上海市推進鄉村治理積分制的實踐與思考

■ 應建敏 付興慧

鄉村治理積分制是近些年來在鄉村治理中積極運用的一種治理方式。也就是在農村基層黨組織領導下，通過民主程序，將鄉村治理各項事務轉化為數量化指標，對村民日常行為進行評價形成積分，并給予相應精神鼓勵或物質獎勵，形成一套有效的激勵約束機制。其最早運用于鄉村治理是作為一種扶貧舉措提出來的，2020年起中央農辦、農業農村部在全國推廣運用。積分制作為一種調動村民參與鄉村治理的重要舉措，十分切合農村實際，且簡單易行，將村民心中所感、眼中所見轉化為具體分值，讓鄉村治理由“無形”變“有形”，使軟約束有了硬抓手、模糊感覺變為精確賦分，讓大家的共識顯性化，通過“小積分”解決了“大問題”。積分制在各地不斷應用，對加強和改進鄉村治理、促進農村和諧穩定產生了積極作用。近年來，為解決鄉村振興推進過程中的村民參與積極性不高、村干部缺少治理工作抓手的問題，上海市也開展了鄉村治理積分制的相關工作。

一、工作的探索和實踐

（一）初始探索階段（2020年及以前）

上海市在鄉村治理探索運用積分制起步相對較早，在推進創新社會治理、加強基層建設的進程中，不少區、鎮、村，聚焦鄉村社會治理的重點領域和重點群體，在人居環境整治、垃圾分類、黨員管理、志愿服務等方面開展了積分制的探索。如2015年松江區葉榭鎮即提出了“黨建進網格，積分促管理”，開展黨員積分考核評價管理；2017年，奉賢區委、區政府提出以村民小組為單位，開展“生態村組·和美宅基”積分制創建工作；2018年，寶山區月浦鎮月獅村探索用積分制推進農村生活垃圾分類；松江區、崇明區等部分鎮村開展志愿者服務積分制管理工作，建立以服務時間和服務質量為主要內容的志愿者管理制度，通過建立志愿服務積分“銀行”，以積分制管理促進志愿服務的長效推進。其中奉賢區“生態村組·和美宅基”積分制案例入選2020年農業農村部鄉村治理積分制8個推介案例之一，時任奉賢區委書記莊木弟在全國鄉村治理中推廣運用積分制視頻工作會上做交流發言。

（二）試點示范階段（2021-2022年）

根據農業農村部有關部署，2021年1月，上海市農業農村委下發《關于組織開展鄉村治理積分制示范基地申報的通知》，組織開展鄉村治理積分制示范基地創建工作。奉賢區、浦東新區航頭鎮、寶山區羅涇鎮等11個鄉村治理積分制示范基地，因地制宜聚焦鄉村治理的重點難點問題，從村民最關心、最迫切、最現實的問題入手，緊貼市、區、鎮中心工作，圍繞農村人居環境提升及長效管理、精神文明、移風易俗等方面開展積分制工作實踐，探索建立符合上海農村實際、切實管用的激勵約束機制，引導村民積極參與鄉村治理，打造共建共治共享新格局，有效推動鄉村振興各項工作落實，形成了一批各具特色的積分制工作經驗。如奉賢區升級“生態村組·和美宅基”積分制為“美麗鄉村·美麗約定”，打造2.0版本；崇明區橫沙鄉統籌創新村民福利補貼發放方式，建立“五福生態基金”，實行以“獎”驅治的總策動模式，推動群眾參與鄉村自治；崇明區新村鄉以打造“稻香人家”為目標，聚焦“民知”“民議”“民治”“民評”“民享”，構建共建共享的積分制治理工作體系，激發村民自治活力；浦東新區航頭鎮以實現“人居環境美、文明新風揚、知法守規好、人人參與齊、底線約束牢”為目標，通過構建積分引導體系，建立協同機制，探索出一條極具地方特色的村民自治共治新路徑。

（三）推廣應用階段（2023年及以后）

在前期試點示范的基礎上，市農業農村委結合鄉村振興重點任務掛圖作戰，進一步推進鄉村治理積分制推廣應用。各涉農區結合各地實際，在總結試點示范工作的基礎上，進一步擴大積分制的運用，又有一批新的鎮村在開展積分制的實踐與探索。寶山區制定《關于寶山區推廣運用鄉村治理積分制管理的實施方案》，提出到2023年底，全區北部5個涉農鎮中形態較為完整的行政村，實現鄉村治理積分制全覆蓋。浦東新區印發《關于推廣鄉村治理積分制工作的通知》，提出分步分批次推廣鄉村治理積分制工作，到2023年底，在區級以上鄉村振興示范村和市級美麗鄉村示范村推廣鄉村治理積分制，確保每個鎮至少有一個村運用積分制；到2024年底，50%以上行政村推廣鄉村治理積分制；到2025年底，所有村莊形態較為完整的行政村實現全覆蓋。閔行區在全區全覆蓋推廣運用以人居環境提升為重點的積分制管理工作。根據初步統計，截止到目前，本市已有81個街鎮、578個村開展鄉村治理積分制探索應用，其中有34個鄉鎮整建制推進。

二、已取得的初步成效

（一）有效推動了鄉村治理共同體的重塑

推進鄉村治理積分制的過程，實際上是基層黨組織領導各類治理主體再造治理秩序的一個過程。在這個過程中，鄉鎮黨委對積分內容、評價方式、結果運用等各環節把關定向，統籌資源并加強積分運行保障；村黨組織發揮領導作用，確保積分方案切合本村實際，確保積分的程序公平正義，讓村民有參與的動力，同時要做好“人”的動員，既要發揮好村干部、村小組長、黨員骨干等重要群體模范帶頭作用，也要做好各類治理力量的調配，確保積分制正常運轉；村民廣泛參與是積分制的基礎，通過村民自治組織和各類群眾性議事協商活動表達意見建議，全程參與積分制的制度設計，對積分的流程、結果進行監督，在參與中提升對基層治理的認識。鄉村治理積分制是全過程人民民主的具體實踐，通過積分制一定程度上破解了鎮村干部缺少治理抓手，村民游離于村莊事務之外的治理難題，對于提升治理效能、提升村民參與鄉村振興積極性起到了較好的促進作用。我市鄉村治理積分制示范基地創建評估有關調研顯示，對于鄉村治理積分制，示范基地村民中有83.62%表示“非常了解”或“比較了解”，96.61%參與積分制態度“非常積極”或“比較積極”，98.96%的村民對實施效果表示“非常滿意”和“比較滿意”，76.5%的村民覺得使“村里事務更民主公開”，73.03%的村民表示“村集體的凝聚力”得到提升。

（二）有效推動了鄉村振興重點任務的落實

積分制適用范圍較廣泛，農村經濟社會的方方面面都可以細化成具體積分指標。我市在推廣運用積分制過程中強調從鄉村治理的重點難點問題入手，將鄉村治理與鄉村產業發展、農村人居環境整治、農村移風易俗、文明鄉風塑造等鄉村振興的重點任務有機結合，因地制宜探索群眾認可度高、對治理工作有明顯推動作用的積分內容，有效保障了鄉村振興重點任務的落實。如浦東新區航頭鎮，將全鎮15個部門、42項涉及鄉村治理的事項整理歸類，梳理出14類與村民自治有關、操作有難點、推進有難度的事項，既包括垃圾分類綠色積分、美麗庭院星級戶評定等治理新內容，也包括助老服務、出租屋安全管理等鎮域管理“老大難”問題；奉賢區“生態村組·和美宅基”積分制聚焦人居環境、移風易俗、疫情防控等內容，并緊密銜接“五違四必”違建整治等工作；寶山區羅涇鎮明確了村民議事、平安建設、文明新風、美亮村宅四個重點方面的積分內容，歸納出村民議事、房屋租賃、消防安全、移風易俗、志愿服務、垃圾分類、人居環境等13類積分事項。有的鎮村還通過動態調整完善積分制細則，將疫情防控各階段重點工作納入積分制，為提高疫苗接種率、組織核酸采樣、關照弱勢群體等提供有力支持，深化農村人員管理和服務等重點工作。

（三）有效推動了基層治理資源的整合和效能的提升

我市積分制示范基地將積分制納入鄉村治理整體工作通盤謀劃，在區、鎮層面對鄉村治理相關條線工作和資源進一步整合聚焦，提高資金的使用效益，形成鄉村治理新模式。如浦東新區航頭鎮、寶山區羅涇鎮、青浦區重固鎮、崇明區新鄉村在設立積分制專項投入資金的基礎上，撬動河道養護、垃圾分類、文明鄉風、美麗庭院及美麗鄉村、村集體經濟、社會捐助等各條線資金資源；嘉定區徐行鎮、松江區泖港鎮、金山區漕涇鎮加強各條線資金整合，統籌設施建設管養、污水處理、垃圾分類、農村人居環境獎補、村集體經濟等資金，提升鄉村治理各條線資金使用的效能。這種資源、資金的整合，強化了區、鎮層面的統籌集成作用，在一定程度上打破了條線部門業務壁壘，在村級層面實現資源優化配置，提升了工作效能。

（四）積極帶動了鄉村治理數字化的有益探索

為有效解決積分管理繁雜而傳統手段應接不暇、數字化平臺有數據卻少有介入等問題，浦東新區航頭鎮、閔行區馬橋鎮、青浦區重固鎮、奉賢區青村鎮、嘉定區徐行鎮、寶山區羅涇鎮等示范基地都十分注重將積分制與原有數字化平臺結合，實施積分制的數字化賦能，將鄉村治理積分制工作內容嫁接到信息化平臺，線上即可實現積分申報、結果公示、分值更新及獎勵兌換等；通過大數據匯總各村積分制推進情況進行分析處理，形成熱力圖、分析圖等報告，及時直觀了解積分制實施過程與效果，重點關注村民參與程度；區鎮村三級可共享鄉村治理積分制相關數據，積分實況動態顯現、進展可查。用數字化賦能積分制日常管理工作，顯著提高積分制工作效率，保障了積分制的準確性和及時性，也有助于積分制工作的村民全覆蓋。將積分制信息化平臺對接城運系統等其他數字平臺，與“一網統管”等信息實時互通，加強數據交互，有效促進了基層社會資源整合，全面、動態和直觀展示鄉村治理成效，為黨委政府的決策與管理提供充分信息支持，助力鄉村治理的數字化、精準化。

三、面臨的困難和問題

（一）長效運行機制有待進一步健全

一是開展積分制的內驅動力需要進一步推動。積分制本質上是一項群眾工作，激發群眾積極參與的內生動力是積分制工作行穩致遠的關鍵。但從我市積分制工作的實踐來看，目前還處在探索推廣階段，工作大多采取自上而下的行政路徑來推進。需進一步引導鎮村基層組織增強開展積分制工作的內驅動力，讓積分制成為村民參與鄉村治理的重要平臺，村干部組織做好基層治理的有效工作抓手。二是共建共治共享工作機制仍需進一步完善。積分制工作的核心是村民動員，通過積分制引導村民理念的更新，進而推動行動的自覺。需要在積分的內容設置、申報、審核等環節，始終履行民主程序，形成方案由村民議、分數由村民評、結果由村民監督的運行機制。我市鄉村治理積分制示范基地創建評估有關調研顯示，在積分評比和兌換等關鍵環節，民眾參與度、認可度還有待進一步提高，廣大村民監督作用也有待進一步加強。

（二）推行深度與廣度有待進一步拓展

從積分主體來看：目前鄉村治理積分制適用對象主要是鄉村本地戶籍人員，大多是以戶為單位，通過“家庭”這一單元將戶籍村民納入積分制工作的范疇。但受限于積分制項目資金來源多為針對本市戶籍人口的條線資金或是村級集體經濟收入，在推進過程中將來滬人員納入積分對象存在制度瓶頸與難題。從積分內容來看：目前積分制工作主要聚焦于人居環境治理、移風易俗、民房租賃等方面，更多偏重于通過積分制工作引導村民遵守有關規定或參加某項特定的工作，通過軟性的制約、引導達到管理的目標。從長效治理角度來講，還需要鎮村層面進一步加強工作引導，將積分制工作與村級公益服務、鄉村發展相結合，從引導村民發揮積極性、主動性、創造性的角度出發，因地制宜設置積分內容。

（三）工作保障需要進一步加強

一是資金扶持力度還需加大。由于村鎮經濟發展水平很不平衡，不少村無法依靠集體經濟的積累來保障積分制工作的開展。從我市積分制目前推廣的情況來看，所需的經費大多依靠對現有條線資金的整合，積分制專項投入資金、村集體經濟、社會捐助等資金僅占較小的比例。特別是經濟相對薄弱的鄉村，僅靠鎮村自籌和上級少量補貼，很難滿足工作的深入推進，亟需市區兩級政府進一步明確扶持政策，加大資金投入力度。二是數字化積分探索需進一步優化。一方面農村老人居多，不熟悉智能手機操作，甚至只用非智能手機的情況比較常見，對積分制應用程序的接受程度不高，給線上申報填寫積分帶來極大不便，也在一定程度上增加了基層工作負擔。另一方面積分制在小程序中的選項內容、流程等方面較為復雜，不夠簡明，往往需要花費大量時間了解規則，實操難度較大，缺乏與實際相配套的完善方案和階梯式數字化治理過程。

四、下一步的工作思考

（一）強化黨建引領，引導多元參與

要進一步加強鄉鎮黨委和村級黨組織在積分制工作中的領導作用，加強資源統籌和把關定向，推動將積分制融入網格化管理、數字化賦能、精細化服務,確保工作規范有序。要依托村民自治組織和各類群眾性議事協商活動，充分發揮村規民約的作用，讓農民群眾全程參與積分制的制度設計，在參與中提升對基層治理的認識，實現基層社會治理的群眾創新。要積極引入社會力量發揮資源優勢參與積分制，形成協同推進工作合力。

（二）發揮財政資金引導作用，探索多元投入保障機制

要進一步加強部門聯動，推進資源的統籌整合，優化條線資金的管理與使用，推動條線治理資金發揮更大的治理效能。鼓勵有條件的區或鄉鎮設立積分制專項資金，探索建立集體經濟投入、社會捐助等多元投入保障機制。進一步加強對經濟薄弱村的扶持力度，在政策允許范圍內，鼓勵將農村綜合幫扶項目收益用于開展積分制實踐，積極引導村民參與鄉村治理。

（三）發揮典型示范作用，加強示范基地創建經驗總結與推廣

市、區農業農村部門要及時總結本市積分制實踐的工作經驗，尤其是積分制示范基地的創建經驗，梳理完善操作流程，查找推進過程中的問題與不足，研究提出改進工作方案。在此基礎上，探索制定積分制工作指引，為更多的鎮村開展積分制工作提供借鑒。希望通過積分制的示范推進和工作不斷完善，進一步提升我市鄉村治理的工作水平。