反對和批評。比如梭倫改革措施發布后，作為債權人階層的貴族對此怨聲載道。有人在改革前舉債購置土地田產，在改革后即成為無債一身輕的富豪，在受益于改革的同時也濫用了改革。甚至有誹謗認為，梭倫也是取消債務政策的受益者。梭倫一氣之下，旅居埃及，宣稱十年之內不會回來。直接免除債務的改革使梭倫徹底失去了貴族的支持。同樣，美國教育貸款免除方案發布后，爭議不止。有觀點認為，免債事宜屬于立法權的范疇，作為行政首腦的總統缺乏“法定權威”來減免債務。二0二三年六月三十日，美國最高法院做出判決，宣布該教育貸款免除方案無效。目前，拜登依然在試圖通過其他方案履行其競選承諾。

通過行政命令免除債務，由此產生的批評意見不容忽視：第一，在現代法治社會，通過行政手段免除債務往往缺乏足夠的法律依據，成為行政亂作為的表現。第二，通過行政手段免除債務后，債權人集團的利益會直接受損，如果沒有合理的補償機制，債權人未來放貸意愿降低，會影響到市場經濟金融供給；第三，如果政府試圖對債權人集團做出補償，無論出于什么樣的名目，最終都需要全體納稅人買單，相當于全體納稅人為債務人的舉債行為承擔最終責任，于法于理都不通。那么，我們有沒有更好的選項？

三、破產法是現代社會債務治理的樞紐

放眼寰球，治理債務危機的相對公平和高效的工具，主要是破產法。近年來，各國無不把破產法作為治理債務危機工具箱里的最優選項。破產法被譽為市場經濟的“經濟憲法”。就人類歷史而言，破產法誕生的時間并不算長。全世界第一部破產法產生于一五四二年的英國。在當時，破產法是刑法的附庸，主要用于懲罰涉及債務的坑蒙拐騙和刑事犯罪行為。工業革命帶動經濟高速發展，破產法很快便在市場經濟中占據了主力位置。在現代社會，不管是發達國家還是發展中國家，破產法都是市場經濟體系的標配。

破產法之所以在市場經濟中這么受歡迎，其魅力最重要的來源之一，可能就是破產法自帶的“大殺器”：自動中止制度。自動中止制度目標有兩個：一個是讓所有債權人都有機會獲得公平有序的清償，另一個是讓債務人可以有喘息的空間。簡單說來，自動中止的實際效果體現在如下幾個方面：其一，叫停所有債權人的催收行為、民事訴訟、仲裁和財產保全行為，保護債務人財產。其二，叫停所有“執行競賽”，阻止個別債權人通過民事執行程序先到先得、先到全得，導致后來者不得。此舉可以確保所有債權人不管強勢還是弱勢，都在破產程序里有序分配。其三，要求債務人“躺平”，暫時停止所有個別清償行為，防止債務人與個別債權人勾結而坑害其他債權人。二0二三年九月五日，英國第二大城市伯明翰宣布破產。盡管英國沒有地方政府破產制度，但這一宣告的核心也是依據其他法律獲得自動中止的效果，暫時停止除基本公共服務外地方政府的所有償付義務。在美國，不同類型的市場主體更是把自動中止玩出了花，幾乎所有破產程序啟動的第一目標，都是借助自動中止制度把自己保護起來，這也是為什么在美國破產與保護往往連用。世界銀行營商環境評估新指標，明確了對自動中止制度“三件套”（自動中止、例外和救濟）的考察。目前我國《企業破產法》有一些制度設計屬于自動中止的衍生品，但還沒有明確的自動中止制度，對自動中止例外和救濟規定更是付之闕如，在未來修訂中可以考慮回應世行指標，予以針對性完善。

破產法的力量，既來自當事人的意思自治，更來自司法權的強制約束。現代破產程序是司法程序，需要國家司法權做終極保障。破產程序中當事各方可以就商業利益展開談判和重新安排，但所有交易最終都要取得法院的批準。在特定情形下，法院可以不考慮債權人會議的決議而強制批準重整計劃。在破產程序中，任何協議框架都不能奢望所有債權人百分之百通過，能夠有相對多數債權人且能代表相對多數債權額的債權人支持，已經是很了不起的成就。這個時候，司法權的介入對于約束異議債權人具有十分重要的作用。司法權能夠威懾個別債權人，不要過分基于自身利益輕易“綁架”整個談判，進而成為債務重組談判中的“釘子戶”。不管庭外債務重組程序多么花里胡哨，破產法框架內法院的介入始終不可或缺。如果沒有司法權的約束，破產制度就會變成無牙之虎。

破產法提供的規則，則構成了傳統民商事交易的底層邏輯。作為一種終局性的民商事糾紛解決機制，能夠讓所有的民商事糾紛最終都可以轉化成債權，按照“同等順位債權，同比例清償”的黃金原則獲得公平有序的清償。不到萬不得已，破產法不會輕易干預其他法律確定的規則和秩序，比如個人破產程序不會影響婚姻家庭關系的維系，企業破產程序中擔保物權依然會受到擔保法規則的保護。但是傳統的民商事法律關系在破產程序中既能延續，也能重新安排。在破產程序中，破產程序的主導者可以重新審查特定時間段內的所有交易，并在必要時基于法定理由撤銷交易。另外，還可以重新審視雙方均未履行完畢的合同，并視是否有利于債務人財產最大化而選擇履行，給當事各方提供了反悔的機會。這些制度的存在，使得當事各方可以在破產程序內重新安排各自的權利義務。

現代破產法猶如破產程序的“超市”，盡可能把每一類市場主體都納入覆蓋的范圍，同時也會根據市場主體的規模和實際需要來調整規則。比如從企業拯救角度來說，重整程序當然是很好的制度，既能保護企業自身的運營價值，也能保障就業和稅收，對社會來說有百利而無一害。但重整程序運行既需要很高的時間成本，也仰賴于高度專業化的破產服務行業。而破產執業者進軍破產服務市場，不是為了做慈善，而是為了在合法限度內賺取高額報酬，無形中增加了重整程序的經濟成本。這事實上也導致很多市場主體用不起重整程序。因此，現代破產法就因勢利導，在重整基礎上針對中小微企業做了簡化和改良，為適格的市場主體提供一種價格便宜量又足的重整機制。另外，重整程序往往有很強的時間約束，比如不能在特定期限內提出重整計劃會導致重整轉為破產清算。為了防止這種局面出現，實踐中摸索出預重整機制，讓債權人、債務人和當事各方在程序之外先談判，談好再重整，快進快出并且快速實現債務調整和企業拯救的目標。再如金融機構破產，可能會導致系統性風險并引發金融市場的紊亂，因此，各國金融機構破產制度都賦予行政機構更多的監管和審批權，確保風險可控。這種多元設計，使得不管什么樣的債務人，總有一款適合你；而且，破產法把所有的債務問題納入破產軌道，在破產程序中給所有債務人找到出口，便避免了債務風險外溢引發的社會動蕩。目前我國《企業破產法》只有單一的重整程序，還沒有針對主體做出細分，但實踐中預重整實踐和金融機構成功破產已有成功先例，中小微企業重整在理論和實務界也都很受關注，破產法修訂中應該積極回應實踐需求。

在討論破產法的底色的時候，人文關懷是一個不能忽視的因素。縱觀整個破產法史，破產法就是一部對債務人越來越寬容的歷史。比如在美國，個人破產程序以幫助“誠實但不幸”的債務人東山再起為目標，設計了兩種程序：一種是第七章破產清算，即在破產程序啟動后，債務人交出絕大部分財產供變現后清償債權人，然后免除剩余債務。在破產清算程序中，會通過特定數額和類別的自由財產，確保債務人最低限度的生活保障，甚至允許債務人保留有一定價值的獎牌、紀念品、書籍，盡量避免個人破產對人格尊嚴和人性的傷害。另一種是第十三章個人債務重整，即允許債務人保留幾乎全部財產，以未來三到五年的收入為限制訂重整計劃。債務人在特定期限內按照重整計劃規定的收入百分比償債后，剩余債務免除，鼓勵債務人在個人破產程序終結后獲得“新生”。由于債權人集團的反對，美國破產法在二00五年改革中加入了收入測試機制，還要求債務人在申請個人破產前要完成一定時間段的財務教育。這無形中提高了債務人申請個人破產的門檻和成本。前述美國破產法學者伊麗莎白·沃倫近年來力推的改革措施之一，就是改良美國個人破產程序。沃倫提出的建議包括：第一，增加自由財產的數量，尤其是在自由財產中另外留出給小孩子購買玩具和接受基本課外教育的培訓班費用，避免個人破產對家庭成員尤其是孩子的影響；第二，把第七章個人破產清算和第十三章個人債務重整合而為一，化繁為簡；第三，大幅度降低個人破產的成本，避免債務人因為太窮而不能破產。我國現行《企業破產法》被稱為“半部破產法”，跟個人破產程序缺失有很大關系。目前深圳個人破產試點已經取得初步成就，未來個人破產制度能否成為全國性的制度，讓全國各地誠實但不幸的債務人都能感受到個人破產制度的溫度，我們拭目以待。

盡管現代破產法特別強調對市場主體的拯救，但始終未放棄清算預期這一基準。破產清算程序作為破產法的“原點”。拯救機制在保障稅收、保障就業以及挽救商業價值方面，具有無可替代的位置；但及時高效的破產清算程序，對于市場主體退出市場、節約經濟資源，作用重大。清算預期首先會給破產程序之外的商業交易主體帶來穩定期待，讓交易各方對商業交易的失敗和違約后果都能夠提前籌劃安排，規避最壞情況下可能出現的清算風險。另外，清算預期也會給破產程序之內參與各方帶來指引。比如重整程序中在多種情況下都可以轉化為破產清算程序；這種清算預期，屬于底限思維，反而會誘導和迫使重整參與各方努力互相妥協。世界銀行二0二三年五月發布的營商環境評估新指標也傳達了這種理念，即破產清算和重整并重，而不是像之前的舊指標片面強調重整程序的價值。我國《企業破產法》有破產清算、和解、重整等程序，破產清算的底線不能丟，或許可以考慮增加簡易破產程序，提高破產清算的效率。

隨著市場經濟的發展，破產法變得越來越精密，對于經濟發展的作用也越來越明顯，各個國家在內政外交方面都強化了對破產法的關注。對于我國在加入世界貿易組織十五年后是否自動獲得“市場經濟地位”的外交斡旋中，歐洲的標準之一就是是否具有高效的破產法律機制。其他國家和地區也無不把破產法的重要性上升到提高國際競爭力的新高度。印度近年來為吸引外國直接投資，自二0一六年以來數次大修破產法，大幅度提高破產程序的效率，試圖讓印度破產法在吸引外商投資方面提供更高的可預期性。迪拜、新加坡等近年來在破產法領域亦大展身手，既大幅度提高立法的質量，也強化了國內外的交流，努力打造全球性的商業交易和糾紛解決中心。正因為破產法如此重要，世界銀行在營商環境評估指標中，始終都把破產作為最關鍵的指標之一。二0二三年五月世界銀行公布營商環境供給評估新指標，繼續把“商事破產”作為十大指標之一。

總而言之，債務問題是人類社會的基本問題。債務治理成功，則國泰民安、風調雨順；債務治理失敗，則民不聊生、生靈涂炭。現代社會在實現債務驅動型經濟發展過程中，需要把債務治理問題放在治國安邦的新高度，并以此為目標打造充分市場化、法治化的破產法律機制。唯其如此，方可實現債務可用、危機可控。