新加坡高企的廉潔指數如何養成？

新加坡自1965年獨立以來從名不見經傳的小國發展成為世界聞名的花園城市，不但城市基礎設施排名第一，經濟也飛速發展。值得注意的是，與此矚目的經濟成就相匹配的廉政程度。在2022年度全球國家清廉指數排名中，新加坡與芬蘭并列第二，是唯一進入前10的亞洲國家。如此高企的廉潔指數無疑對新加坡的經濟發展有極大的穩定和推動作用，在國家建設中也具有毋庸置疑的重要性。

君子之風的浸潤

新加坡的廉潔程度在世界上名列前茅并非從來如此，在李光耀領導的人民行動黨1959年登臺執政之前，新加坡和其他多數東南亞國家一樣貪污盛行。腐敗一度被稱為“東南亞之癌”，嚴重影響了包括新加坡在內的大多東南亞國家的經濟和社會發展。

由于當時的貪污腐敗已成為新加坡民眾深惡痛絕的對象，誰能舉起反貪的旗號，誰就能贏取民心，贏得大選，因此人民行動黨在參選初始就提出了“掃除貪污”的競選口號。甚而在大選獲勝后，李光耀還帶領同僚一律穿著白色襯衫和長褲在市政廳大廈會議室宣誓就職，以此象征個人行為純潔和政府作風廉潔。由此白衣白褲就成為人民行動黨的“黨服”。

李光耀是新加坡第一任總理，自新加坡1965年獨立以來他長期擔任總理，直至1990年交棒給第二任總理吳作棟。在長達25年的任期內，李光耀極力推動經濟改革與發展，采取一系列措施加強內政，成功使新加坡在30年內發展成為亞洲最發達的國家之一，40年之內經濟平均年增長7%。他認為好政府對國家發展至關重要，對此的解讀是“好的政府應該是誠實有效率的——能夠保護人民，讓人人有機會在一個穩定有序的社會里自我提升和過上好日子”。而廉潔是好政府最為重要的特性之一，倡導儒家思想的李光耀非常強調德行，主張君子作風和君子執政。

李光耀是新加坡土生華人，其曾祖父從廣東下南洋，隨后在此經商，其祖父經營輪船事務，家道昌盛。李光耀自幼接受英式教育，對西方政治和文化有深刻的認識。但李光耀自始至終都沒忘記他身為華人的本心，極力推崇儒家思想。20世紀80年代，新加坡政府在其倡導下為中學生組織編寫了迄今為止世界上唯一一本《儒家倫理》教材。當代新儒家余英時、杜維明對該書編寫給予了詳明的指導，教材中專有《君子的含義》一課，足見對君子的崇尚。《論語》中孔子對于君子的道德境界規定很高，認為君子之德包括文與質兩方面，文指外在的文化修養，質指內在的樸實本性。儒家價值觀肯定積極履行對于家庭和朋友義務的君子之風，反對在履行對于家庭和朋友義務時的假公濟私的小人行徑，上升到執政層面則是對貪污舞弊行為的否定。進一步來說，其誠于內的誠實品質與形于外的正直行為也是政府廉潔的保證。因此君子的誠實是廉潔之本，君子的正直是廉潔之源。這也是以李光耀為代表的新加坡政府對君子作風重視和崇尚的原因，它不僅塑造了新加坡廉政文化的內在核心，也使新加坡擁有了以儒家君子修齊治平思想為主體的價值觀。

“經濟人”基礎上的高薪養廉

新加坡政府倡導國民特別是官員具有君子之風，并不要求官員去做圣人，但要求官員必須是君子。因為君子可以愛財，但必須取之有道。于是落實到制度安排和政策制定上就不能設想公務員是圣人，要求他們拿很低的薪酬。新加坡政府認為，公務員須有符合市場水平的足夠薪酬才能經得起誘惑的考驗，于是制定了具有市場化特色的“高薪養廉”政策。

該政策中的“高薪”主要針對超級公務員和擔任政治職務的國家領導人、政府各部門領導人。普通級別的公務員則不會獲得超過私人部門相同水平的工作人員的薪酬，因為政府部門的工作更像是鐵飯碗，比私人部門的工作更有保障。而且公職人員的薪酬會隨著私人部門薪酬的增長而增長，以跟隨市場水平。因此，“高薪養廉”政策總的來說就是公務員和國有企業員工的薪資與市場化銜接。

由于政府預算約束被寫入了憲法，關于政府財政預算案過程、財政儲備的使用，財政的監督管理權限都做出了規定。而政府預算的評估機制里，資本化指標是一個重要衡量標準。各部門必須不斷壓縮自身運行成本，增加收入。由此可見無論是公務員還是國企員工都不是無條件地拿高薪，他們必須努力工作與國人同甘苦、共命運，隨著年景的好壞調整薪酬。而普通公務員要想取得領導層的高薪，更需要努力奮斗，積極發展。因此該政策并不是讓公職人員養尊處優，而是具有正面的激勵和促進效能。

實踐證明，“高薪養廉”及給予公職人員符合市場水平的足夠薪酬，有利于新加坡公共部門和內閣爭取和保留到好人才，并保證政府保持高程度的廉潔誠實和高水準的能力。但另一個事實是高薪并非養廉的充分條件，因為人的欲望是沒有止境的，必須輔之以配套的其他制度才能保證政府的廉能。于是新加坡政府制定了嚴明的公務員紀律來規范其行為，其中有關防治貪腐的紀律就包括了八條內容，包括金錢借貸、假公濟私、投資與擁有不動產、收禮與招待等。每一條都有詳細的說明和要求，一旦違反都會受到紀律處分，若有腐敗現象更是會被革職懲處且永不敘用。因此在高薪激勵和相關紀律規范下，廉潔奉公就自然內化為公職人員的行為方式，極大改善和促進了新加坡的廉政面貌和廉政建設。

新加坡政府針對公職人員的這些政策體現了對人性的誠實看待，表現在它能夠正視作為“經濟人”和“社會人”"的兩個方面。在制度建設方面，新加坡政府立足于人是“經濟人”，從而實行市場化的“高薪養廉”；在道德方面，著眼于人是“社會人”，從而強調修身、正己，養成君子的品格。這二者并重方能實現廉政建設的最好效果。

貪污調查局的廣泛權力

然而新加坡的廉政機制建設絕不僅限于面向公務員的一系列政策法規，能取得舉世矚目的廉政成績還在于其獨有的廉政機構和相關的法律規章。

新加坡在人民行動黨執政之前的很長一段時間貪污盛行、腐敗成風，本來應該為民服務的公務員卻利用職權謀取利益，索取所謂的“咖啡錢”（保護費）。為此，1937年新加坡殖民政府曾頒布防止貪污法令并在刑事偵查局成立反貪組。然而反貪只是刑事偵查局主要職務中的一項，在人力和物力缺乏下不能有效執行反貪任務，尤其對警察部隊內“監守自盜”的貪污行為束手無策。針對此種情況，貪污調查局于1952年成立，人民行動黨在1960年制定了《防止貪污法》，對貪污調查局的職權給予了明確規定。

按照規定，貪污調查局直接隸屬于內閣總理，是全國防止貪污賄賂的最高機關。局長和副局長由總理任命，并可根據具體情況任命若干局長助理和特別偵查員。局長只對總理負責，不受其他任何人士的指揮和管轄。1991年新加坡通過了“民選總統法令”，據此法令即使總理不同意貪污調查局局長對有關部長展開調查，總統還是可以授權貪污調查局局長向有關部長進行調查，由此更加凸顯了貪污調查局高度的獨立性和自主性。

在此背景下，貪污調查局的工作方式是舉報立案、風聞出擊。20世紀50年代的殖民統治時期，新加坡民眾普遍存在著容忍貪污行為的意識、“生不入衙門”的觀念和拒絕在調查方面同當局合作的態度，并擔心受到報復而拒絕出庭作證。為破除這些障礙，貪污調查局采取一系列措施，支持公眾揭發和舉報任何貪污行為，包括告密者受到法律保護、身份受到嚴格保密甚至不能在法庭審訊中泄露等。

而當社會上盛傳某種貪污行為時，不管有沒有人報案，貪污調查局情報署人員都會聞風而動，出擊跟進。一是因為打擊貪污行為不能只是被動地等待人們上門報案，也應該主動出擊，使行賄者和受賄者知道即使沒有人報案，他們還是會面臨被調查的風險。二是因為當社會上傳出貪污腐敗的風聲，盡管無人舉報，公眾也會期望貪污調查局介入調查。

具體行事中，貪污調查局的工作作風具有無私、迅速的特點。其中鐵面無私主要體現在“清理門戶”和敢抓“大魚”上。貪污調查局官員將懲治本部門出現的腐敗分子稱之為“清理門戶”，對大魚小魚照打不誤，采取的是無畏無私的鐵腕手段。貪污調查局的“捕獲成績”，就包括了原房屋發展局主席陳家彥、環境發展部原政務部長黃循文、國家發展部原部長鄭章遠等。

在雷厲風行方面，貪污調查局依調查難度把案件分成三級，要求那些報案時證據確鑿的案件以最短時間完成調查。如在接到公眾檢舉的貪污投訴后，須在一星期內對書面投訴者給予答復，對親自上門者則須當場回復。一旦決定調查，貪污調查局須在委定查案官員后48小時內展開調查行動。這種極高的行動效率對案件的偵破起到了至關重要的作用。

隨著時間的發展，新加坡的貪污調查局取得了顯著的防治腐敗的成效。這不僅是因為其擁有廣泛的權力和直接隸屬政府首長的地位，還因為其擁有獨立和不受官員干擾的法庭做支援。但“權比天大”并不意味著就可以為所欲為，貪污調查局及其工作人員也要受到法律的約束和相關部門的制約。

從嚴懲治的威懾力

新加坡反貪機制針對的貪污行為，既指利用公共權力非法謀取私利，其行為主體是公職人員；也指利用職權非法取得利益，其行為涵蓋了公共部門和私人部門的工作人員。因此對貪污的治理既包括擁有職權者的受賄，也包括沒有職權者的行賄；既包括對公共部門貪污現象的治理，也包括對私人部門乃至整個社會生活的貪污現象的治理。

面對如此廣大的外延，對貪污的從嚴懲治就是非常重要且必要的。遏制貪腐既有賴于懲治貪腐措施的嚴厲，更有賴于腐敗分子被揭發、受懲罰的概率提高。1960年新加坡修改了1937年殖民時期通過的已經過時的防止貪污的法律，擴大了“賄賂”的定義，標志著各類腐敗都要受到懲罰。在嚴格度方面，根據相關法律，不管行賄性報酬給予或未曾給予，接受或未曾接受，只要“同意給予”或“同意接受”，均被視為犯罪，這就使得各種腐敗行為都會受到懲處。例如，在新加坡參加駕照考試者，見考官對車上的中國結有興趣，隨口說了句：“那就送給你吧！”結果竟斷送了自己的駕車夢，因為這在新加坡也被視為行賄。

而最具新加坡治貪特色的是“有罪推定”。無罪推定強調的是被告人所被指控的罪行，必須有充分、確鑿、有效的證據，如果審判中不能證明其有罪，就應該推定其無罪。這是一條重要的法制原則，但是在處理貪腐犯的問題上，新加坡卻有一條可以稱為“有罪推定”的原則，即任何人所擁有的財產或其在某財產里占有的利益，與該人已知的收入來源不相符合，又不能向法院做出合理解釋時，即被視為貪污所得。當然，“有罪推定”只有在上述法律條文所規定的情況下才適用，它并不意味著在打擊貪腐的過程中“寧可錯殺一萬，絕不漏網一個”，而是在更多情況下遵循“疑點的利益歸被告”的“無罪推定”原則。因此新加坡所建立的制度不是假設沒人會貪污，而是確保一旦有人貪污受賄，必會被揭發并面對處罰。

從嚴懲治還表現在對很小的貪腐處以相對很重的懲罰。如行賄10元就要坐牢，并可能失去數十萬元的退休金等等。所以有人表示，拿養老金的公務員千萬不要懵懵懂懂，當你的下屬幫你買咖啡時記得付錢，如果你忘了，可能那杯咖啡就值幾十萬元。另外，由于新加坡《防止貪污法》對賄金無最低金額限制，在一定情況下，給予或接受1元錢就算貪污，就要坐牢。這看似不近人情，卻十分可行。理由是不接受1元錢是任何人都能做到的，而坐牢是任何人都害怕的，這就體現了新加坡政府對貪污零容忍的態度。

當然如果有人一定要鋌而走險，結局一定非常悲慘。新加坡國家發展部原部長鄭章遠因涉嫌接受80萬新元的賄金，羞愧自殺；新加坡商業事務局原局長格林奈則因貪污罪和欺騙罪，從養尊處優的生活淪落到家徒四壁，蝸居在月租僅150新元的一房式租賃組屋里。對貪污行為無論巨細的從嚴懲處，塑造了新加坡高度的廉政文化，給廉政建設帶來極好的效果。