中國海洋漁業安全生產基層管理存在的問題與對策

綦振暖

（青島市嶗山區農業農村局，山東青島 266061）

習近平總書記強調，“人民至上、生命至上”“發展決不能以犧牲人的生命為代價，這必須作為一條不可逾越的紅線”。為實現中華民族偉大復興，中國各個行業領域都在奮力發展，但發展必須兼顧安全，黨中央和各級人民政府始終把安全生產放在首位。海洋漁業屬高危行業，漁業安全生產方面的研究比較多。何日林［1］通過對漁船安全監督管理問題的研究，探討如何減少漁船事故的發生，逐步實現漁業經濟的安全、可持續發展；杜群［2］通過分析漁政管理過程中存在的問題及原因，提出了保護漁業安全生產的對策建議；施通池［3］認為新形勢下我國漁業安全管理要做到關口前移，將事故后安全控制管理變為事故發生之前的風險控制管理，并給出了相應的對策建議；胡學東［4］通過分析相關數據，提出了加強漁船管理的幾方面意見，努力實現漁船、漁業安全生產。這些研究對沿海漁業安全生產監管工作具有重要的指導和現實意義。

目前，海洋漁業安全生產方面的研究內容立足宏觀層面的較多，有的則偏向于特定管理問題的研究。針對如何結合海洋漁業生產實際，更加系統全面地進行基層漁業安全生產管理的研究相對不足。海洋漁業生產過程中，自然氣象條件等不確定性因素多，安全生產問題顯得更加突出。近年來，漁業資源逐漸匱乏，越來越多的漁船要航行到離岸較遠的海區作業，作業環境變得更加惡劣，漁船的抗風能力相對較弱，給漁業生產帶來較大的安全隱患［5］。基層漁業安全生產管理直接面對漁民，本文立足于海洋漁業安全生產基層管理工作實際，分析海洋漁業安全生產中所面臨的普遍性問題，針對性地提出比較系統全面的對策建議，以期能為海洋漁業安全生產基層管理工作提供參考。

1 海洋漁業安全生產管理對象現狀

海洋漁業安全生產有3個主要管理對象，分別是漁民、漁船和漁港。因此，實際工作中要管好漁業安全生產，就要充分發揮基層漁業生產管理能力，縣（區）、鎮（街道）、村（社區）和漁業生產者4個層級各負其責，強化對3個主要管理對象的監管，才能抓好漁業安全生產。

1.1 捕撈漁業從業人員現狀

海上捕撈作業生產生活條件艱苦，傳統漁村中的年輕人大多上岸轉產轉業。目前，從事海上捕撈作業的漁業從業人員，大部分仍是20世紀六七十年代出生的沿海傳統漁民，導致現有海洋捕撈漁業從業人員的平均年齡偏大，而且這些中老年漁民文化教育程度普遍偏低，缺少其他謀生技能，只能從事捕撈漁業。在沿海基層漁業主管部門的嚴格管控下，漁業從業人員基本實現了持證上崗，漁船基本能按要求配足職務船員，但新上崗的從業人員存在著海上作業經驗不足、安全生產意識淡薄等問題，對海上生產作業的危險性和環境復雜性缺乏充分認識。

1.2 海洋漁業捕撈漁船現狀

（1）漁船材質局限性大。目前，中國近海捕撈漁業生產中仍存在大量的木質機動船。與鋼質船舶相比，木質漁船尺度小且穩性差，抗風浪和作業裝載能力弱，安全隱患相對較為明顯。另外，木質漁船抗撞、抗沉性差，一旦遭遇撞擊，易造成局部破損漏水，相近部位甚至全船會因撞擊力傳導而產生結構松動，水密性能降低，容易出現沉船危險。同時，木質漁船防火性能差，船體易燃，起火后滅火反應時間很短，嚴重威脅漁民的生命財產安全。

（2）船用設備落后。目前，在海上從事近海捕撈生產作業的漁船仍以20世紀八九十年代建造的漁船為主，船上設備老舊，設計標準低，電路簡陋老化，電線鋪設凌亂不規范，普遍存在較大的失火安全隱患。

（3）漁船尺度偏小。目前，近海捕撈漁船主要是船長小于24 m的小型木質漁船，抗風浪能力差，不適合遠航作業，但由于近海漁業資源枯竭，受利益驅動，船長或捕撈生產主體會冒險向遠海進行捕撈生產，一旦遇到突發惡劣天氣，就會面臨巨大的海上風險。

1.3 漁港現狀

國家根據漁港服務范圍和功能、漁船數量、吞吐能力、發展前景等情況分為中心漁港、一級漁港、二級漁港、三級漁港及其他漁港。中國海岸線長且類型復雜多樣，沿岸規范性漁港偏少，大多數小型漁船主要停靠在長期形成的停泊點，安全設施非常落后，甚至不具備任何安全設施，無形中大大增加了安全管理難度。

2 海洋漁業安全生產基層管理存在的問題

2.1 漁業安全生產管理責任不明確

在基層海洋漁業安全生產管理責任體系中，包含縣（區）、鎮（街道）、村（社區）和漁業生產者4個層級的責任，這4個層級的職責不清就會導致安全生產監管很難形成合力。縣（區）級漁業安全生產管理以漁港監督、漁政管理等部門為主，多部門監管容易出現管理真空或交叉，難以充分發揮監管職能；鎮（街道）和村（社區）兩級承擔著大量綜合性業務，往往沒有專人負責漁業安全生產，不能充分發揮屬地監管責任；而漁業生產者也往往對漁業安全不重視，沒有充分認識到自身的主體責任，輕視自身應承擔的日常安全檢查等工作內容，過于強調監管部門的責任，從而造成責任主體錯位。

2.2 漁船科技管理體系建設不足

沿海地區小型漁船普遍存在船載終端設備安裝不夠的問題，如北斗船載終端、船舶自動識別系統（automatic identification system，AIS）船載終端、航程智能終端等科技裝備配置比例偏低。漁業安全通信網絡及漁船遇險報警定位監控平臺系統、超短波基站、值守岸臺等通信設施尚不完善，漁船遇險報警、定位救援、指揮調度及漁船動態管理等系統集成化程度偏低，造成監管部門在海上安全預警、及時救援等方面不能充分發揮管理指揮作用。

2.3 漁港漁船配備設施落后

漁業基礎設施方面，漁港和漁船是其中2個重要因素。在漁港設施方面，由于規范性漁港少，群眾性漁船停泊點安全設施落后，部分停泊點甚至沒有任何安全設施，如有漁船發生安全事故，往往會影響到救援工作順利開展。同時，漁船停泊較為分散，也增加了監管部門的管控難度。在漁船設施方面，沿海作業的小型漁船存在柴油機等設備老舊問題，安全隱患多，監管難度大。2013年3月，國務院在《關于促進海洋漁業持續健康發展的若干意見》（國發〔2013〕11號）中明確提出，要“逐步淘汰老、舊、木質漁船，發展鋼質漁船”。在推進漁船升級改造方面，沿海各地基本都遵循了“以舊換新、拆小并大、以木質換鋼質”的舊船改造原則，但受限于財政支持力度等原因，導致老舊漁船改造進程緩慢，沿海地區仍然存在著大量小型老舊漁船在海上生產作業的情況，從而加大了日常安全生產監管難度。

2.4 漁業安全執法力量不足

漁業安全執法人員偏少，執法裝備不夠，造成漁業執法監管力量不足，這是沿海基層漁業安全管理所面臨的共性問題。中國海洋漁業普遍存在小型漁船多、海岸線長、群眾性漁船停泊點多等問題，造成漁業安全執法工作點多、面廣、線長、任務繁重，而基層漁業安全監管執法人員少，執法船數量與漁船數量比例懸殊，很難做到全面監管，容易出現漁船安全隱患排查整治不到位、“帶病”出海作業的現象。例如，部分船長為了利益購買不合格船用安全設備，甚至有極少數船長不顧安全隱患，不配備救生設施、不遵守安全生產操作規程等，一旦發生安全事故，后果不堪設想。再如，休漁期漁船冒險違規出海，為了逃避監管，不開啟漁船上的衛星導航、AIS安全設備，給漁船本身帶來極大的安全風險。還有部分船主為應付檢查，安排非捕撈作業人員“頂包”代替實際出海的船員培訓和任職，導致部分船員未經培訓就出海作業，增加了出海船員發生安全事故的機率。

2.5 應急救援體系不完善

目前，沿海大部分地區漁船事故海上應急救援力量主要包括政府救援隊伍和社會救援隊伍，政府救援隊伍由省、市海上搜救中心和縣（區）漁政執法機構組成，社會救援隊伍主要由當地漁業協會組建的漁船隊伍組成。由于海上作業環境的復雜性，導致漁業安全事故發生后的救援活動也具有一定復雜性，現有海上救援力量很難滿足救助需求。且由于海上搜救工作風險大，救助資金來源單一，加上社會力量應急救援激勵機制不健全，導致事故發生地漁船參與應急救援時有顧慮，其積極性難以充分調動起來，尚未建立具有可持續性的漁船參與救援運作機制。

2.6 漁民安全生產意識淡薄

目前，沿海地區小型作業漁船的生產者仍以傳統家庭經營方式為主，安全生產意識淡薄，在漁業生產過程中，為追求捕撈效益，冒險出海作業現象時有發生。例如，為降低經營成本，對管理規定要求的救生、消防等安全設備經常配備不齊，滅火器過期不更換。又如，漁民為追求經濟效益，無視復雜多變的氣象海況，冒險超抗風等級出海進行捕撈作業，導致漁業安全事故出險率陡然上升。

3 海洋漁業安全生產基層管理對策

3.1 建立完整的責任體系

漁業安全生產管理制度的核心就是責任落實，建立完整的責任體系非常重要。現階段，海洋漁船水上安全事故數量明顯下降，但海洋漁業安全生產基礎薄弱，安全監管和安全生產責任落實不到位的現象在一定范圍內仍然存在［5］。因此，基層要管理好漁業安全生產，首先就要明確各相關方責任，并落到實處。從管理者到管理對象，從縣（區）到鎮（街道）、村（社區）逐級細化崗位分工，明確各層級、各崗位安全生產責任。

3.1.1 縣（區）級海洋漁業主管部門責任

負責部署、調度轄區海洋漁業安全生產工作，全面督導應急管理和安全隱患整改工作，定期召開安全生產調度會，督導漁業安全生產監管工作有序推進。

3.1.2 鎮（街道）、村（社區）級海洋漁業管理者責任

在實踐操作過程中，單靠鎮（街道）級海洋漁業管理力量開展安全生產監管，往往出現心有余而力不足的情況［6］。因此，需要建立網格化監管體系，充分發揮鎮（街道）、村（社區）漁船協管員的直接作用，查找隱患點和風險點，及時糾正、報告違法違規行為，彌補縣（區）級行政監管盲區和監管力量不足等問題。

3.1.3 海洋捕撈生產主體責任

海洋捕撈生產主體是船東或船長。為追求生產效益，船長或船東容易產生麻痹思想和僥幸心理，冒險超抗風等級作業［2］。因此，船長或船東作為主體必須簽署《漁業安全生產承諾書》，所屬漁船發生安全生產事故，造成人員失蹤或死亡的，要依法追究船東或船長責任。

3.2 運用現代科學技術動態管控漁船

有效、快捷的通信是預防漁業安全生產事故發生并組織海上救援的根本保證［7］。基層漁業安全生產管理者應建立短信、微信等網絡聯系平臺，及時發布海況預警信息。預警信息發布的對象包括轄區內海洋漁業管理人員、船舶所有人、船長、船員等從事海洋漁業工作的所有人員；發布的內容包括大風、通航公告、軍事演習等預警信息。預警信息發布后，運用漁船動態管控體系管控轄區內所有漁船，嚴格執行“逢七不開”（即，海上風力達到七級時，不準開船出海）制度，堅決制止超抗風等級、超漁區等海上捕撈行為。縣（區）級漁業主管部門，應積極推動建設漁船身份識別、AIS終端、北斗導航等漁船動態監控管理系統，運用科技手段對轄區內漁船進行動態管控［8］。

3.2.1 動態管控防范商漁船碰撞事故

與海事部門密切合作，動態管控漁船，嚴禁其在商船航道航線捕撈作業。聯合海事部門進行聯合巡航和執法，查處漁船不配備、不開啟避撞終端設備等行為，整治公共航路和通航密集區作業秩序，防范商漁船碰撞事故發生。

3.2.2 動態管控涉外漁船

漁政聯合公安、海警等部門協同執法，強化科技動態管控手段，建立涉外漁船網絡化監管體系，對重點漁港和涉外漁船實施動態管控，確保每艘涉外漁船管控到位，嚴禁越界在涉外海域捕撈作業。

3.2.3 動態管控釣魚船

管控釣魚船出海人員數量，嚴禁釣魚船載客出航。尤其關注節日及重大活動期間的釣魚船動態，增加海上巡查頻度，開展有針對性的專項執法檢查，防范漁船載客出海造成險情。

3.3 改造升級漁港漁船設施

3.3.1 開展漁港調查認定

根據漁政漁港管理規定，做好漁港的港界確認、技術評定和認定工作，完善港內視頻監控、消防設備、應急救援等保障設施，提升漁港管控漁船的能力。在漁港內建設完善的科技指揮系統，運用北斗衛星、信息通導等現代科技手段，形成高效快速反應指揮系統，提高漁業安全生產管控保障水平［9］。漁港重點管理供油、供電、涉氨和特裝等設施安全運行，嚴格遵守維修作業防火規定，及時排查整治安全隱患，合規設置停港漁船防火通道和間距。實行漁船出港簽證制度，重點檢查人證不符、漁船艙室亂接電線、通導和消防救生設備不全、號燈號型不規范等違規行為，將檢查出的問題和安全隱患解決在出海之前。

3.3.2 積極推進漁船更新安全裝備

加強漁船安全生產的資金與技術投入，維護漁業生產安全，有效預防事故，減少傷亡［10］。做好漁船檢驗和更新改造升級。每年的漁船檢驗是對漁船能否適航的技術鑒定，這一關必須把牢做好。在漁船更新改造升級方面，政府應進一步增加財政支持，合理編制漁船年度更新計劃，加快對存量老、舊及木質漁船更新改造升級速度，整體提升漁船海上捕撈安全生產能力。

3.4 強化海上執法檢查

對海上生產漁船進行現場執法檢查是漁業安全生產管理的一個有力抓手，漁業主管部門通過常態化和專項整治執法行動，打擊處罰漁業生產違法違規行為，達到約束漁業從業人員嚴格遵守漁業安全操作規程進行生產作業的目的。

3.4.1 實行海上執法常態化

堅持查漁船必先查安全的原則，海上執法檢查漁船違規占用商船航道、漁船違規載客垂釣、海上作業不穿救生衣、船員無證及證書不符等違規行為，即查即改，不能現場整改的勒令回港完成整改。

3.4.2 定期進行漁業安全執法專項整治

專項整治內容包含：一是漁船方面，對漁船艙室亂拉電線、通信導航設備配備不齊和不按規定開機、消防救生設施配備和安裝不合規等情況進行檢查整治；二是漁港方面，對漁港碼頭和停港漁船防風、防火、用電及施工作業是否符合安全要求等情況進行檢查整治；三是海上漁民作業方面，對漁民持證和臨水作業不穿救生衣等違規情況進行檢查整治。

3.4.3 建立漁業安全生產執法檢查臺帳

所有安全生產執法檢查、督查情況必須記錄在案并建檔，根據檔案記錄，定期對檢查發現的問題進行統計分析，為以后的安全執法檢查提供針對性依據，達到有的放矢、治療頑疾的目的。

3.5 建立快速有效的應急救援體系

海洋漁業安全生產應急救援管理，要將保障工作落到實處，提升漁業安全生產突發事件的應對能力，提升應急工作人力、設備、資源、應急體系與指揮體系的協調運作能力。建立漁業安全生產應急管理機制，提升應急救援隊伍對海洋漁業突發事件的應急處置能力，降低或避免漁民群眾的生命和財產損失，同時使漁業安全生產得到充分的保障［11］。

3.5.1 加強應急救援隊伍建設

第一，建設海上搜救方面的專家庫，發揮專家的專業特長和技術方面的優勢作用，切實提升政府科學決策和應急處置能力；第二，整合既有的應急救援隊伍，優化提升救援船只設施裝備水平，拓展志愿者團隊，并加大培訓與演練的力度，充分提升海洋漁業突發事件應急救援的能力；第三，加大培訓與宣傳力度，提高漁業從業人員海上自救能力，提高其海上作業的綜合素質。

3.5.2 加強財政保障

在海洋漁業應急救援方面，設置專項資金，納入財政預算。為形成長效機制，各級政府部門要設置海洋漁業突發事件應急救援基金，同時完善監督制度，保障基金運用的有效性。對在海洋漁業突發安全事故中參與救助的社會力量予以資金激勵，以提高社會力量參與海上救助的積極性。

3.5.3 完善物資和設備保障

完善應急物資儲備與調用保障機制，健全應急物資儲備與裝備體系，實現各種類型應急物資儲備管理的信息化，暢通各層級物資調劑的供應渠道，保障在漁業突發事件發生時，能夠及時供應救援應急物資。

3.6 加強漁業安全生產宣傳培訓

通過安全生產培訓，增強漁業從業人員的安全意識，最終實現安全生產［12］。漁業主管部門每年要制定漁業安全生產宣傳培訓計劃，采取授課、交流、警示教育等形式，對漁業安全生產的基層管理者和從業者進行宣傳培訓。

3.6.1 加強海洋漁業安全生產基層管理者培訓

培訓內容包括安全生產法律法規、管理者的責任、漁業安全生產規程、漁業安全督導檢查方法等，強化基層管理者安全責任意識，提升基層管理者漁業安全生產監管能力。

3.6.2 加強海洋漁業從業者培訓

培訓內容包括漁業方面的法律法規、船東和船長主體責任、漁船安全生產操作規程、漁業重特大事故警示教育等。

3.6.3 加大海洋漁業安全生產宣傳力度

利用伏季休漁期、安全月、安全周等時期，在漁區進行內容易懂、形式多樣且印象深刻的漁業安全宣傳活動，如漁港掛橫幅、發放宣傳單和安全告知書、電視臺滾動播出漁業安全公益片等，從親情、法制與利益三方面入手，緊緊圍繞家庭意識、生命意識和責任意識，讓漁業從業者充分認識到安全生產的重要性，強化自身安全生產意識。