德國生態環境治理中的利益整合問題研究

李 博

(同濟大學 馬克思主義學院,上海 200092)

在馬克思主義的視域下,生態環境問題始終被置于人與自然的關系以及人與人之間的關系下考察。生態問題實質上是社會問題,必須從解決社會問題入手,通過勞動實踐克服人與社會的異化狀態,才能真正解決人與自然的異化問題,實現人與自然的和諧共融[1]。生態環境問題是一個經濟社會綜合問題,涉及方方面面的利益糾葛和沖突,而利益問題則是社會問題的核心,利益整合是生態問題解決的鑰匙。德國是生態環境治理目標達成較為理想的發達國家之一,其本身也經歷了先污染后治理的過程,在整個生態環境治理過程中,充滿著效率和公平的權衡、經濟與生態的博弈、不同人群利益訴求的摩擦等,而政府在治理中較為有效地整合了各方利益,使得經濟增長、生態改善和社會和諧這三者之間實現了較好的平衡,這種生態治理經驗可以為中國提供借鑒[2]。

一、德國的生態環境治理歷程及背后利益沖突

德國在發展資本主義的過程中,也曾出現過嚴重的生態環境危機問題,其治理歷程可以分為三個階段。

第一次工業革命至第二次世界大戰前,是德國環境治理的起步期。這一階段工業發展造成的環境污染使得民眾的利益受到損害,居民組織起來一些環境非政府組織開始出現,包括“反工業設備危害保障聯合會”“魯爾煤礦區居民聯合會”“萊茵—威斯特伐倫漁業聯合會”等環保類組織。德國的立法中也開始出現和環境保護相關的元素。早在19世紀70年代,德國就在相關法律的修訂中納入“環境保護”的元素。如1871年的德國《刑法典》就把制造噪音罪、虐待動物罪、公共危險施毒罪寫入法條[3]。

二戰后到20世紀70年代末,是德國從“環境污染加劇”到“環境治理快速推進”的轉向期。二戰使得德國的生態環境遭到了毀滅性的破壞,當時的德國面臨經濟重建和環境保護雙重困境。但由于德國當時忙于發展經濟,環境的污染仍然在加劇。到20世紀70年代初,德國邁入環境治理快車道,僅1970年至1976年間,聯邦層面共頒布54部環境法規,并修訂大量相關法規。包括《廢棄物處理法》(1972年),這被認為是德國的第一部環境保護法。德國政府采取一系列措施進行生態環境保護工作,政府關閉了一批破壞生態環境的廠礦企業,并投入大量財政預算在原來的廢棄礦區、工業區上面恢復生態。

1980年至今,是德國生態環境治理體系的鞏固階段。1980年德國綠黨成立,該黨在1983年在聯邦大選中以5.6%的得票率和27個議會議席進入聯邦議院,標志著綠黨進入了國家決策較為核心的位置[4]。同時,德國環境治理法律體系進一步完善。目前全德國聯邦和各州的生態環境相關的法律、法規已經達到了8 000多部。德國在生態技術和生態經濟的迅速發展。在政府支持下,德國對風能、生物技術、太陽能等新能源、清潔能源的開發利用大大加強,政府制定出臺《循環經濟法》(1996年)、《可再生能源法》(2003年)等法規予以保障。另外,自1980年后德國在環境外交和國際環境合作方面也扮演重要角色。

德國環境治理是一個從環境問題頻生到規范化治理的過程,亦是一個從對抗到對話協商、聯合治理環境問題的合作過程。其“先污染后治理”的治理路徑過程中必然伴隨著許多的利益沖突,包括生態環境利益和經濟利益之間的矛盾、短期利益和長期利益的矛盾;各利益主體之間的矛盾等。德國在生態治理過程中不斷進行利益整合,其經驗值得中國學習。

二、德國在生態環境治理領域開展利益整合的經驗分析

利益整合是特定的主體對利益相關主體間的利益關系進行協調,通過采取縮小利益相關主體間的矛盾沖突、加強利益主體間的戰略聯合和調整利益布局等手段,來實現利益融合的目標優化和打造利益共同體。

(一)“社會生態市場經濟”的利益生成和利益分配機制

經濟利益在各類利益中居于核心地位,處理好環境利益沖突的問題亦需借助于經濟手段。德國在此過程中針對生態環境保護與經濟發展二者彼此矛盾的困境,探索出一條“社會生態市場經濟”的路徑,借助經濟技術手段來保護環境的同時,兼顧了經濟的可持續發展和社會公平正義。政府通過一些經濟調控手段,如綠色專項資金資助、環境押金制度、綠色稅收、政府綠色訂單、排污許可等方式,鼓勵扶植環境友好型的企業,對其發展給與政策支持。德國的循環經濟發展方式,使得各個利益主體可以共同享受更好的生態環境這一公共資源。這種做法可以有效對利益沖突進行消解,并避免利益沖突的產生。這種生態文明建設中的利益整合模式,改變了之前的先污染后治理的生態治理理念,從源頭上和發展過程中進行了綜合治理。

(二)較為成熟法制構建起生態環境利益確認和利益保障機制

目前,德國已經具備世界上最詳細完備的環保法,細致嚴格環境法制建設使得各方的環境利益得以維護。從1972年德國出臺首部獨立的環境保護方面的法律《廢物處理法》,到將環境保護納入《德意志聯邦共和國基本法》,再到聯邦與各州頒布的生態環境建設相關的8 000多部法律法規[3],無不體現了德國在生態環境方面立法的長足進展與所能提供的堅實保障。德國在環境保護法律法規建設方面形成了“德國特色”,主要表現為三個原則,首先是預防原則,污染環境的相關行為被納入到刑法之中,從根源上抑制了污染源的產生;其次是污染者治理原則,秉持“誰污染誰治理”的態度;最后是“普遍認同”原則,在制定相關政策時關注到各個利益方,使得各方能夠在目標問題上達成一致。

(三)各類環境保護組織和綠黨暢通了利益表達渠道

在市場經濟條件下,人與人、人群與人群之間出現利益分化、利益沖突、利益矛盾是較常見的事情。如果沒有一個暢通的利益表達、利益實現的機制,上述的這些利益沖突和矛盾就會加劇。在德國生態治理的過程中,各類環境保護非政府組織和綠黨,就扮演了這種反映、表達多元利益的渠道作用。在20世紀后半期,綠黨在歐洲興起,其中影響力最大的就是德國綠黨。在環境立法的過程中,立法機構也通過立法聽證等方式,傾聽各類環境保護組織和綠黨人員的意見。在一些有環境爭議的項目的決策過程中,不僅政府享有決策權,民眾代表、企業代表和其他利益相關方都有權參與公共政策的制定過程。聯邦政府予以支持、各州政府付諸實踐、廣大民眾相互配合的環境政策實踐方式與縱向協作關系有效地提高了生態治理的成效。

(四)生態治理領域中廣泛的利益補償促進了矛盾消解

生態補償(Eco-compensation)是政府基于保護生態系統以及持續利用生態系統的目的,通過出臺各種措施,對人類生態活動造成的破壞和危害進行一系列的治理、補償、恢復等。廣義上的生態補償措施還包括對因環境破壞而損失發展機會的居民進行的資金、技術、教育上的補償。德國政府在相關的法律法規中對各個領域、各個層面的生態補償予以詳細規定,為生態補償提供了法律保障。例如,《聯邦自然保護法》,對自然資源的保護、侵占自然資源者所應承擔的義務、侵占補償標準等,都做了明確的規定。各州在生態補償的保護對象、補償程序等也都有可操作的具體辦法。除了法律法規的健全,德國還給生態補償提供空間、資金等保障。比如,在城鄉規劃中就通過規劃引導給生態補償以預留空間;在資金保障方面強化了生態補償的財稅保障,通過征收生態補償方面的“綠色稅”等,拓展了生態補償資金來源[4]。

(五)匯聚各主體力量,構建“聯合治理”的利益均衡機制

德國的環境污染治理堅持多方合作、共同參與,打造了多元化的治理模式,即政府主導、企業合作、民眾參與相聯結的治理結構。這種兼顧社會、政府、企業、公眾在平等交流基礎上的公共治理,形成了利益均衡整合機制。聯合治理、利益均衡的原則體現在德國生態治理的方方面面。首先,聯邦政府和各州政府在制定環境相關法律法規時堅持聯合治理,明確界定各方權限和執法流程。比如,在憲法中規定,廢棄物、大氣污染控制、噪聲方面的統一立法權歸屬聯邦政府,而在水處理、景觀保護等方面,聯邦政府只提供框架,州一級政府通過立法為框架提供補充。其次,通過政府與企業合作,吸納更多經濟資源、科技資源、民間智慧來加強環境治理。最后,充分發揮媒體輿論和非政府環保組織的作用,廣泛普及環境保護知識,將環境專業知識轉化為全民的環保行為。

三、德國生態環境治理中利益整合的局限性

在考察德國的生態環境治理時,一方面要承認德國在解決環境問題上取得了顯著成效;另一方面也要發現其局限性。其中比較顯著的是兩個方面。

一是生態帝國主義對全球生態利益的侵蝕?！吧鷳B帝國主義”是一些發達資本主義國家基于賺取剩余價值、追求無限利潤的需求,不斷將生態環境危機向外轉嫁、掠奪全球范圍內的生態環境資源的行為[5]。它是資本主義發展到一定程度的產物,表現形式包括對發展中國家進行直接的資源能源掠奪、轉移污染型企業、垃圾出口、為發展中國家設置環境壁壘等。以污染企業轉移為例,污染企業的轉出后使用發展中國家的廉價豐富的資源、勞動力等,既賺得了剩余價值又避免了本土的污染[6]。以垃圾出口為例,資本主義國家用少量經濟補償把自己國家的廢物垃圾進行出口[7]。據德國《明鏡在線》報道,德國仍然是歐洲最大的塑料垃圾出口國。數據顯示,2020年共有100余萬噸塑料垃圾出口到其他國家[8]。發達資本主義的生態帝國主義行為使廣大發展中國家的生態環境遭受破壞,嚴重阻礙了這些國家的健康發展,對人類可持續發展造成了威脅。

二是利益集團增大了國內生態環境治理內耗。西方發達資本主義國家“利益集團”的力量不容小覷。在社會治理中,利益集團和政黨政治的力量往往形成共振,導致政府的決策更受掣肘,社會內耗加大。以德國為例,在生態治理問題上,環保主義“綠黨”把環保政策作為執政理念的核心,為了與其他黨派拉開差距,體現綠黨鮮明的黨派特色,綠黨必須在環保政策方面表達出更大的決心才能持續獲得其核心選民群體的支持。有時候黨派之間圍繞著某些政策,開展你來我往的拉鋸戰、黨派之爭加劇的背后,其實都是利益集團的運作。

四、德國生態治理中利益整合對中國生態文明建設的啟示

德國在生態環境治理起步較早,在化解生態領域矛盾方面也積累了正反兩方面的經驗。中國要在學習其經驗的同時看到并克服其不足,走出中國特色的生態治理之路。比如繼續完善環境利益整合方面法律法規。法律是調整人與人之間利益關系、消弭利益矛盾的最穩定的方式。德國經過多年的生態環境治理,具有十分完備的環境立法。而中國的環境法律建設,還處于一個逐步完善的過程中,今后要通過細致嚴格環境法制建設,使得各方的環境利益得以維護。法律能起到一個“提前預防”的作用,將可能出現的利益沖突扼殺在搖籃之中。此外,在環境治理中進一步暢通各利益主體的利益表達。德國在環境治理中,形成了政府、機構和民眾三方參與的環境政策治理機制,為民眾提供利益訴求的渠道,使得民眾在面對環境問題觸及自身利益時有所依托。中國在生態文明建設過程中,也要調動民眾的廣泛參與,完善民眾的利益表達機制,化解矛盾。而且要充分利用綠色經濟、綠色技術實現利益增量。近年來,循環經濟、綠色經濟在中國已經有了較大的進展,在政府的引導和大力支持下,在企業的環境治理實踐中,在全民廣泛參與環境保護下,逐漸形成了以廢物回收與再生發展為核心的綠色循環經濟體系。這一體系的構建,不僅表現為資源與能源的再利用,亦表現為物流和交通的節能減排。通過發展循環經濟、低碳經濟不斷做大利益增量,再通過完善的分配方式分配利益增量,就會在保護生態環境的同時很大程度上消解利益沖突。當然在此過程中,也要警惕利益集團對生態文明建設的負面影響。中國由于體制不同,中國的“利益集團”和西方政治學意義上的“利益集團”在內涵、影響力等方面相差懸殊。但隨著市場經濟體制在中國的建立和完善,“既得利益者”“利益集團”作為一種重要的社會力量也在不斷發展。在生態治理方面,也要發揮其積極作用,限制其消極作用。

五、結束語

基于對德國在生態環境治理中化解利益矛盾的經驗和教訓的學習,更是基于生態問題與利益問題之間的密切聯系,在新時代開展生態治理,必須重視解決生態治理領域中突出的利益問題。以突出的利益問題為突破點,注重點面結合、標本兼治,實現由重點整治到系統治理的重大轉變;堅持轉變觀念、壓實責任,不斷增強全黨全國推進生態文明建設的自覺性主動性,實現由被動應對到主動作為的重大轉變。