國家審計助力新型能源體系建設的機制與路徑

徐志耀 張瀟月 殷慧瑩

DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2023．23．011

【摘要】黨的二十大報告明確提出“加快規劃建設新型能源體系”的新要求， 作為黨和國家監督體系的重要組成部分， 國家審計需要為扎實推進我國新型能源體系建設提供有力的監督保障。本文首先在全面梳理我國新型能源產業發展歷程的基礎上， 系統闡釋黨的二十大報告關于加快規劃構建新型能源體系的具體內涵與新要求；其次基于國家審計的核心職能， 從新型能源體系建設的公共資金安全保障、 國有資產保值增值、自然資源高效利用、領導干部有效監督四個方面分析國家審計助力新型能源體系建設的作用機制；最后從專項資金和重大項目專項審計、重大政策落實跟蹤審計、領導干部自然資源資產離任審計以及重大問題研究型審計調查等方面給出國家審計助力我國新型能源體系建設的實現路徑。

【關鍵詞】新型能源體系；公共資金；國有資產；自然資源；研究型審計

【中圖分類號】 F239? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）23-0077-6

能源作為一種特殊的自然資源， 對一個國家的經濟增長、 社會穩定、 生態安全等多領域起著全方位和決定性的作用。能源的演進史同時也是人類文明的進化史， 從最早的薪柴等生物質燃料到煤炭、 石油等化石能源， 再到水電、 風電、 核電和太陽能等清潔能源， 都極大地促進了人類經濟、 政治、 社會、 文化等各方面的跨越式發展。但是， 能源的開發利用也給人類帶來了一系列的問題和挑戰， 特別是工業時代化石能源的大規模開發利用帶來的碳排放和全球變暖問題， 已成為擺在全世界面前亟待解決的難題。當前， 全球能源和工業體系正加快重構步伐， 大力開發使用低碳綠色的核能、 風能、 太陽能等新型能源， 我國作為全球最具活力的發展中大國， 一直都是生態文明和能源綠色轉型的倡導者與踐行者。2012年黨的十八大首次提出要“推動能源生產和消費革命， 確保國家能源安全”， 并不斷將其向前推進； 2022年黨的二十大報告更是明確提出“加快規劃建設新型能源體系”的新要求。國家審計作為黨和國家監督治理體系的重要組成部分， 該如何更好發揮治理作用， 為推進新型能源體系建設提供監督保障？本文基于黨的二十大精神， 結合我國新型能源產業發展現狀和主要挑戰， 分析國家審計助推新型能源體系建設的作用機制與實現路徑。

一、 我國新型能源發展歷程及黨的二十大新要求

（一）我國新型能源的發展歷程

新型能源又稱作“非常規能源”， 一般是指除薪柴等傳統能源和煤炭、 石油、 天然氣等化石能源之外， 通過新技術和新材料開發利用的能源形態， 包括太陽能、 地熱能、 風能、 海洋能、 核能和氫能等（辜勝阻和王曉杰，2006）。我國新型能源產業在歷經七十多年的發展后已初具規模， 其發展進程大致可分為以下幾個階段（黃棟等，2021）。

1. 第一個階段： 發展水平較低的啟動階段（1949 ～ 2000年）。20世紀50年代， 我國能源儲備面臨“富煤貧油少氣”的資源稟賦挑戰， 能源供應非常缺乏。為緩解能源不足的困難， 我國開始大力發展沼氣、 小水電、 風力提水機等新型能源（婁偉，2019）。但當時類似的新型能源政策主要面向農村建設， 是小范圍內因地制宜、 就地取材式的粗放式應用， 發展方向比較分散， 技術也非常不成熟， 基本都處于初級發展階段， 遠遠達不到規模化開發的程度， 更不用說形成商業化、 系統化的產業鏈條。此階段我國的新型能源發展水平較低， 但也算是開創了新型能源探索性開發利用的先河。

在1982年的中國—歐洲經濟共同體節能技術學習班上， 企業能源審計這一概念首次被引入我國， 引起了政府節能管理部門的重視， 我國開始對能源審計有了初步關注； 1997年， 我國頒布了第一個能源審計相關標準《企業能源審計技術通則》， 開啟了企業能源審計的國家標準指導。

2. 第二個階段： 產業化轉型階段（2001 ～ 2005年）。這一階段， 我國新型能源和可再生能源產業在經歷了過去幾十年的研究開發和時間積累后， 已初具規模， 技術水平也不斷提高， 取得了較大進展， 具備了向產業化轉型的能力。2000年國家經貿委制定了《2000-2015年新能源和可再生能源產業發展規劃要點》， 明確提出要大力發展新型能源和可再生能源產業， 推動新型能源和可再生能源技術的規模化開發與應用。時任國家領導人胡錦濤同志在2005年國際可再生能源大會中提到： “加強可再生能源開發利用， 是應對日益嚴重的能源和環境問題的必由之路， 也是人類社會實現可持續發展的必由之路。”同時， 這一階段正值我國進入21世紀的第一個五年計劃， 由此國家經貿委在2001年印發了《新能源和可再生能源產業發展“十五”規劃》， 明確了新型能源產業化轉型的指導思想、 主要目標及發展重點等基礎問題。但是， 我國新型能源由于起步較晚、 基礎較薄弱， 此階段的發展仍存在著政策扶持力度不足、 市場保障機制不健全、 技術開發能力不強和產業體系不完善等問題（秦守勤，2009）， 能源審計方面的工作也暫時沒有取得更多的進展。

3. 第三個階段： 快速發展階段（2006 ～ 2010年）。2006年《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》強調， 要“實行優惠的財稅、 投資政策和強制性市場份額政策， 鼓勵生產與消費可再生能源， 提高在一次能源消費中的比重”。《可再生能源法》于2006年1月1日正式施行， 明確了可再生能源的法律地位， 標志著我國可再生能源發展進入了一個新的歷史階段。為貫徹落實上述兩個重要文件的要求， 國家發展改革委又相繼出臺了《可再生能源中長期發展規劃》《可再生能源發展“十一五”規劃》等一系列重要文件（張立鋒和李俊然，2016）。在政府的高度重視與政策的不斷激勵下， 這一時期的可再生能源政策體系不斷完善， 市場和產業體系逐步形成， 市場規模進一步擴大， 產業實力顯著提升。尤其是可再生能源技術飛速進步， 水電技術已相對成熟， 風電進入了規模化發展階段， 光伏電池制造技術達到了世界先進水平且基本形成了完整的光伏發電制造產業鏈。同時， 基礎建設的不斷完備也凸顯了一些更深層次的問題， 包括創新能力不足、 技術競爭力缺乏、 能源經濟性不足、 管理體系不合適等。

能源審計在這一階段有了較大突破， 2006年國家發展改革委聯合相關部門開展了“千家企業節能行動”， 2007年修訂的《節約能源法》也對能源審計工作做出了明確的規定， 要求公共機構應該執行能源審計， 重點用能單位可根據要求或自愿實施能源審計。這一階段能源審計更多聚焦在以企業或公共機構為被審計單位的項目上， 以企業用能為主要審計對象， 并開始關注到新能源領域， 審計署陸續開展了一些針對企業新能源使用情況的審計工作。

4. 第四個階段： 產業優化提質階段（2011 ～ 2021年）。這一階段， 中國特色社會主義建設進入高度重視發展質量的新時代， 生態文明建設成為“五位一體”總體布局的重要組成部分， 我國新型能源產業結構也不斷調整， 迎來了優化轉型和提質升級的發展階段。在“十二五”期間， 可再生能源的崛起快速優化了我國能源結構， 新型能源技術裝備水平進一步提升， 光伏電池技術創新能力具有較大的國際競爭優勢， 各類生物質能、 地熱能、 海洋能和可再生能源配套儲能技術也有了大幅度提升， 助力我國逐步從可再生能源利用大國向可再生能源技術產業強國邁進。在“十三五”期間， 我國可再生能源更是實現了跨越式發展， 可再生能源開發規模持續擴大， 技術水平不斷提高， 產業優勢繼續增強， 政策體系日益完善， 新型能源發展邁上了新臺階（謝克昌，2022）。

隨著我國新能源發展勢頭向好， 這一階段也更多地關注到了新能源審計， 尤其是伴隨新能源汽車產業的不斷發展壯大和節能減排的現實要求， 審計署圍繞新能源汽車相關政策和資金、 企業節能減排績效開展了大量專項審計， 新能源審計得到了快速發展。

（二）黨的二十大對新型能源體系的要求

2022年10月， 正值全黨全國各族人民向第二個百年奮斗目標進軍的關鍵時刻， 中國共產黨第二十次全國代表大會在北京勝利召開。與黨的十八大“支持節能低碳產業和新型能源、 可再生能源發展”、 黨的十九大“構建清潔低碳、 安全高效的能源體系”不同， 黨的二十大報告明確強調， 要“加快規劃建設新型能源體系， 統籌水電開發和生態保護， 積極安全有序發展核電， 加強能源產供儲銷體系建設， 確保能源安全”， 正式提出了建設“新型能源體系”的發展目標， 這一新提法不僅要求建設包括新型能源的生產、 消費、 技術裝備等物理層面的內容， 而且要求建設包含市場機制、 管理體制、 監督機制等制度層面的內容。

一方面， 構建新型能源體系是實現社會主義現代化強國的必然要求。當前我國正處于百年未有之大變局， 國際形勢錯綜復雜， 和平與矛盾交織， 新一輪的工業革命蓄勢待發， 世界經濟不確定性增強。在此情形下， 全球能源競爭將愈發激烈， 中國式現代化和中華民族偉大復興必須要有堅實可靠的能源保障， 著力推動能源生產消費方式向著綠色低碳變革， 加快構建清潔低碳、 安全高效的能源體系， 以保障安全為前提構建新型能源體系， 加快建設能源強國。同時， 我國能源種類眾多， 新型能源的下屬細分產業眾多， 亟需建立一個覆蓋范圍廣且強有力的新型能源體系來統一規劃、 總體協調各方面的均衡發展。“新型能源體系”是在我國新型能源蓬勃發展的現實基礎上， 面向第二個百年奮斗目標的戰略需求， 從全局視角對我國新型能源發展提出的更高、 更全面的要求。

另一方面， 構建新型能源體系是推進“雙碳”目標和生態文明建設的重要力量（張曉娣，2022）。“雙碳”目標是我國就應對全球氣候變化問題向全世界做出的莊嚴承諾。從國際層面來看， 我國作為全球第二大經濟體、 全球事務的積極參與者和最具活力的發展中大國， 對加快發展新型能源、 實現“雙碳”目標責無旁貸； 從自身發展來看， 隨著生態文明建設的不斷深入和“四個革命、 一個合作”能源安全新戰略的全面實施， 我國的能源消費、 供給、 技術及體制革命取得了顯著成效， 但仍存在系統性不足、 協調性不夠等關鍵問題。新型能源的粗放式發展已不適應當下國際國內需求， 我國必須從系統層面改變原有不合理的發展方式， 逐步有序減少傳統能源的使用， 加強煤炭的清潔高效利用， 加快新型能源產業的高質量發展， 致力于新型能源體系的整體規劃建設。

二、 國家審計助力新型能源體系建設的作用機制

倡導新型能源的開發與使用， 加快規劃建設新型能源體系， 是新征程黨領導我國經濟社會發展的重大戰略新導向。國家審計作為黨和國家監督治理體系的重要組成部分， 圍繞新征程黨和國家工作重心， 為加快規劃建設新型能源體系重大發展戰略的貫徹實施提供保障， 是其首要政治任務。2015年底中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》明確指出： “對公共資金、 國有資產、 國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。”因此， 國家審計發揮其監督職能、 助力加快構建新型能源體系的作用機制至少包括如下四個方面：

（一）國家審計是保障新型能源體系建設公共資金安全的有效手段

在構建新型能源體系初期， 必然需要支出大量公共資金， 以緩解新型能源發展初期市場動力不足、 啟動資金不夠的問題。如在新型能源汽車領域， 國家已實施了財政補貼、 稅收減免以及放寬汽車消費信貸等一系列政策舉措， 以激發消費者潛在需求； 同時， 為解決新型能源實際利用率問題， 國家在完善電力基礎設施方面也投入了大量的公共資金。此外， 新型能源領域的技術具有公共性， 相關技術創新與利用要符合國家的利益， 體現合法、 民主、 公平的需求。政府需要在能源領域的科研創新方面發揮主導作用， 在資金與政策等方面予以支持， 利用公共資金助力相關產業突破技術壁壘。

那么， 如何保障在構建新型能源體系的過程中大量公共資金使用的安全有效？國家審計能夠通過鑒證職能保障新型能源體系建設領域公共資金收支的真實性， 通過監督職能保障相關公共資金收支的合法性， 通過評價職能保障相關公共資金使用的績效性。2021年新修訂的《審計法》完善了公共資金的審計監督范圍， 公共資金的審計全覆蓋要求“審計機關要依法對政府的全部收入和支出、 政府部門管理或其他單位受政府委托管理的資金， 以及相關經濟活動進行審計”， 其中強調對公共資金管理使用的真實性、 合法性、 效益性， 以及公共資金沉淀等情況、 公共資金投入與項目進展、 事業發展等情況進行檢查。因此， 國家審計作為保障新型能源體系建設公共資金安全的有效手段， 有助于解決構建新型能源體系過程中相關公共資金的真實性、 合法性與效益性問題， 保障新型能源開發與利用的順利推進。

（二）國家審計是促進新型能源領域國有資產保值增值的關鍵環節

在“十四五”規劃與黨的二十大新部署的引導下， 我國新型能源領域的基礎設施建設開工加速， 風電、 光電大基地， 儲能基礎設施， 以及充電樁、 加注（氣）站、 加氫站等的建設成為各地發力重點， 諸如此類大規模的基礎設施均屬于國有資產的范疇。國有企業作為國家治理體系的重要組成部分， 是我國新型能源建設領域的重要支柱。由于國有企業具備資金實力較為雄厚、 自主創新能力較強、 企業經營管理較為完善、 國內外知名度較高等特征， 其在發展新型能源產業方面具有獨特優勢與顯著競爭力。因此， 重點關注國有企業的相關國有資產使用情況對于促進新型能源的合理開發至關重要。

新修訂的《審計法》對國有資產審計做出了新的規定， 國家審計必須在促進國有資產保值增值方面做出新的更大貢獻。在新型能源體系構建的過程中， 國家審計一方面要重點關注基礎設施使用情況是否合規有效、 是否存在以公謀私的問題， 另一方面要聚焦國有企業的資產效率狀況。例如： 新型能源領域國有資產的使用是否符合規章制度， 即對其合規性進行審計； 國有資產投入運營后是否發揮自身作用， 帶來了經濟與社會效益， 即對其效益性進行審計評價； 通過審計鑒證新型能源領域國有資產的真實性以及評價國有資產管理制度的健全性。因此， 國家審計是助力國有資產合法合規使用， 促進國有資產保值增值的關鍵環節， 進而更好地發揮國有企業的帶頭作用， 激發新型能源產業發展活力。

（三）國家審計是提升新型能源相關自然資源利用效率的重要保障

自然資源是新型能源開發過程中不可或缺的物質基礎。一些新型能源本身就屬于自然資源的范疇， 如太陽能、 風能等； 一些新型能源在開發過程中還需要利用到礦產等自然資源， 如核能等。為保障我國自然資源開發利用的效率、 貫徹綠色發展理念， 黨和國家重新梳理了資源環境管理體制， 同時出臺了一系列資源環境監管制度， 國家審計框架下的自然資源資產離任審計等制度就屬于其中的重要組成部分（徐志耀和陳駿，2020）。

自然資源因其天然屬性， 極易出現所有權主體虛位和缺位， 從而引發一系列問題。自利的微觀經濟主體在逐利導向下傾向于過度開發和利用有限的自然資源， 從而出現自然資源的低效利用甚至枯竭（稱“市場失靈”）； 后來人們發現可使用各種規制政策， 發揮政府在自然資源開發利用過程中的積極作用， 用“看得見的手”來糾正“看不見的手”的失靈問題， 不過政府也并非由“理性人”組成的， 因此還可能存在“政府失靈”。布坎南和塔洛克（2014）認為， 只有有效的監督機制才能緩解“政府失靈”， 使其行為與公共利益相向而行。國家審計正是這樣一項主要針對政府部門的監督制度， 可以通過揭示、 懲罰、 威懾和建議等功能， 監督與評價政府主體在管理自然資源開發利用過程中的規范性與效益性， 從而保障自然資源的規范與高效利用。對于新型能源來說， 以上作用過程仍然適用， 國家審計是提升新型能源相關自然資源利用效率、 促進新型能源體系建設目標完成的重要保障。

（四）國家審計是強化領導干部新型能源相關責任履行的有力抓手

黨的二十大報告首次提出“加快探索構建新型能源體系”， 表明新型能源發展戰略一方面已進入體系化階段， 另一方面已上升到政治任務層面。也就是說， 在加快探索構建新型能源體系的過程中， 要求領導干部務必深刻把握黨中央對新型能源建設給出的新指示， 切實履行自身職責， 加快推動新型能源體系建設。同時， 這也是習近平總書記在黨的二十大報告中提出的“建設堪當民族復興重任的高素質干部隊伍”這一重大任務具體落實到我國新型能源體系建設領域的體現。而領導干部作用的發揮， 除了要提升干部自身素養特別是政治站位， 還要充分發揮包括國家審計的干部監督機制的作用（布坎南和塔洛克，2014）。

一方面， 國家審計通過強化領導干部新型能源建設領域的經濟責任， 響應加強黨風廉政建設的要求， 對領導干部管轄范圍和任職時期內， 有關黨和國家新型能源方面的經濟方針政策的貫徹執行、 相關公共資金和國有資產的有效管理、 新型能源領域重大經濟風險的及時防控等經濟活動應當履行的職責進行審計。另一方面， 國家審計能夠進一步強化領導干部對新型能源建設領域的自然資源資產管理和生態環境保護的責任意識， 監督與評價其在自然資源開發利用、 生態環境保護方面相關決策部署的執行情況以及工作目標責任制的落實情況， 有助于在新型能源后續開發過程中整改審計發現的問題與漏洞， 積極踐行生態文明理念， 走生態文明發展道路。因此， 國家審計是強化領導干部新型能源相關責任履行的有力抓手， 有助于促進領導干部主動擔當、 勇敢作為， 切實維護國家利益， 進一步從國家治理層面助力新型能源開發的持續推進。

三、 國家審計助力新型能源體系建設的實現路徑

國家審計產生于國家治理的需求， 旨在通過核查審計對象信息的真實性、 行為的合法性、 結果的效益性、 制度的科學性， 發揮鑒證、 監督、 評價、 建議職能， 達到維護國家資金安全、 提升項目效益、 保障政策落實、 優化制度體系的目標。從以上作用機制的分析可以看到， 國家審計確實能從公共資金安全保障、 國有資產保值增值、 自然資源高效利用和領導干部有效監督四個方面助力構建新型能源體系。那么， 國家審計助力構建新型能源體系的具體路徑有哪些？結合當前我國國家審計的主要業務開展形式， 本文認為至少包括如下四條可行的路徑：

（一）加快開展新型能源專項資金和重大項目專項審計

資金與項目是國家審計的重點關注對象和“主責主業”， 因此， 加快開展新型能源專項資金和重大項目專項審計是助力加快構建新型能源體系的首要實現路徑。根據國家發展改革委等九部門聯合印發的《“十四五”可再生能源發展規劃》， 至2025年我國預計將要開展包括新型能源大基地、 海上風電、 分布式風光項目開發、 水風光綜合基地、 生物質能開發、 地熱能開發、 抽水蓄能電站開發、 可再生能源多元利用、 可再生能源制氫、 鄉村可再生能源綜合利用、 可再生能源技術創新等在內的11類共40個重點項目及方向， 明確了“十四五”新型能源的開發建設路徑。這一系列國家重量級項目的落地， 必然會涉及大量公共資金的使用， 也必然需要更為嚴格、 系統的審查。

國家審計作為黨和國家監督治理體系的重要組成部分， 鑒證職能是其區別于其他監督形式、 其他審計主體的重要特殊職能。國家審計必須充分發揮其鑒證職能， 對國家重大新型能源項目開展專項資金審計， 分階段、 分責任、 分項目地對資金的分配、 撥付、 使用和管理情況進行審查（和杰等，2021）， 維護國家新型能源產業的資金安全。一是對新型能源發展專項資金前期的預算編制和下達等環節進行審查， 堅持全面規范透明、 標準科學、 約束有力的預算制度要求， 對其信息是否真實可靠、 工作流程是否合理等進行判斷， 實現預算各環節的全過程審查。二是對資金使用中期的真實性、 合理性進行審查， 包括資金是否按時足額撥付、 會計資料是否真實可信、 資金收支是否必要等方面， 將涉及款項的各類因素全部納入審查范疇， 力求客觀、 公正、 真實地反映資金流全貌。三是對資金使用后期的效益性開展績效審查， 如專項資金建設項目最終取得的經濟效益、 生態效益、 社會效益是否達到了預期目標， 如果沒有達到， 審計部門應當對其原因進行深入剖析， 并提出專業性強、 切實可行的整改意見， 督促邊審邊改， 服務于被審計單位決策和管理水平的改進與提升， 確保政策落地生效。

（二）深入實施新型能源產業重大政策落實跟蹤審計

黨和國家頒布的各項重大政策是新型能源產業發展的引領指南與實施依據， 判斷這些政策是否得到貫徹落實、 是否存在需要協同和調整的內容都至關重要， 因此， 深入實施新型能源產業重大政策落實跟蹤審計是助力構建新型能源體系的重要舉措。自2005年起， 我國頒布了有關新型能源產業的國家法律兩部， 國家發展改革委、 財政部等相關部門發布的管理規定、 暫行方法等超過了五十條， 且新型能源產業中的國有資產問題是管理規范的重點， 包括我國現行國有資產的運營和監督、 國有資產安全和收益分配、 國有資產的社會責任、 國有資產的所有制形式改革等多方面內容。該政策體系是否真正落實到位、 是否真正有助于新型能源產業的發展， 尤其是其中國有資產的管理監督等諸多問題， 都需要國家審計積極發揮審計監督職能， 實施新型能源產業重大政策落實跟蹤審計， 對其工作推進情況開展全年持續跟蹤檢查。

根據理論界相關文獻的定義， 國家審計機關可以從“形式、 事實、 價值”三個維度開展公共政策審計（淄博市審計局課題組和侯全明，2016）， 能夠概括出政策跟蹤審計的三大要點： 一是聚焦政策審計的“形式”維度， 包括政策措施的出臺、 相關部門任務的分解、 配套辦法規章的制定、 運行保障機制的建立等公共政策的具體部署， 盡全力保障政策在交由各地方部門落實前是合理可行的。二是聚焦政策審計的“事實”維度， 即關注各地方部門主體在實施貫徹落實政策的過程中是否出現問題， 尤其是政策落實的真實性和協調性， 如相關部門的行為是否存在違法違紀現象， 不同部門之間是否銜接協調順暢， 政策中涉及的重點國有資產在運營管理過程中是否合法合規、 能否實現保值增值甚至兼顧經濟與社會效益等， 發現問題應當及時上報解決。三是聚焦政策審計的“價值”維度， 充分發揮國家審計的評價職能， 對政策落實的績效進行審計， 重點關注資金效益、 政策目標達成度和社會價值的實現， 客觀地評價政策的效果， 以期實現政策優化， 服務于之后其他政策的推廣落實。

（三）將新型能源產業審計有機嵌入領導干部自然資源資產離任審計

根據習近平生態文明思想和習近平總書記關于自然資源資產審計工作的重要論述， 開展領導干部自然資源資產離任審計既是加強生態文明建設的重要抓手， 也是審計監督的重點內容。同時， 能源產業在國民經濟社會發展中本就處于戰略性地位， 而新型能源產業發展與能源革命密切相關， 對生態文明建設起到重要的推動作用。因此， 有必要將新型能源產業審計納入領導干部自然資源資產離任審計的范疇， 將其作為評價領導干部對自然資源資產管理和生態環境保護責任履行情況的重要內容， 并給予充分關注。關注的主要內容應包括領導干部在新型能源供應安全和供應體系建設、 新型能源產業生態環境治理、 新型能源產業技術創新、 新型能源基礎設施建設與應急儲備能力等方面的責任履行情況， 涉及公共資金使用、 國有資產配置、 國有資源開發利用等多個方面。在實際操作中， 應注重推動新型能源產業領導干部自然資源資產離任審計與經濟責任審計之間的協同， 加強對管理重點地區和項目的領導干部的審查監督； 重視對領導干部資源管理使用責任的界定， 提高對其責任審查的全面性（蔡春和畢銘悅，2014）； 實行任中審計和離任審計相結合， 并將審計結果與領導干部的政績考核和晉升任免相掛鉤， 構建領導干部崗位責任清單， 以切實將相關責任落實到個人、 追責到終身。

（四）結合研究型審計開展新型能源相關重大問題的審計調查

研究型審計是在全面深化改革的背景下， 審計機關和審計人員在審計實踐的基礎上， 融入研究思維， 以問題為導向， 將審計項目作為研究課題進行多方位、 全過程的系統性調研和分析， 進而促進審計觀念、 思維方式、 技術方法和審計管理等方面的創新（鄭石橋和劉星銳，2022）。研究型審計可以從全局角度， 通過對行業技術創新的資金使用、 資產配置和資源開發方面進行研究， 為企業和政府提供技術創新的指導、 創新成果的推廣和應用、 效率的提升和成本的降低等方面的智力支持， 促進新型能源產業的可持續發展。2016年中央審計委員會辦公室、 審計署印發的《“十四五”國家審計工作發展規劃》強調， 要積極開展研究型審計， 將其作為提升審計工作政治性和前瞻性的重要切入點。因此， 各級審計機關特別是審計署和各省審計廳有必要結合研究型審計的要求， 開展新型能源產業發展相關重大問題的審計調查。

第一， 要培養審計人員研究型審計理念和自覺（晏維龍和李曼，2022）， 尤其是涉及新型能源產業這類專業性強、 涉及面廣的特殊審計時， 需要強化各工作層級人員的專業能力， 建立研究型領導班子， 推動審計干部積極研究新型能源產業相關政策， 對其領域內可能存在的制度、 管理相關不足進行研究學習， 以更全面地認識問題、 更高效地開展工作。第二， 要圍繞新型能源供給、 需求、 政策、 產業技術發展等多個層面， 進行全面的審計調查。例如： 在供給層面， 要重點調查各類企業在新型能源技術研發與應用方面的情況； 在需求層面， 要重點調查消費者在新型能源產品購買、 使用過程中的痛點問題； 在政策層面， 要重點調查政策的實際效果、 存在的問題并提出未來調整方向； 在技術發展層面， 要重點調查新型能源產業創新性技術研發和資源利用效率問題、 技術標準和規范制定情況、 人才培養和技術轉移情況等。第三， 要將研究型審計概念貫穿于新型能源產業重大問題審計調查工作的全過程， 深入研究普遍性、 傾向性明顯的行業問題， 精準揭示體制性障礙、 機制性缺陷和制度性漏洞， 從而提出切實可行的審計意見， 促進構建更高效的中國式新型能源體系。

四、 結語

黨的二十大報告強調了加快構建新型能源體系的重要性， 這與我國“雙碳”目標的要求內在一致。國家審計作為黨和國家監督治理體系的重要組成部分， 在此過程中能夠起到強有力的助推作用。本文在梳理我國新型能源發展進程及黨的二十大新要求的基礎上， 闡釋了國家審計助推新型能源體系建設的作用機制， 并結合國家審計工作進一步給出具體實現路徑， 為國家審計機關貫徹落實黨的二十大精神， 以審計推動新型能源體系建設， 提供了理論支持和工作思路。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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（責任編輯·校對： 喻晨? 陳晶）

【基金項目】江蘇省研究生創新計劃項目“國家審計助推企業能源消費革命效應研究”

【作者單位】1.南京審計大學政府審計學院， 南京 211815；2.南京審計大學自然資源與環境審計研究院， 南京 211815