國家武力攻擊民用航空器的國際法規則研究

董智鑫

(中共湖南省委黨校 法學教研部,長沙 410006)

自航空器發明以來,國家對民用航空器使用武力而釀成悲劇的事件時有發生。“9·11”事件后,各國更是降低了擊落民用航空器的門檻。2023年2月,美國濫用武力擊落中國民用飛艇的事件再次引人深思,本文將從航空器基本概念入手,探析國際法中民用航空器相關規則及存在問題,并嘗試提出國家武力攻擊航空器法律機制的完善策略,以尋找維護民用航空器安全的路徑。

一、航空器的概念及法律性質

(一)航空器的概念

1919年,26個國家在巴黎簽署了《關于管理空中航行的公約》(簡稱《巴黎公約》),其附件A提出了航空器的法律定義,即“大氣層中依靠空氣反作用力支撐的任何機器?！盵1]1967年11月,國際民用航空組織將定義做了修正,航空器是指在大氣中利用對空氣的反作用力獲得支撐力升空的機器,但利用空氣對地(水)面的反作用而浮空的不屬于航空器[2]。從技術上來說,航空器既包括“輕于空氣的航空器”,如飛艇、熱氣球、系留氣球之類;也包括“重于空氣的航空器”,如飛機、旋翼機、滑翔機之類。隨著各國實踐和理論的不斷發展,航空器的法律定義已基本明確且符合航空業的現實需要。

(二)航空器的法律性質

國際航空法學界對航空器法律性質的區分大致分為三個流派。第一種流派,國家利益說的基本觀點是：以航空器所服務的對象作為區分標準,國家航空器所服務的對象僅為國家或公共利益二種,反之,不服務于國家或公共利益的皆屬于民用航空器。第二種流派,特定用途說為我國國內法以及《芝加哥公約》所采用,該說以航空器的特定用途作為劃分民用航空器與國家航空器的標準[3]。1996年3月1號實施的《中華人民共和國民用航空法》第五條規定：“本法所稱民用航空器是指除用于執行軍事、海關、警察飛行任務外的航空器?！盵4]在《芝加哥公約》中也可找到佐證,第三條第二款規定：“用于軍事、海關和警察部門的航空器,應認為是國家航空器?！盵5]該說在某種程度上比“國家利益說”更為合理。第三種流派是國家航空器否定說,該說正是由于航空器的法律性質問題極為復雜,前述兩種學說不能很好地解決現實需求所產生,正如知名航空法學家鄭斌在《國家船舶和國家航空器》中所闡述的：“應力避對國家航空器下一般性定義,因為無法將諸多相互矛盾的因素納入一個令人滿意的表述方式里。”[6]

二、現行國際法航空器規則

國家領土主權原則是國際航空法的基石。航空法所調整的對象主要是民用航空關系,準確地理解和適用航空法中有關航空器的運行規則,既有利于維護國家主權及安全,也有助于保障國際民用航空事業的健康發展。

(一)領空主權原則

《芝加哥公約》第一條明確規定：“締約各國承認每一國家對其領土之上的空氣空間具有完全的和排他的主權?！盵5]為了保護國家安全,防止利用民用航空器進行軍事偵察,第四條還規定：“締約各國同意不將民用航空用于和本公約的宗旨不相符的任何目的。”[5]1983年,南航客機偏離航向進入前蘇聯軍事禁區,前蘇聯以捍衛國家安全及領空主權為由將客機擊落,造成機上269人全部死亡,從而引發了《芝加哥公約》第三條的修改。修改后的第三條分條規定(1)《芝加哥公約》第三條分條規定：“每一締約國應采取適當措施,禁止將在該國登記的、或者在該國有主營業所或永久居所的經營人所使用的任何民用航空器肆意用于與本公約宗旨不相符的目的。”,締約國都有義務采取合理措施,嚴格管控屬于本國的航空器,不得將任何民用航空器用于軍事偵察等與公約宗旨相違背的目的。

(二)航空器的一般規則

《芝加哥公約》規定了航空器航行的一般規則,其序言闡明公約的制定是為防止民用航空器的濫用,以至于對各國及人民造成威脅。

根據《芝加哥公約》規定及精神,航空器在國際航行中應當遵守下列規則。第一,尊重他國主權及安全、遵守他國法律法規;第二,展示國籍標志和登錄標志;第三,在降?；蝻w離時,積極配合有關當局對航空器及機組人員進行的檢查,如查驗公約規定的證件和其他文件等;第四,攜帶航空登記證及適航證,當航空器用于旅客運輸時需攜帶相關旅客的名單及登記地與目的地清單,當航空器用于貨運時需攜帶貨物的倉單和申報單;第五,遵守他國關于貨物限制的規定,未經許可不得載運軍火或作戰物資;第六,嚴厲禁止任何國家、組織或個人對民用航空器進行濫用,不得將民用航空用于和公約宗旨不相符的任何目的[5]。

(三)特殊法律制度

為適應國際航行中復雜多變的情況,平衡國家主權和自由航行之間的矛盾,各國在實踐中創造了一些航行中的特殊法律制度。

第一種是無害通過權。一國民用航空器在無危害他國安全可能性的前提下,未經他國事先獲準,是否享有有限的無害通過權?如果享有,將會是國際航空法發展中具有里程碑意義的一步,能極大保障民用航空器的飛行安全,也能促進民用航空器的技術發展。《芝加哥公約》第五條確立了無害通過權,但是此條規定在實踐中很難得到運用,絕大多數國家為了維護至上的國家主權和絕對的國家安全都對該條做了保留,我國在加入該公約時就發表了聲明：“外國民航飛機從事非航班飛行而進入我國境內者,需要事先向我國政府申請,在得到同意進入的答復后方能進入?！盵7]

第二種是遇險入境權。根據《芝加哥公約》第二十五條規定,各締約國有義務采取援助措施,在認為可行的情況下救助在其領空內遭遇險情的航空器,并按照公約積極同有關方面合作解除險情[5]。根據條約宗旨和目的解釋,二十五條旨在保護遇險航空秩序和人生命財產安全,締約國可在“認為可行的情況下”實施援助,該情況既包括了經許可進入的航空器遇險,也包括了未經許可闖入該國領空的航空器,即便無法實施救助措施,該國至少不應對遇險航空器動用武力。

三、國際法航空器相關規則存在的問題

(一)武力攻擊航空器規則缺位

現行國際法對國家武力攻擊航空器只做了寬泛原則性的規定?！安坏脤φ谶\行的民用航空器使用武力”,雖是公認的國際法習慣規則,但在具體實踐中國家往往基于各種理由和需要突破限制訴諸以武力,主要原因是沒有相關細則可供約束,沒有相關程序可以遵循,武力作為簡單實用的手段在灰色地帶便有了十分大的“空間”。同樣,由于各國所面臨的國內環境及所處地緣政治等國情不同,不僅會對國際法已有的規則、原則做出保留,也沒有意愿共同制定統一的對國際航空器使用武力的細則。

(二)武力行為的法律性質、相應的國際責任及承擔方式不明確

國家武力攻擊民用航空器的法律性質在國際法中并沒有明確的規定,其情形分為平時和戰時兩種。對于平時而言又可分為蓄意攻擊和誤擊,誤擊是一國的軍隊由于錯誤識別、打擊錯誤、演習誤傷等情況將他國航空器擊毀,屬于國家的一般不法行為并由國家承擔國際責任,這一點不存在爭議;平時故意攻擊他國航空器是屬于國家的一般不法行為還是國際恐怖主義罪行,卻存在很大爭議。

戰時也存在同樣問題且更為復雜,國家武力攻擊行為主觀意圖更是難以查證。至于責任的承擔方式,主要是賠禮道歉、賠償損失等一般國際責任。但何種情形對應何種承擔方式,具體數額又是多少,都沒有具體規定,這也導致了實踐中執行難、追償難,更有甚者,有些國家在造成嚴重后果的情形下拒絕承擔責任,刻意逃避處罰。

(三)人本化及和平理念在國際法中尚未貫徹

“民貴君輕”“和氣致祥”是我國傳統文化中民本思想的體現,盡管每個時代有不同的表現,但生命至上、以人為本的理念深深融在每一個華夏子孫的血脈里,與西方的“強盜”邏輯文化形成鮮明對比。人本化包含“以人為本”和“以人類為本”兩種理念,中國著名國際法學家曾令良教授對國際法人本化下過定義,國際法人本化指單個人和全人類的法律地位和各種權益的確立、維護并實現在國際法的理念、價值及原則、規則中得到越來越多的體現。“以人為本”的人本化最早體現在國際人道法中,早期被作為戰爭的依附法則使用,由限定國際戰爭手段的“海牙公約體系”發展到同時保護軍用人員及非軍用人員權益的“日內瓦公約體系”,至此形成了相對獨立的國際人道主義法部門[8]?！耙匀藶楸尽薄叭f事好商量”這些最簡單的道理在國際實踐中卻無法被西方所理解,某些國家為本國自身利益全然不顧他國利益及全人類共同利益,隨意訴諸武力,踐踏國際法和人的生命權。

四、國家武力攻擊航空器法律機制的完善

(一)完善武力攻擊民用航空器的防止和懲治機制

1.擴大國際刑事法院的管轄范圍。無論是國家承擔一般的國際不法行為責任,還是承擔國際恐怖主義或者戰爭罪,國際法院均可進行審判。在戰時,國家武力攻擊民用航空器由具體實施者承擔戰爭罪的個人國際刑事責任,由國家承擔戰爭罪行國家的國際刑事責任[9]。在平時,國際恐怖主義罪中具有一定的政治動機這一要件很難證實,查明具備這一要件時,國際刑事法庭可判令國家承擔國際恐怖主義罪的國際責任;不具備,則用一般的國際不法行為作兜底。

2.聯合國安理會應加強對國家攻擊民用航空器行為的管控和監督。在預防上,聯合國安理會可頒布約束成員國的《防治和懲治武力攻擊民用航空器規則》,并根據其他聯合國規則規章,如《聯合國憲章》第七章中的規定,對武力攻擊航空器的行為進行認定,實施相應的制裁,在《防治和懲治武力攻擊民用航空器規則》實施一段時間后,各國可根據其實施情況制定相應的法律規范。

(二)構建統一的國家對民用航空器使用武力的國際法規則

1.明確擊落主體和主體責任。擊落主體分為指令下達者和具體實施者,指令下達者通常為國家元首、政府首腦及軍隊首長,具體實施者是實施具體作戰任務的軍人,具體實施者在特殊情況下可提出質疑不聽命于指令下達者。對于主體責任而言,個人責任的承擔不意味著國家責任的免除;反之亦然,國家承擔責任的同時,也需追究國家元首個人以及具體實施者個人的國際刑事責任。

2.明確擊落程序和擊落手段。應該遵循下列程序。進行空中攔截和識別→被攔截航空器拒絕執行地面國的攔截、引導、降落等指令→對地面國國家安全構成實際威脅→開火警告→開火擊落。在擊落手段上也要有所考量,應遵循“比例原則”,采取對航空器中人的權益損害最小的攻擊行為。

3.確立極端情形下使用武力的基本原則。嚴格航空保安是基礎,實施有效的保安制度能防范于未然,締約國需嚴格遵守《國際民用航空公約》附件17,全稱為“保安—保護國際民用航空免遭非法干擾行為”的保安規則。攔截并清楚識別民用航空器是前置條件,《芝加哥公約》附件2中的攔截規則已十分完備。對國家安全構成威脅是實質條件,也就是說誤入他國領空的航空器在確認無害的情況下,可將其指引到規定的航線上允許其通過,不得使用武力,這也是國際法中“對稱性原則”的要求[10]。

(三)在國際立法、實踐中深化人本化及和平理念

二戰的慘痛教訓,使國際人權法得到快速的發展,國際社會形成了共識,“在國際上承認和保護人權,不但與國際法的目標的進步概念相符合而且是與國際和平的基本需要相符合的”[11]人本化理念的融入,豐富了國際法的內涵,促進國際法價值觀的升華。因此,應繼續深化人本化理念,以此作為維護航空器安全的基本理念之一,加強對個人權益的保護,是國際法發展的需要,也是人權保護的需要。

同時,深入貫徹和平理念也是很有必要的。和平原則最早體現在1899年第一次海牙和平會議上,會議中,國際組織通過了《和平解決國際爭端公約》。如今的《聯合國憲章》第一條也闡明了各國需根據正義原則及和平原則解決國際爭端,同時第三十三條為和平解決爭端提供了途徑,如談判、調停、公斷和司法解決等。運用法律手段只是基礎,糾紛的解決是多元化的,一切和平的手段都值得提倡。解決國際爭端最常用的是外交或政治手段,如作為政治手段使用的談判與協商,爭議主體通過直接的交涉以達成某種共識或協議,此方法最突出的優點是規避了第三國的介入,沖突當事方在談判的全過程直接接觸,自愿且充分地表達自己的意見[12]。

五、結束語

國際法規則的缺位給國家濫用武力攻擊航空器留下很大空間,法律的滯后性不可避免,而實踐恰恰推動了理論和制度的完善更新。筆者認為,要維護航空器的安全,防止國家隨意使用武力造成民用航空器機毀人亡的悲劇,需將人本化及和平理念融入國際實踐和立法中。同時,完善武力攻擊民用航空器的防止和懲治機制,構建統一的國家對民用航空器使用武力的國際法規則。正如習近平總書記指出：“我們應該共同推動國際關系法治化。推動各方在國際關系中遵守國際法和公認的國際關系基本原則,用統一適用的規則來明是非、促和平、謀發展。”[13]法治是人類社會政治文明的重要成果之一,也是現代社會治理的重要工具。在國際社會中,國際法是規范國家行為的重要依據。面對全球性問題的層出不窮,國際法將作為全球治理最重要的工具和載體。