政策工具視角下云南省養老服務政策文本分析

李新宇，吉妍蓉，劉小勤，邸笛

（昆明醫科大學馬克思主義學院，云南 昆明 650500）

我國已經進入人口老齡化加速發展時期，伴隨而來的是老齡化導致的人口結構的改變。國家統計局發布的數據顯示，截至2019 年底，我國60 歲及以上老年人達到了2.54 億，占總人口的18.1%[1]。根據人口預測，我國60 歲及以上人口至2024 年超3 億，2048 年超5 億，并且從2025 年開始，我國逐漸從“撫幼”社會演變成“贍老”社會[2]。伴隨著我國老齡化進程加速推進，老年人口的不斷增多，再加之高齡化、少子化的特殊國情，如何解決人口老齡化問題已經迫在眉睫。中國在推進國家治理體系與治理能力現代化的同時，將積極應對人口老齡化融入國家治理現代化中[3]，其中《關于加強新時代老齡工作的意見》提出 “確保人人享有基本養老服務和公共衛生服務”；《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》對養老服務體系建設做出系統、全面而具體的再部署；黨的二十大報告提出“增進民生福祉”“推動實現全體老年人享有基本養老服務”。養老服務政策的有效實施，有利于滿足老年人的養老服務需求、有利于緩解人口老齡化帶來的養老服務壓力、有利于社會經濟持續發展[4]。但目前我國養老服務政策仍然存在“政策出臺碎片化、政策執行不徹底、政策效果不明顯”等問題[5]。

云南省地處我國西南邊陲，經濟發展及社會福利相對沿海發達地區存在較大差距，老齡化進程與社會經濟發展狀況有著明顯的區域特征[6]。本文擬以云南省為例，基于政策工具視角，采用內容分析的方法對養老服務政策進行全面分析，了解云南省養老服務政策發展基本現狀以及存在的不足，并且有針對性地提出優化養老服務政策的意見，從而推動云南省養老服務政策高質量、高水平發展。

1 資料與方法

1.1 數據來源

通過云南省政府門戶網站、云南省民政廳、云南省財政廳、云南省衛生健康委員會等部委網站以及北大法寶數據庫網站搜索云南省養老服務相關政策。時間節點選取2000 年1 月1日至2023 年2 月28 日。考慮政策文本的相關性及政策分析的有效性，研究對政策文本按以下原則進行篩選：（1）政策文本必須是由云南省政府及省級相關部門層面發布；（2）主要選取法律法規、綱要、決定、通知、意見等形式政策文本，不包含工作報告、批復、經轉發的重復政策文件等；（3）政策內容與養老服務密切相關，不包含出現養老服務等關鍵詞卻無實質性相關內容的政策。經過對檢索政策文本進行逐一閱讀和篩選，排除無關文件后最終納入政策文本為24 份。2000-2023 年云南省養老服務政策（節選）見表1。

表1 2000-2023 年云南省養老服務政策（節選）Table 1 Elderly care service policies in Yunnan Province's from 2000 to 2023（Excerpt）

1.2 研究方法

采用內容分析法，其具有對象廣泛和量化呈現等特點，適用于對定性資料進行定量分析[7]。政策編碼將政策文本進行數字化，用于分析統計，分析單元可以是獨立的字、詞、句[8]。本研究借助Nvivo 11.0 軟件對云南省養老服務政策文本進行人工編碼，以政策文本中句為分析單元，并采用“政策文件編號-章編號-節編號-條編號-內容分析單元編號”的編碼規則，為保證編碼的準確性和客觀性，本文編碼由兩位碩士研究生同步展開進行，編碼后對結果進行計算，一致性系數達到82%，高于80%，因此編碼結果具有可信性，可以用于后續分析[9]。根據編碼內容形成養老服務政策文本內容分析編碼表，將編碼結果歸類并進行頻數統計，通過Excel 2013 完成統計分析。

1.3 三維分析框架

對時間維度上的政策演進階段、空間維度上的政策主體以及政策特征進行分析，由此可以通過繪制二維平面軌跡曲線或者三維立體統計圖形，從不同角度全方位描繪和分析政策在時間和空間上的變遷特征[10]。本研究將政策發展、政策內容以及政策工具納入統一的分析框架，構建云南省養老服務政策變遷的三維分析框架（見圖1），解析政策的特征與不足。其中X 軸代表政策發展維度，Y 軸代表政策工具維度，Z 軸代表政策內容維度。

圖1 云南省養老服務政策三維分析框架Figure 1 Three dimensional analysis framework of elderly care service policies in Yunnan Province

1.3.1 X 維度：政策發展維度在不同發展階段，養老服務政策的特征和功能存在差異。通過在時間維度對政策文本進行分析，能夠反映出政府部門對于養老服務政策的參與及關注度，并且能夠反映養老服務政策在不同發展階段的變遷。在梳理我國養老服務政策及制度環境基礎上[11]，結合于建明[12]對于新中國成立后我國養老服務體系發展歷程研究成果，將20 世紀后我國養老服務發展階段分為：雛形發展時期、結構轉型時期、精準化推進時期。（1）雛形發展時期（2000-2012 年）。20 世紀初，我國60 歲以上老年人口占總人口的10%，老齡化問題迫在眉睫，國家明晰“養老服務”概念，建立養老服務政策體系的雛形，積極應對養老服務壓力。至2012 年，養老服務體系建設不斷發展，社會化養老服務加速發展，居家社區養老服務進入養老體系建設。（2）結構轉型時期（2013-2018 年）。該階段出臺的養老服務政策中心由重機構建設逐漸轉向重服務、重社區、重居家，同時注重醫療康復等養老服務相關需求，政策制定方面也顯現出對前期養老服務供給結構的調整，在兼顧發展的同時兼顧質量。（3）精準化推進時期（2019 年至今）。該階段國家著重解決上一階段仍未得到徹底解決的問題，如機構養老床位高空置率、社區居家養老專業性不足等問題，成立養老服務司、老齡健康司等機構，大力推進存量改革，用精準化的推進措施解決養老服務體系中重點、難點、堵點問題，出臺一系列相關政策，聚焦解決此類問題。

1.3.2 Y 維度：政策工具維度本研究運用Rothwell 等的政策工具分類法，在養老服務政策文本內容分析過程中采用供給型、需求型及環境型3 種政策工具進行分類歸納[13]。供給型工具是指政府為推動養老服務發展所制定的供給型層面的政策，主要通過直接提供資源推動養老服務的探索和發展。需求型工具表現為政府對養老服務的拉動力，通過創造領域內的需求來拉動發展，降低市場不確定性，減少外部不穩定性因素的干擾，拉動養老服務政策的應用及實踐落地。環境型工具表現為政策的影響力及外部影響，通過政府提供有力的外部政治環境維持養老服務的持久性和結構穩定性。政府通過3 種工具的均衡使用，能夠有效保證政策的合理性及科學性[14]。基本政策工具與養老服務間的作用關系見圖2。

圖2 養老服務相關政策工具Figure 2 Policy tools related to elderly care services

1.3.3 Z 維度：政策內容維度我國養老服務政策始終圍繞養老服務體系的建設，其最終目的是滿足老年人的各種需求，提供各種養老服務內容，幫助老年人實現健康老齡化。因此，從養老服務內容著手能夠更好地了解政策的目標、任務和實施措施，解析政策變遷過程中的發展趨勢。本研究結合我國養老服務體系及養老目標確定政策內容維度，主要為：老年福利、生活照料、醫療保健、體育娛樂、精神文化教育、法律服務、社會參與和宜居環境建設[11]。

2 結果

2.1 云南省養老服務政策基本情況

通過云南省政府官方網站等搜索篩選共得到直接涉及云南省養老服務相關的文件24 份，其分布時間見圖3。在24 份云南省省級層面頒布的養老服務相關政策文件中，云南省政府單獨發文的文件高達19 份（79.17%），各省級部門聯合發布政策文件為5 份（20.83%），單獨發文明顯多于聯合發文。

圖3 云南省養老服務政策相關文件分布時間Figure 3 Distribution time of documents related to elderly care service policies in Yunnan Province

2.2 政策文本編碼

對24 份云南省政策文件進行逐份逐條逐句分析，摘取與養老服務直接相關的政策內容，按照“政策文件編號-章編號-節編號-條編號-內容分析單元編號”進行編碼，最終得到1 659條政策編碼。云南省養老服務政策文件編碼（節選）見表2。

2.3 養老服務政策發展及政策工具維度統計結果

按照養老服務政策發展階段對政策工具進行統計，結果見表3。結果顯示，環境型政策工具使用最多，占59.61%（989 條）；其次為供給型，占31.89%（529 條）；需求型政策工具最少，僅為8.50%（141 條）。對比政策發展階段的時間維度發現，政策工具基本呈現穩定增長趨勢。不同政策工具內部結構也具有差異性：環境型政策工具中，策略性措施在各個政策發展階段均使用最多；供給型工具中，資金投入類政策在第一階段使用最多，后續基礎設施類政策條目逐漸成為使用最多的政策；需求型工具中消費市場類政策條目逐漸取代政府購買成為使用最多的政策。

2.4 養老服務政策發展及政策內容維度統計結果

對政策文本中與養老服務相關且為實質性內容的政策進行編碼，最終得到627 條政策編碼，并對編碼結果按照養老服務政策發展階段進行統計，結果見表4。結果顯示，養老服務內容呈現穩定增長的趨勢，其中醫療保健在第二階段成為最多的養老服務內容，并且一直延續至第三階段。總體而言，排名前5的養老服務內容為醫療保健（29.35%）、 精神文化教育（19.30%）、生活照料（13.56%）、宜居環境建設（12.92%）、老年福利（8.93%）。

表4 養老服務政策內容分布情況Table 4 Distribution of elderly care service policy content

2.5 養老服務政策內容及政策工具維度統計結果

對養老服務政策內容及政策工具進行統計，結果見圖4。由圖4 可知，在養老服務內容中，環境型和供給型政策工具分別占政策工具類型的主要部分，需求型政策工具明顯少于前兩類政策工具。

圖4 養老服務政策內容與政策工具統計Figure 4 Statistics on the content and policy tools of elderly care service policies

3 討論

3.1 云南省養老服務政策總體狀況

通過對云南省養老服務政策梳理可以看出，不管是政策數量還是涉及的政策工具以及養老服務內容等方面總體均呈現上升的良好態勢，但是仍然存在一些不足之處。從發文機構可以看出，大部分文件由云南省人民政府出臺，體現出云南省人民政府對于養老服務的重視，但是政府文件往往以宏觀指導為主，其政策是否執行到位尚需具體相關部門聯合制定配套政策落實的措施。云南省作為少數民族聚居地，其特殊地理位置和經濟條件等區域性差異，使得養老服務政策的制定需要在結合國家總體政策的同時兼顧各民族養老文化社會心理的差異，最終才能使政策的可行性及執行力大大提高。

3.2 少數民族相關養老服務政策缺乏

云南省是我國少數民族人口以及分布最廣的省份之一[15]。24 份養老服務政策中沒有直接與少數民族老年人相關的養老服務政策，僅有部分內容涉及利用地理資源優勢進行養老服務產業的開發。云南省針對少數民族老年人的養老服務政策仍然不夠豐富和完善，未來需要針對少數民族、地理區位及環境特點，制定出涉及民族地區養老服務的相關政策。綜觀其他省份，均有根據地區情況頒布的相關政策，其中，青海省根據農牧區的地理區位以及環境特點出臺《青海省農牧區困難老人代養服務試點工作方案》；福建省民政廳對于宗教參與養老服務等問題進行了深刻剖析，并且將宗教界為老年人提供居家養老服務和宗教界開辦養老機構進行詳細區分和解釋；內蒙古自治區印發的《牧區現代化三年行動方案（2020-2022 年）》中提到要提升牧區養老保險繳費檔次，提高補貼金額，提高對重點家庭和人群的代繳額度。由此不難看出，各省市積極制定具有地方特色的養老服務政策，進而真正促進養老服務的均等化。

3.3 政策工具及內部結構差異懸殊

環境型政策工具使用偏多，其中策略性措施使用最頻繁。養老服務需要通過制定策略性措施實施引導，雖然反映出政府對于養老服務的支持，但也不能忽視規范標準等對政策落實的作用，并且利用改革創新工具，加強養老服務變革，促進養老服務系統更加全面完善。此外，也要加強宣傳引導工具的使用，提高社會關注度，有助于社會各方面的資源投入以及居民養老服務意識的提升。

供給型工具中公共服務及基礎設施占據前兩名，主要是由于云南的地理區位以及經濟發展水平較為落后，政府及相關部門重視基礎設施建設以及公共服務的提供，致力于滿足老年人的基本養老需求。技術保障是養老服務發展的必備要素之一，但是云南省涉及技術保障的政策較少，反映出在該領域供給力度不足。

需求型政策工具作為拉動發展最有力的工具之一[16]，其使用最少，存在不足和缺陷。現有政策中有部分內容涉及，說明政策制定者已經關注養老服務供需平衡的相關問題，但是需要加大力度，并且今后政策制定需要通過積極發展政府、市場和社會的共同作用，調動老年人的養老服務需求，從而拉動養老服務的發展，這也成為后續養老服務政策制定的關鍵方向。

3.4 政策工具缺乏配套執行措施

在分析現有云南省養老服務政策時發現，這些政策大多為意見、規劃、通知，進一步分析政策內容發現，其表述多為建設性及描述性語言，缺乏操作性強的明確的規范要求，并且政策執行過程中配套的監督保障、規范標準及組織管理等較少，因此導致政策在實際操作過程中的有效性下降。此外，相關配套執行措施的缺乏也很大程度制約了政策執行部門的執行力度和效果，從而降低了人民群眾對政策的滿意度。另外，第三階段頒布的養老服務政策時間較短，與政策配套的保障及推進措施也需要完善。在政策執行過程中，各部門不能采取只轉發通知而無實際性舉措的形式主義[17]，必須切實以政策的目標規劃為引導，制定相應的執行措施，切實保障政策落實到位，確保政策的有效性。

4 對策建議

4.1 完善政策頂層設計，促進地區性政策制定

政策頂層設計決定政策的實施以及滿意程度[13]。目前，國家頒布了諸多養老服務政策，指導地方政府的政策制定。地方政府需要對國家以及自身現有養老服務政策進行深入的梳理和分析，結合自身地域特點，進一步完善地區性政策，從而朝著健康的方向發展。同時，針對不同發展階段，積極調整政策工具及政策內容，推動各部門的通力協作，制定和實施符合當地的養老服務政策。地方性政策的制定需要以人為本、因地制宜，根據民族地區老年人不同層次的需求、民族傳統文化以及經濟發展水平等情況，以省政府為主導，地方各級部門參與，探索出多層次、多樣化的地區性養老服務政策，繼而有效推動養老服務政策的實施。

4.2 協調政策工具使用，促進政策內容均衡化

政策工具的均衡性不是單純要求包含所有內容[18]，而是指科學地根據時代背景、國情、健康老齡化趨勢及社會需求，結合地區特點以及政策的實施情況，優化現有政策工具組合，加強環境型政策工具的影響力，填補需求型政策工具的應用空白[17]。在對云南省養老服務政策工具的應用分析中發現，在政策發展的3 個階段均以環境型及供給型工具為主，需求型工具占極小部分，政策內容多集中于老年人養老服務的基本需求，存在著政策工具使用不均衡、政策內容不協調的狀況。現階段，隨著“健康中國”及“健康云南”的全面推進，云南省已經基本形成良好的戰略實施環境，因此可以適當降低環境型政策工具的供給，繼續保持供給型政策工具，加大需求型政策工具的使用。此外，政策內部結構需要進行合理調整，其中環境型政策工具可以適當降低策略性措施的供給，適當提高用地保障政策供給，積極引導改革創新，加大規范標準的建立和實施；供給型政策工具中，針對技術保障和信息支持運用較少的問題，在后續政策制定過程中要重視科技信息技術開發，加強科技創新，為養老服務高質量實施提供保障和支撐；需求型政策工具中，積極改善政府購買制度，擴大政策主體，鼓勵社會資本參與，積極推動示范試點工程，促進多元主體的交流合作，發揮多元主體的積極作用，促進需求型政策工具的實施和發展，扭轉政策工具不均衡的局面，促進養老服務的全面發展。及時調整政策工具的使用，促進政策內容的均衡化是非常有必要的，在探索過程中可以借鑒“不均衡-均衡-不均衡-均衡”[18]的狀態，在動態發展的過程中不斷尋求新的對策，從而提高政策的滿意度。針對動態的養老服務需求，政策制定及內容調整需要及時且合理，在保證環境型及供給型工具合理使用的同時，加大需求型工具的提供，同時養老服務政策的內容要貼合云南實際情況，要兼具普適性和特殊性，大大提高政策可行性和可及性，最終促進政策的動態完善，這也符合我國健康老齡化及“健康中國”的發展需求。此外，除了滿足養老服務的基本需求，地方政府需要根據當地特色，積極發展適合老年人的文化、體育、娛樂以及教育事業，改善養老服務重視老年人基本需求、忽視精神需求的情況，促進養老服務的完善和全面發展。

4.3 加強部門協調溝通，落實政策配套措施

養老服務政策涉及面廣泛，部分宏觀政策可操作性弱，難以落實到具體操作層面。地方政府在后續政策制定方面應該進一步細化政策條款，提高政策的可操作性，促進養老服務政策高質量執行，促進健康老齡化及“健康中國”的推進。目前，云南省養老服務政策力度整體偏弱，尤其是具有針對性的民族地區的政策制定欠缺，未來在養老服務政策制定過程中，要結合少數民族老年人養老服務需求及地域性特點，根據實際情況加強針對性政策的頒布及實施。同時，積極完善少數民族老年人養老服務體系，加強省、市等地方部門的溝通協調，綜合運用各類政策工具，提高政策的全局性及系統性，推動養老服務政策目標的實現。各部門在執行政策過程中要嚴格遵守政策實施細則，落實人員、經費、技術等措施，積極發揮政策的協同作用，推動政策的有效落實。

5 結語

云南省在養老服務政策方面著重運用環境型政策工具及供給型政策工具，對需求型政策工具使用較少。在養老服務發展的初期階段，養老服務內容主要集中于老年福利、生活照料、醫療保健等基本養老服務需求。隨著養老服務的發展和深化，雖然體育娛樂、法律服務、社會參與等服務內容的數量逐漸增加，精神文化教育類逐漸占據重要地位，但總體趨勢仍然是以醫療保健為主要服務內容，今后政府需要加大對老年人精神、社會方面的關注，進一步促進老年人與社會的融合，實現養老服務的可持續發展。此外，本研究尚存在一些不足之處，對于政策工具的劃分還可以進一步完善和精準，對于養老服務的分析框架可以更加細致；同時本研究只分析云南地區的養老服務政策，但我國各地區人口老齡化、地域特點以及民族分布等不同，對于其他地區的養老服務政策關注不足。未來研究重點可以針對不同地區的養老服務政策，總結歸納出地方養老服務政策制定和實施的優劣，從而為相關地區政策制定提供參考和借鑒，進而推動地區養老服務政策的發展和實施，推動養老服務體系的完善，滿足廣大人民群眾更高質量的養老服務需求。