親清政商關系助力地區人才結構優化升級：以深圳市為例

羅進輝 張江昭

DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2023．24．003

【摘要】在國家創新驅動發展的戰略背景下， 全國各地區正在積極布局發展戰略性新興產業， 從而對地區的人才隊伍和人才結構提出更高的要求。然而， 我國的人才結構面臨著結構層次偏低、 性別比例失衡、 區域聚集化顯著、 產業配置不合理等多個方面的問題， 嚴重阻礙了國家和各地區有效落實創新驅動發展戰略。基于此， 本文在系統梳理我國人才政策演進過程的基礎上， 邏輯推演出政商關系親清化助力地區人才結構優化升級的理論機理， 即以法治支持、 簡政放權、 企業黨建、 反腐倡廉等常見手段構建的親清政商關系， 有利于從政治生態、 經濟生態、 創新生態、 文化生態四個維度打造生態宜居宜業城市， 提供貫穿人才“引、 育、 留、 用”的全鏈條服務體系， 從而實現城市的人才結構優化升級。然后以深圳市為典型案例， 分析其構建親清政商關系助力地區人才結構優化升級的成功經驗和具體舉措， 同時指出工作中有待進一步優化和提高之處。本文的研究不僅豐富了親清政商關系經濟后果以及地區人才結構優化領域的相關文獻， 而且能夠為國家優化人才隊伍建設、 攫取發展新動能提供有價值的決策參考。

【關鍵詞】親清政商關系；人才結構；生態宜居宜業城市；案例研究

【中圖分類號】F207? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）24-0012-11

一、 引言

“千秋基業， 人才為本”。黨的二十大報告強調， 必須堅持科技是第一生產力、 人才是第一資源、 創新是第一動力， 深入實施科教興國戰略、 人才強國戰略、 創新驅動發展戰略， 開辟發展新領域新賽道， 不斷塑造發展新動能新優勢。在全面推進供給側結構性改革， 實現經濟高質量健康發展的關鍵節點， 教育、 科技、 人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、 戰略性支撐。著力推進人才結構優化， 加速產業轉型升級， 不僅要將經濟規模總量做大， 更要把經濟質量做強。目前， 我國人口的發展也迎來了轉型的新階段， 隨著勞動人口增速放緩， 勞動力人口中大學學歷及以上占比持續上升， 未來經濟發展或可由人口紅利向人才紅利轉變。因此， 優化人才布局， 打造高質量的人才隊伍， 是黨和國家面臨的歷史性課題。

然而， 現階段我國的人才結構仍面臨著結構層次偏低、 性別比例失衡、 區域聚集化顯著、 產業配置不合理等多個方面的問題， 人才的創新能力不足、 成果轉化效率較低， 這也是打造高質量人才隊伍亟需解決的難題。解決人才結構問題不僅需要良好的宏觀制度環境， 地區政府、 微觀企業等社會主體的作用也至關重要。因此， 在梳理現有研究文獻的基礎上， 本文從優化地區人才結構的視角出發， 以政府和企業作為人才工作的落腳點， 試圖建立地方政府和微觀企業良性互動的溝通模式， 構建親清新型政商關系， 并嘗試以政商關系親清化為依托， 從宏觀環境層面打造人才宜居宜業的城市生態景象， 進一步為區域人才結構的調整和優化提供一種可持續的發展模式。最終， 本文邏輯推演了親清政商關系助力地區人才結構優化的理論機理， 希望能夠為優化地區人才結構提供有價值的決策參考。

具體地， 在政企互動方面， 本文從地方政府角度出發， 提出用法治支持、 簡政放權兩個單向激勵手段， 以及企業黨建、 反腐倡廉兩條雙向共促機制， 建立良性互惠的高效交流模式， 構建既“親”又“清”的新型政商交往之道。在城市生態方面， 以人才宜居宜業的四個維度為依據， 本文分析闡述了政商關系親清化對政治生態的凈化作用和對經濟生態的優化作用， 指出親清政商關系降低政治成本以構建創新生態、 增強企業社會責任以營造文化生態。為了實現地區人才結構優化升級， 一方面， 本文從引進人才、 培育人才、 留住人才、 用好人才四個方面論述了生態宜居宜業城市能夠提供健全的制度保障、 便捷的配套服務、 完備的發展體系、 良好的市場機制， 從而形成了優化人才結構的“軟力量”； 另一方面， 通過積極的人才政策， 地方政府與微觀企業相互合作， 能夠為地區人才結構的優化升級提供“硬支撐”。因此， 親清政商關系以地方政府和微觀企業的良性互動為源動力， 以宜居宜業的城市生態為發力點， 以積極的人才政策為重要支撐， 通過人才工作的“引、 育、 留、 用”四個方面， 不斷推動地區人才結構的優化升級。

基于本文的理論框架， 以深圳市為案例研究對象， 深入研究了深圳市構建親清政商關系助力地區人才結構優化升級的具體措施、 實踐效果以及經驗教訓。本文發現： 深圳市通過政策先行、 平臺搭建， 多措并舉構建了親清化的政商關系； 從“宜業”“宜居”兩個方面， 積極打造良好的城市生態， 為人才結構優化提供了強大動力。一方面， 深圳市堅持因地制宜， 因時而變， 積極提供創新資金支持、 打造研學平臺、 完善配套機制、 健全評價體系， 為人才提供全要素、 全周期、 全方位的服務， 貫穿人才“引、 育、 留、 用”全鏈條， 建設人才宜業城市， 為人才結構優化提供了“硬基礎”； 另一方面， 圍繞“政治、 經濟、 文化、 社會”等方面， 深圳市努力推動企業黨建、 建立天使基金、 完善創新生態鏈、 優化政務服務， 打造人才宜居城市， 為人才結構優化提供了“軟環境”。最終， 深圳市的人才結構層次得到提升， 人才產業布局更加適配， 即人才結構得到優化提升。不過， 本文分析也指出， 深圳市仍存在高等教育建設后勁不足、 人才評價機制不盡合理、 基礎研究人才匱乏、 人才結構穩定性有待提高等問題， 未來需要進一步完善。

本文的研究貢獻主要體現在： 第一， 豐富了親清政商關系領域的研究文獻。近年來， 親清政商關系的經濟后果引起了眾多學者的研究關注， 但多數成果是基于大樣本數據的實證研究（羅進輝和閆家銘，2023）， 對于如何構建親清政商關系以實現經濟高質量發展則鮮有文獻進行具體的討論。本文從地區人才結構優化升級的視角， 豐富了親清政商關系經濟后果的研究文獻， 并通過案例研究方法對親清政商關系優化地區人才結構的機制路徑進行了具體闡述分析。第二， 豐富了人才結構相關的研究文獻。現有文獻主要從人才結構的評價體系、 影響因素、 優化調整等方面進行了豐富的研究（黃蘇萍等，2011；裴健華，2022；霍影等，2014）， 本文則首次從親清政商關系的角度探討地區人才結構的優化問題， 并邏輯推演了親清政商關系優化地區人才結構的理論機理。第三， 具有積極的現實意義。在加快建設世界重要人才中心和創新高地， 全面實施創新驅動發展的大戰略背景下， 本文的研究結論能夠為國家優化人才隊伍建設、 攫取發展新動能提供及時且有價值的決策參考。

二、 制度背景與文獻回顧

（一）我國人才政策的演進過程

縱觀我國人才政策的演進過程， 主要呈現“起步晚、 變化快、 效果顯著”的特點。1978年， 我國開始恢復人才工作， 起初主要關注科技人才， 之后經過迅速的發展， 逐漸形成“創新引領、 多領域并進”的人才發展機制。我國始終高度重視人才工作， 人才政策也在摸索中不斷優化完善， 先后經歷了恢復調整階段、 改革形成階段、 發展推進階段、 深入推進階段、 創新引領階段等五個階段， 具體如圖1所示。

1. 恢復調整階段（1978 ～ 1984年）。1978年3月18日， 在全國科學大會上， 鄧小平同志提出要正確認識“科學技術是生產力， 知識分子是工人階級的一部分”， 這標志著我國人才工作開啟了嶄新的篇章。該階段， 人才在國家社會發展中的重要性得到正視， 人才培養工作得以重啟。隨著科學技術人員評定、 全國高考招生的恢復， 國家技術發明獎和國家科學技術進步獎的設立， 人才的評價、 培育和激勵工作也在有條不紊地推進。

2. 改革形成階段（1985 ～ 1994年）。1985年3月， 中共中央發布《關于科學技術體制改革的決定》， 這標志著我國人才政策進入了改革形成階段。圍繞科學技術體制改革， 以重大項目為抓手， 如“863”計劃、 國家自然科學基金、 中科院百人計劃等， 逐步形成了人才培育、 人才激勵的制度體系。1988年9月， 鄧小平同志提出“科學技術是第一生產力”的重要論斷， 以科技人才為重要推手， 我國的人才政策經過不斷改革調整， 在人才評價以及人才環境建設領域也得到進一步擴充， 人才政策體系初步形成。

3. 發展推進階段（1995 ～ 2005年）。1995年5月， 中共中央、 國務院頒布《關于加速科學技術進步的決定》， 正式提出在全國施行科教興國戰略。江澤民同志也曾多次強調人才的重要性， 在1997年中美工程技術研討會期間， 提到“人才是科技進步和經濟社會發展最重要的資源”， 之后又總結提出“人才資源是第一資源”的重要思想論斷。這一階段的人才政策不再局限于科技人才， 開始逐漸向更多領域擴展， 如長江學者獎勵計劃、 跨世紀優秀人才培養計劃、 新世紀百千萬人才工程等。2002年， 人才強國戰略正式提出， 人才戰略首次確立為國家戰略， 這標志著我國人才工作進入了全面推進的新階段。

4. 深入推進階段（2006 ～ 2015年）。隨著人才工作的不斷推進， 我國高端人才匱乏、 自主創新能力不足的問題日益凸顯。因此， 該階段人才政策逐漸向高端人才以及創新型人才傾斜。2006年， 胡錦濤同志提出要扎實完成建設創新型國家。為了塑造創新能力、 培育創新人才， 隨后各組織部門陸續推出創新人才推進計劃、 青年拔尖人才支持計劃、 萬人計劃等。黨的十八大會議也強調， 要堅持走中國特色自主創新道路、 實施創新驅動戰略， 并明確提出要實行人才優先的戰略布局， 人才工作被提到更高的戰略位置。

5. 創新引領階段（2016年至今）。黨的十九大報告指出， “我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”， 經濟發展的驅動力從要素驅動、 投資驅動向創新驅動轉變。2016年全國科技創新大會上， 習近平總書記強調， “人才是科技發展的根本， 是科技創新的關鍵”， 隨后中央下發《關于深化人才發展體制機制改革的意見》《“十三五”國家科技人才發展規劃》等， 為加快人才強國建設提供了方向指引。這一時期的人才政策更為關注“創新引領”， 強調人才結構的布局優化， 所涵蓋的人才群體更為廣泛， 對于人才和創新的界定也更加清晰。

（二）相關文獻回顧

1. 親清政商關系的經濟后果研究。2016年3月4日， 習近平總書記首次把新型政商關系高度概括為“親”“清”二字， 為中國特色社會主義新時代的政治生態和商業生態建設指明了發展方向。隨后， 眾多學者對構建親清政商關系的經濟后果進行了研究。羅進輝等（2022）通過整理2021年及以前的文獻， 總結發現既有文獻主要從地區經濟和微觀企業兩個方面對親清政商關系的經濟后果進行了研究探討。地區經濟層面， 現有研究發現， 在改善市場環境、 促進經濟轉型、 提高投資質量等方面， 親清政商關系都發揮著重要作用； 微觀企業層面， 研究發現親清政商關系在企業投資效率和質量、 創新活動、 社會責任等方面都具有重要的積極影響。近兩年來， 顏恩點等（2022）、 夏飛龍和朱麗萍（2022）分別從產業政策和財政分權的角度， 研究發現親清政商關系能夠緩解產能過剩和非效率投資。石懷旺等（2023）和羅進輝等（2023）從綠色創新的角度， 研究發現親清政商關系有助于提升企業綠色創新的數量和質量， 而且這一積極影響在民營企業中表現得更強。

2. 人才結構的相關研究。順應國民經濟發展轉型大勢， “十四五”時期的核心是突破創新與人才瓶頸， 以人才機制的高質量發展， 推動企業轉型與創新發展， 助推我國產業轉型升級， 實現經濟的高質量發展。目前國內學者對人才及人才結構的研究十分豐富， 關于人才結構的研究主要集中于人才結構評價體系、 人才結構影響因素、 人才結構調整與優化等三個方面。

人才結構評價方面， 相關研究的切入角度不盡相同。王少軍和黃培清（2002）在評價我國高新技術產業人才結構時， 指出人才結構體系包括人才的經濟結構、 質量結構、 自然結構、 地域結構和社會結構； 李曉園等（2004）在研究中國人才競爭力時， 將人才結構分為人才占比、 人才密度、 高層次人才占比等； 黃蘇萍等（2011）研究區域人才集聚競爭力問題時， 將人才結構分為年齡結構和專業分布結構等進行分析。與此同時， 吳中倫和陳萬明（2009）專門構建了區域人才結構評價體系， 將區域人才結構分為區域人才總體結構以及區域人才行業內結構， 前者包括人才的需求結構、 產業結構、 所有制結構、 效能結構等， 后者則細分為人才的年齡結構、 專業結構、 學歷結構和職稱結構。

人才結構影響因素方面， 相關研究主要以兩種形式展開， 一種是通過整理資料試圖建立一個統籌所有影響因素的理論框架， 另一種則是從某一種影響因素出發進行更為具體的討論。駱蘭（2006）認為人才結構可以具體分為宏觀人才結構和微觀人才結構， 即人才結構的“質”與“量”， 其中影響“質”的因素主要有思想觀念、 教育水平、 科技水平等， 而影響“量”的主要因素有經濟結構、 市場配置、 人才政策、 用人機制等； 在研究區域人才需求影響因素時， 裴健華（2022）將外部因素分為宏觀因素、 中觀因素和微觀因素， 具體分為經濟環境、 生育政策、 購房政策、 產業發展等。落腳到具體因素的研究， 現有文獻主要從宏觀環境著手， 盧圣泉和盧君（2008）認為良好的制度環境是人才資源市場化配置的重要因素； 從人才流動角度出發， 徐茜和張體勤（2010）認為城市環境（人口、 經濟、 自然、 生活、 制度）是人才聚集形成的基礎， 體現為“羊群效應”“放大行為”“馬太效應”以及“輻射效應”。

人才結構調整與優化方面， 汪秀婷和胡樹華（2003）基于我國人才結構現狀從人才培養策略、 人才配置、 環境氛圍等方面提出優化原則； 黃梅和吳國蔚（2008）從人才生態鏈的角度， 認為正確認識、 應用人才生態鏈， 切實解決斷鏈和短鏈現象， 是調整和優化人才結構的邏輯起點。根據人才結構與產業結構的互動關系， 楊宏進和鄒珊剛（2005）研究發現， 人才結構與產業結構的互動符合人才資源流動的推力—拉力規律， 即人才結構的調整能夠推動產業的調整。但是， 胡雯和常旭華（2018）發現， 部分重點行業人才結構的優化滯后于產業結構優化。此外， 一部分學者從全國范圍（張延平和李明生，2011）、 東北地區（霍影等，2014）、 中部地區（張勝冰和吉宇，2008）等空間尺度研究特定區域人才結構的特點， 提出了相應的對策建議。

3. 文獻評述。綜合上述文獻整理可以看到， 兩個相關領域的文獻都沒有涉及親清政商關系對地區人才結構優化升級的潛在重要影響。本文認為， 區域經濟的轉型升級離不開人才結構的優化升級， 而人才結構的優化升級離不開良好的宏觀制度環境。構建政府與企業間良好的互動關系， 打造親清化的政企紐帶， 對營造良好的宏觀環境起著重要作用。因此， 本文將地區政商關系和人才結構聯系起來， 既能夠彌補現有研究的不足， 又能夠為地區人才結構優化升級和經濟高質量發展提供重要的決策參考。

三、 人才結構現狀與理論邏輯框架

（一）我國人才結構現狀

隨著我國整體邁入新的發展階段， 我國的人口發展也進入了深度轉型期。2021年5月11日， 統計局發布的全國第七次人口普查結果顯示， 我國當前的勞動人口占比63.35%， 擁有大學及以上學歷的人數占總人口數約15%， 隨著人口紅利漸漸退去， 我國未來的經濟發展有望從人口紅利向人才紅利轉變。但是， 我國的人才結構也面臨著人才結構層次偏低、 性別比例失衡、 區域聚集化顯著、 產業配置不合理等多個方面的問題（見圖2）， 同時人才的成果轉化率較低和創新能力不足， 也是打造高質量人才隊伍、 充分發揮人才紅利效應亟需解決的難題。

1. 人口增長速度趨緩， 人才結構層次偏低。根據第七次人口普查結果， 我國60歲及以上人口占比超18%， 人口出生率為1.3， 未來人口將以極低的水平增長， 人口老齡化趨勢難以逆轉。同時， 受歷史生育政策等影響， 未來勞動力人口占比將會迅速下降， 勞動人口老齡化問題日益凸顯。因此， 為了應對勞動人口減少， 我國需要提高勞動產出效果和產出效率。在新發展階段， 依靠資源要素和物質資本大規模投入的傳統發展方式已經難以為繼， 經濟結構的轉型升級需要有效發揮人才紅利作用， 特別是提高勞動產出效率。然而， 雖然我國人口基數大， 但是高層次人才明顯偏少， 這嚴重影響了我國的原始創新能力和創新產出水平。

2. 人口性別結構改善， 人才性別比例失衡。根據第七次人口普查結果， 我國男性人口占比51.24%， 總人口性別比（以女性為100，男性對女性的比例）為105.07， 與2010年第六次全國人口普查結果相比略有降低， 表明人口性別結構有所改善。但是， 由于歷史出生人口性別失調， 我國仍存在適婚人口性別失衡、 城鄉性別失衡、 勞動力性別失衡等問題。同樣地， 我國人才結構也存在嚴重的性別結構失調問題， 多數情況下女性人才不足30%， 中高端人才女性占比更低， 比如中科院院士中女性占比6%， 工程院院士中女性占比5.4%。而目前高等教育中男女比例基本持平， 這說明女性人才資源后續的投資和開發嚴重不足， 人才性別結構的優化可能釋放出巨大的創造力。

3. 人口地區分布不均， 人才聚集化顯著。根據第七次人口普查結果， 我國居住在城鎮的人口占比63.89%， 與2010年第六次全國人口普查結果相比上升了14.21個百分點， 我國人口流動依舊活躍， 人口聚集化加劇。特別地， 全國85%的專業技術人才集中在東部地區， 而高端人才的分布則更加不合理， 以兩院院士為例， 東部地區兩院院士占比接近94%。高端人才集中于東部經濟發達地區， 城鄉人才分布極不平衡， 出現了人才分布的“馬太效應”。

4. 人口從業結構錯位， 人才配置不合理。2021年末， 全國就業人員74652萬人， 其中第一產業就業人員占比22.9%。雖然第一產業就業人員占比逐年下降， 但從業人口比重依舊較大， 與產業結構存在錯位匹配， 勞動力就業結構不合理。同樣地， 我國人才的學科結構、 行業分布也存在問題， 農業人才總量僅為全國人才總數的2%， 而且在信息、 通信、 金融、 保險、 法律等行業， 高端人才嚴重匱乏。

綜上所述， 雖然我國人口的平均受教育程度顯著提升， 人口素質不斷提高， 但仍然面臨諸多方面的問題。此外， 我國人才結構還存在創新能力不足、 財貿商科比重過高而專業技術人才缺乏、 科研經費投入與成果轉化不匹配等諸多弊病。如何充分挖掘人才資源， 培育與經濟發展相適應的人才， 提高人才對經濟發展的貢獻率呢？本文接下來將從構建親清政商關系的視角進行深入探討。

（二）親清政商關系助力地區人才結構優化升級的理論框架

本文認為， 在新發展階段， 地方政府通過法治支持、 簡政放權、 企業黨建、 反腐倡廉等手段積極構建親清政商關系， 建立地方政府與微觀企業間的良性互惠交流模式， 幫助地區構建生態宜居宜業城市， 從而實現人才的“引、 育、 留、 用”全鏈條服務體系， 最終促進地區的人才結構優化升級。具體的理論邏輯框架如圖3所示。

1. 親清政商關系的構建邏輯。親清政商關系的構建是一個系統而又復雜的工程， 需要政府和企業發揮積極作用， 營造良性互惠的態勢， 形成穩定而又循序漸進的新型政商交往之道。地方政府官員在親清政商關系的構建過程中起著領導性、 決定性的作用， 規范執政干部的行為方式對于構建良好的政商關系具有重要意義。

（1）法治支持。加強法治建設， 建立常態化政商關系的制度紅線， 是構建親清新型政商關系的制度保障（李金河和高國升，2016）。完善相關法律制度， 建立相應的“權力清單”“責任清單”“負面清單”， 能夠進一步理清政府和企業的權力、 責任邊界問題。從制度層面加強企業的產權保護， 能夠優化企業的融資環境， 減少企業面臨的信貸歧視問題。優化法治規范有利于建立服務型政府， 為政府服務企業提供規范性、 長效性的基礎支持。

（2）簡政放權。放管服改革是黨的十八大以來深化行政體制改革和推進政府職能轉變而提出的一項重大措施。簡政放權通過降低準入門檻、 促進公平競爭、 營造便利環境， 有利于減輕企業負擔， 提高行政審批效率， 激發企業創造活力， 從而營造良好的市場氛圍， 建立政府與企業間高效的交流通道， 促進政商關系的合理化、 日常化（廖福崇和張純，2022）。

（3）企業黨建。常態化、 組織化和制度化的政治參與機制能有效糾正企業通過尋租獲取利益的偏好。抓好企業黨建工作， 有利于企業把組織資源轉化為發展資源， 把組織活力轉化為發展動力， 把組織優勢轉化為發展優勢。把黨建工作與企業文化建設結合起來， 能夠促進黨員干部與企業的深入交流， 增進政企雙方信息共享， 做到“你中有我， 我中有你”。

（4）反腐倡廉。從嚴治黨是政商關系建設繞不開的話題， 反腐敗建設等一系列監察舉措有助于提升政商關系的清白度（田利輝和王可第，2020）。通過加強監督問責， 健全權力的監督機制， 能夠約束政府與企業過于親近的行為， 防止出現“親而不清”的問題。此外， 反腐敗建設能夠促使政府干部潔身自好， 敦促企業誠信經營， 促進企業合法良性競爭。

2. 親清政商關系促進城市生態建設。本文通過文獻梳理后分析指出， 構建親清政商關系有利于促進城市政治生態、 經濟生態、 創新生態、 文化生態建設， 助力打造生態宜居宜業城市， 形成人才結構優化的“軟力量”。

（1）親清政商關系有利于凈化政治生態。政商關系親清化有利于凈化城市政治生態， 培養積極作為、 公正廉潔的政府官員， 增強企業發展信心， 提升政府權威和公信力（黃新華，2022）。新型政商關系闡明了黨員干部的為政之道， 特別是黨的十八大以來通過全面從嚴治黨和巡回監督， 政府的行政審批流程逐漸精簡化， 政企關系變得更加透明， 從而有助于凈化官商勾結、 權錢交易的滋生土壤， 營造健康的政治生態。

（2）親清政商關系有利于優化經濟生態。健康的政商關系能夠規范政府官員與企業家的交往行為， 從而降低制度性交易成本、 營造規范友善的市場環境（夏后學等，2019）。此外， 政商關系親清化能夠強化產業政策對非國有企業投資效率、 產能過剩的監督效應（顏恩點等，2022）， 進而提高經濟運行效率。因此， 親清政商關系有利于改善市場環境、 提高企業投資效率、 化解產能過剩、 提高資源分配效能， 從而打造高效的經濟生態。

（3）親清政商關系有利于構建創新生態。企業是技術創新的主體， 而親清政商關系能夠減少企業的非生產性尋租支出， 進而將有限資源更多地投入到創新活動中（管考磊，2019；李雪等，2023）。當然， 由于地方官員追求創新成果和企業“尋幫扶”的策略行為， 親近的政商關系會促進企業的非實質性創新； 而清白的政商關系則能夠促進企業進行實質性創新（吳新任，2022）。“親近”與“清白”辯證統一的新型政商關系能夠降低企業的政治成本， 幫助企業獲得更多的政府支持， 激發市場創新活力， 營造良好的創新生態。

（4）親清政商關系有利于營造文化生態。親清新型政商關系致力于讓政商關系重歸正常化， 重構政商平等、 政企互惠的政企交往模式， 這有利于促進企業公平競爭， 增強企業社會責任感， 營造良好的社會風氣。因此， 在政商關系日益親清化的背景下， 政府和企業能夠平等互惠， 共同服務社會公共事業， 促進公平共進的文化生態形成。

3. 生態宜居宜業城市加速人才結構優化。“鳳凰鳴矣， 于彼高岡。梧桐生矣， 于彼朝陽。”地區人才結構與區域環境休戚相關。一個擁有良好人才生態的城市能夠解放思想桎梏、 松綁體制束縛、 寬松市場環境、 健全社會保障、 優化教育改革， 將人才隊伍建設作為城市發展的驅動力， 做好“引、 育、 留、 用”的全鏈條服務， 從而實現人才數量和質量的巨變， 最終推動城市人才結構的優化升級。

（1）引進人才。“聚天下英才而用之”， 習近平總書記曾多次強調“環境好， 則人才聚、 事業興； 環境不好， 則人才散、 事業衰”， 城市環境對于人才的吸引起著決定性作用。城市環境與人才集聚相輔相成、 相互促進， 成為城市發展中一對不可分割的復合體（徐茜和張體勤，2010）。打造生態宜居宜業城市， 能夠從政治環境、 經濟環境、 生活環境、 創新環境、 自然環境等方面， 形成人才聚集的基礎， 產生“人才集聚效應”， 吸引人才紛至沓來。

（2）培育人才。“擇天下英才而育之， 聚天下英才而用之”， 伴隨著科學技術的發展、 創新形態的迭代演變， 打造人才培育、 人才創新創造的新模式， 實現向“政產學研用”協同轉變， 是滿足新時代人才培養轉化的迫切需求。在良好的城市生態背景下， 城市一體化有助于提升人才培養與轉化的銜接， 取得更好的人才培育效果。因此， 生態宜居宜業城市能夠為人才轉化提供良好的政治環境、 社會環境和創新環境， 為人才結構優化升級提供基礎支撐。

（3）留住人才。人才要引得進， 更要留得住。傳統的人才觀念只關注人才的開發與使用， 而忽略了人才的服務。打造交通便捷、 醫療普惠、 生活宜居的良好城市生態， 以及營造風清氣正、 公平公正的市場競爭環境， 即打造“軟硬兼具”的宜居宜業城市， 在解決人才生活問題的同時， 為人才提供施展才能的環境和平臺， 促進人才潛能的釋放， 實現人才的創新產出， 從而真正留住人才。

（4）用好人才。實現人才資源的合理配置需要良好的人才市場機制， 這需要充分發揮市場對人才資源的配置作用。人才資源市場化配置需要良好的制度環境、 產權制度、 法治保障體系以及社會保障制度體系（盧圣泉和盧君，2008；司深深等，2022）。生態宜居宜業城市通過透明的政策制度， 健全的產權保護機制， 完善的社會市場體系， 能夠實現人盡其用， 充分挖掘人才潛能， 提高人才使用效能。

4. 微觀主體層面及其互動關系。需要指出的是， 人才政策在地區人才結構的優化過程中也發揮著舉足輕重的作用， 尤其對于人才的吸引和維持。地方政府出臺人才引進、 人才服務的優惠政策， 給予高端人才相應的獎勵， 微觀企業向高端人才提供豐厚的報酬以及社會福利， 這些措施均能夠直接落實到人才個體， 對地區人才結構的優化起到直接的推動作用。與此同時， 政府和企業需要深入交流， 政府了解企業和社會的需求， 企業向政府提出人才政策的訴求， 才能引進、 培育適合經濟發展的人才， 從而更好地助力地區人才結構的優化升級。此外， 人才結構的向好發展也會反過來促進地方政商關系的親清化， 而人才錯配則會導致企業家實施更多尋租行為， 從而不利于構建親清政商關系和生態宜居宜業城市（葛立宇，2018）。

四、 案例選擇與背景介紹

（一）案例選擇

人才是興國之本、 富民之基、 發展之源， 是驅動創新、 引領發展的第一資源， 全國各個省市都十分重視人才的培育和發展。本文選取深圳市作為地區人才結構優化升級的典型案例進行研究， 主要是因為深圳市具有典型性的歷史特征以及普遍性的社會現象。首先， 20世紀七八十年代的深圳還只是一個漁村， 是人才最為匱乏的地區， 而現在的深圳人才濟濟， 深圳市的歷史特征與現在眾多謀求發展的中小城市具有很多相通之處， 其成功經驗對于發展滯后且渴求人才的地區具有較好的借鑒意義。其次， 作為我國最年輕的創新型大都市， 深圳市發展的過程也是我國現代化建設的一個縮影， 在未來轉型升級的道路中， 人才布局建設依舊面臨著嚴峻挑戰， 因而從深圳市人才工作中尋找問題以及優化方向， 有助于為其他大型城市乃至全國人才高地建設提供富有價值的決策參考。

（二）深圳市背景介紹

深圳市是廣東省轄地級市、 計劃單列市、 超大城市， 國務院批復確定的經濟特區、 全國性經濟中心城市和國家創新城市。作為粵港澳大灣區核心引擎城市之一， 深圳從一個縣城逐漸發展成為全國性經濟中心和國際化城市， 被譽為“中國硅谷”， 是外界觀察中國改革開放的窗口。深圳市作為最早落實人才政策的城市之一， 各類創新創業人才匯聚于此， “深圳速度”離不開人才的集聚和人才結構的優化。同時， 深圳市十分注重營造“尊重人才”的城市氛圍， 努力打造人才宜居宜業城市， 獲得2022年中國城市人才吸引力排行榜第三名。深圳市堅持創新驅動發展， 建立“基礎研究+技術攻關+成果產業化+科技金融+人才支撐”的全過程創新生態鏈， 推動創新鏈、 產業鏈、 資金鏈、 人才鏈深度融合， 為加快建設世界重要人才中心和創新高地做出了積極嘗試。

（三）深圳市人才結構優化升級的成績

在改革開放的四十多年里， 深圳以“敢為天下先”的精神， 堅持“聚天下英才而用之”， 廣納賢才， 吸引著全球越來越多的人才向深圳匯聚， 實現了人才結構的優化升級。

1. 人才總量翻番， 層次錯位好轉。目前， 深圳全市人才總量突破677萬人、 高層次人才超2.4萬人、 留學回國人員超20萬人， 深圳市在高層次人才匯聚方面已經初見成效， 人才結構逐漸優化。如圖4所示， 以研發人才為例， 深圳市研發人員的規模增長迅速， 在2009年研發人員為14.49萬人， 2021年增長到44.46萬人， 總量翻了三倍， 年均增速高達9.71%； 研發人員折合全時當量（人年）在2021年達到33.98萬人年， 年均增速達到8.79%。近年來， 深圳市為了持續吸引高層次人才， 還在不斷健全完善高層次人才政策體系， 越來越多的高端人才正向深圳市匯聚。

2. 產業結構升級， 人才配置優化。產業結構與人才結構都是經濟結構的核心內容， 兩者在經濟運行中相互影響、 相互制約， 兩者的協調發展是實現地區宏觀經濟目標的重要保障。如圖5所示， 深圳市第一產業的就業人數占比長期維持在一個極低的水平（0.1%）， 第三產業的就業人數占比則呈現持續上升趨勢， 在2011年第三產業就業人數首次超過第二產業， 2021年第三產業就業人數占比達到60.8%。隨著產業轉型升級的持續推進， 深圳市更多的人才涌向高附加值的服務產業。深圳市是集物流、 服務、 金融業于一體的大都市， 也是一座工業城市， 在人才向第三產業流動的同時， 制造業的就業人數仍然維持著較高水平。這既有利于保障深圳市的經濟命脈， 維持城市創新的活力， 也為經濟社會穩定運行和健康發展提供了不可或缺的物質保障。

進一步， 根據唐納德·博格在20世紀50年代末提出的人口轉移“推拉”理論， 人才結構與產業結構之間的互動符合“推力—拉力”規律， 保持兩者之間的協調性， 并充分發揮人才結構優化對產業結構調整的拉動作用， 是產業結構優化升級和產業經濟發展的基本條件（高子平，2010）。為了比較分析深圳市人才產業配置的協調性， 本文借鑒楊益民（2007）的做法， 用年末產業就業人員數衡量深圳市人才結構產業的匹配度^①， 具體結果如表1和表2所示。

從表1可以看到， 2016 ～ 2021年間， 深圳市第一產業生產總值占比逐年增加， 第二產業占比逐年下降， 第三產業占比則逐年提高， 但始終維持著“三二一”的經濟產業結構。從表2的深圳人才結構產業偏離系數可以看出， 2016 ～ 2021年間， 總偏離系數整體呈下降趨勢， 深圳市人才結構與產業結構的協調性顯著增強， 整體的人才產業配置比較均衡， 達到了比較理想的狀態。從各產業對總偏離度的貢獻值可以發現， 第一產業的人才配置不當是導致深圳市人才產業不協調的主要原因。深圳市第二產業和第三產業的人才結構產業偏離度維持在正負0.02左右， 人才結構的協調度整體比較好。總體而言， 近年來深圳市的人才結構產業匹配度實現了質的提升， 人才配置與產業需求實現了高水平的均衡， 這有助于深圳市經濟實現平穩持續的高質量發展。

五、 深圳市的經驗總結

（一）深圳市構建親清政商關系的總體情況

從2016年習近平總書記提出構建親清新型政商關系重要部署開始， 深圳市堅持政策先行， 多部門統籌， 先后協同印發構建親清政商關系指引并不斷跟進更新， 為各行各業和各部各區構建新型政商關系提供了政策規范和行為標準， 具體如表3所示。短短幾年內， 深圳市政府各部門對于政企互動的眾多領域進行了法治化管理， 對于關乎政商關系的細微環節進行了完善部署， 為政商關系親清化長久持續提供了制度保障。緊接著， 深圳市積極搭建平臺， 打通企業上行通道， 為政策落地提供了支撐， 拉近了企業與政府的距離， 形成了政府與企業交流的常態化路徑， 為政商關系親清化提供了強力驅動。在此基礎上， 深圳市運用先進科技手段， 積極行動， 多措并舉， 創新政企互動機制， 用行動踐行良善的政商交往之道， 積極推進親清政商關系建設落到實處。

經過政府各部門以及廣大企業的共同努力， 深圳市成功建立起“平臺+制度+科技+文化”四位一體的親清政商關系體系， 在營商環境方面取得了卓越成就。在2018年《亞布力論壇·新華中國營商環境指數》排行榜中， 深圳市位居全國第一； 同年發布的《中國城市營商環境質量報告》中， 深圳市也位居第一。2021年11月， 國務院宣布在6個城市中開展營商環境創新試點， 打造制度創新城市， 深圳市位列其中。

根據中國人民大學國家發展與戰略研究院編制的2017 ～ 2021年中國城市政商關系評價報告數據（見表4）， 在2017 ～ 2021年， 深圳市的親清政商關系水平在全國名列前茅。值得注意的是， 2021年深圳市的政商關系總得分出現了較為明顯的下滑， 這可能是因為疫情沖擊下深圳的外貿經濟受到了比較嚴重的負面影響， 財政能力明顯降低， 從而在政府服務和財政支持上出現了波動下滑。除此之外， 總體上深圳市通過積極構建親清政商關系， 為人才結構優化升級提供了良好的宏觀制度環境。

（二）深圳市人才結構優化升級的成功經驗

在政商關系親清化的背景下， 深圳市一方面積極提供創新資金支持、 打造研學平臺、 完善配套機制、 健全評價體系， 為人才提供全要素、 全周期、 全方位的服務， 貫穿人才“引、 育、 留、 用”全鏈條； 另一方面， 努力推動企業黨建、 建立天使基金、 完善創新生態鏈、 優化政務服務， 圍繞“政治、 經濟、 文化、 社會”等方面， 打造人才宜居宜業的城市環境， 持續推動人才結構優化升級， 見圖6。

1. 貫穿“引、 育、 留、 用”， 建設人才宜業城市。在政商關系親清化的有力支撐下， 深圳市政府因地制宜， 因時而變， 創新人才政策支持， 不斷抓深、 抓細、 抓實、 抓牢“引、 育、 留、 用”人才機制， 為人才提供創新資金支持、 打造研學平臺、 完善配套機制、 健全評價體系， 最大限度匯聚、 激發人才創新、 創造、 創業活力， 為深圳市人才結構的優化提供了“硬基礎”。

（1）以“引”才為基礎， 提供創新資金支持。自2011年《深圳市中長期人才發展規劃綱要》出臺以后， 以深圳市政府“孔雀計劃”為首， 深圳市以及各轄區紛紛推出各自有針對性的人才政策和人才計劃（見表5）， 為深圳市招才攬才提供有力的政策和資金支持， 人才匯聚效果凸顯。特別地， 深圳市抓住基礎研究等領域人才匱乏的結構缺陷， 積極布局， 定向引進結構生物學家顏寧、 數學家埃菲·杰曼諾夫等全球頂尖人才， 不斷優化人才戰略儲備， 助推人才結構升級。

（2）以“育”才為重點， 打造研學平臺。為了實現創新驅動發展， 深圳市建立“基礎研究+技術攻關+成果產業化+科技金融”全過程創新生態鏈， 后又加入“人才支撐”， 將人才作為全鏈條創新生態鏈必不可少的一環。考慮到深圳缺乏高校和科研院所的先天不足， 深圳市先后興建、 引進南方科技大學、 中山大學（深圳校區）、 哈爾濱工業大學（深圳校區）、 香港中文大學（深圳）等名校入駐， 同時又聯合清華大學、 北京大學等高校興建研究院， 搭建國際交流平臺， 舉辦中國國際人才交流大會， 吸引國內外優秀人才來深創新創業。此外， 深圳市各轄區也與各高校、 企業聯合興建實驗室， 加速產學研融合發展， 推動人才的聚集、 培養與轉化。深圳市目前有中國科學院人工智能協同系統重點實驗室等15家國家級重點實驗室， 以及鵬程實驗室、 深圳灣實驗室等眾多省級重點實驗室， 為一流人才的科研攻關和技術創新提供了平臺支撐。

（3）以“留”才為保障， 完善配套機制。人才， 既要“引得來”， 更要“留得下”， 這需要完善獎勵、 醫療、 養老、 住房等措施保障人才切身利益， 同時也要針對配偶就業、 子女入學等給予關心照顧， 讓他們無后顧之憂。深圳市在人才醫療、 住房、 配偶就業、 子女入學等方面做了大量的工作。以安居問題為例， 2008年深圳市首次提出將人才按層次梯度分類， 提供差異性的人才安居政策。隨后深圳市政府和當地企業積極探索更多的方案（見表6）， 例如2022年7月提出的“青年人才共有房計劃”以及同年11月發布的首批人才配售房等政策， 從多方面多維度為人才提供良好的安居環境以及社會保障， 加大人才住房補貼獎勵的力度， 切實解決來深人才的住房問題， 優化人才引進效果， 保障人才結構的穩定性。

（4）以“用”才為關鍵， 健全評價體系。引進人才、 留住人才， 最終目的是能用好人才。深圳市積極營造尊重人才的城市氛圍， 打造多維度的人才激勵和評價機制， 使得各類人才的創造活力競相迸發。除給予資金等物質獎勵外， 在精神激勵方面， 深圳市設立了“深圳人才日”“人才伯樂獎”， 建造人才主題公園等， 對在本市人才培養、 引進過程中做出貢獻的單位和個人給予表彰和獎勵。作為科技人才評價改革試點單位， 深圳市以“破四唯”和“立新標”為突破口， 創新科技人才評價機制， 推出“一試雙證”人才評價模式， 深化技能人才多元化評價改革， 加快推進以企業、 院校、 行業協會等為主要載體的職業技能等級認定制度。通過更多社會團體加入人才評價體系， 能夠有效評估人才工作效果， 不斷優化人才配置， 實現人才供給與產業需求相協調。

2. 圍繞“政、 經、 文、 社”， 打造人才宜居城市。中國人事科學研究院研究室主任、 研究員孫銳表示， “拼資源、 拼資金、 拼待遇， 很容易造成同質化人才競爭。人才能不能用得好、 留得住， 最終靠的是環境和文化， 打造人才創新創業生態系統才是留人用人的真正法寶”。親清政商關系為營造良好的城市氛圍提供了先天條件， 深圳市進一步從政治、 經濟、 文化、 創新和社會生活等維度不斷打造人才宜居宜業的城市環境， 為深圳市人才結構優化升級提供了“軟環境”。

深圳市從“政策引才”向“環境、 文化聚才”轉變的過程中， 堅持黨管人才， 推動黨建聯合體建設， 用黨建引領深圳人才高地支點建設； 建立天使基金， 引導市場資本向產業初創期流動， 鼓勵民營企業家大膽創新創業； 立足實情、 不斷豐富完善全過程創新生態鏈， 形成接地氣、 重應用的科技創新氛圍； 建立人才公園、 設立人才日、 張貼人才宣傳標語， 營造重視人才、 尊重人才的城市環境； 優化政務服務， 實現人才引進 “一套材料、 一套表單、 一次申請、 一窗受理、 一網通辦、 一次辦結”， 形成便捷高效的人才服務保障體系……通過不斷優化人才環境， 2017 ～ 2021年深圳市人才生態建設不斷完善（詳見表7和表8）， 形成了具有人才吸引力的城市生態， 助力深圳市人才結構向“多元化、 專業化、 穩定化”發展。

（三）深圳市人才工作中存在的問題和挑戰

深圳市在人才工作實踐中， 很好地驗證了政商關系親清化對地區人才結構優化升級的積極作用。但是我們也注意到， 深圳市的人才工作仍存在一些問題和挑戰。

1. 高等教育建設面臨后勁不足問題。當前國內各城市搶人才大戰處于白熱化階段， 逆全球化趨勢愈演愈烈， 國內國外人才引進面臨雙重壓力， 育才的重要性日益凸顯。而深圳市的教育尤其是高等教育起步較晚， 與其他城市尤其是同為一線城市的北上廣相比， 還沒有形成核心有效的競爭力（見圖7）。此外， 深圳市的高等教育層次結構不盡合理， 相較于本科和研究生層次的院校機構， 職業技術類院校的占比較小， 與經濟社會發展對人才層次從低到高逐層遞減的“金字塔”需求結構不太相符。未來， 深圳市需要持續加強高等教育布局， 積極優化高等教育結構， 在數量和質量上尋求新突破， 為人才結構持續優化升級提供源源不斷的新鮮血液。

2. 人才評價機制不盡合理。深圳市的人才評價機制過于看重學歷、 職稱、 論文等學術性指標， 應用型人才認定的覆蓋范圍較窄， 對于文化、 藝術、 體育、 醫療等領域的高端人才輻射有限。同時， 在人才的前期評價工作中， 評價標準由市人社局單獨制定， 如果人社局不能全面把握社會未來發展所需的專業人才， 而用人單位的參與程度有限， 就會存在人才錯配和資源浪費的問題， 導致人才引進與實際產業需求不匹配， 不能人盡其用。

3. 基礎研究人才較為匱乏。作為科技創新、 產業革命的根基， 基礎研究一直是我國的薄弱環節， 深圳市也存在同樣的問題。根據《深圳市人民政府關于加強基礎研究和應用基礎研究情況的專項工作報告》顯示， 深圳市基礎研究經費占全部研發投入比重僅為3.13%， 低于北京（14.7%）、 上海（8%）以及全國的平均水平（6%）。深圳市的研發結構容易造成上游前瞻性、 原創性和引領性不足， 導致對產業的帶動作用有限， 不利于深圳市人才高地建設。

4. 人才結構的穩定性有待提高。人才結構的穩定性可以保障地區經濟的長遠發展， 而其受到人才政策連貫性、 營商環境的穩定性以及社會環境的持續性等影響。由前文的分析數據可以看到， 無論是親清政商關系水平還是人才結構， 深圳市近幾年均出現了一定程度的波動， 追根究底主要是政策的連貫性不足導致的。因此， 深圳市未來應該著力提高人才相關政策的穩定性、 連續性以及可延展性， 為人才提供持續穩定的良好預期， 從而穩定人才結構。

六、 結語

習近平總書記在黨的二十大報告中指出， “未來五年是全面建設社會主義現代化國家開局起步的關鍵時期”。經濟高質量發展要取得新突破， 構建新發展格局、 建設現代化經濟體系要取得重大進展， 關鍵在于人才隊伍建設。在人口紅利逐漸消失的背景下， 全國各地正積極調整人才政策、 壯大人才隊伍、 優化人才結構， 努力迎接人才紅利的到來。

基于此， 本文首先對我國人才政策的演進過程進行了梳理， 指出我國人才工作逐漸形成了“創新引領、 多領域并進”的發展機制。其次， 通過系統整理現有文獻， 對人才結構的評價體系、 影響因素、 調整與優化等進行匯總， 提出可以從親清政商關系視角探討優化地區人才結構的具體舉措。然后， 立足于我國人才結構現狀， 從政企互動出發， 以政治、 經濟、 創新、 文化等城市生態為發力點， 分析闡述了構建親清政商關系能夠更好地引進人才、 培育人才、 留住人才、 用好人才， 并分析提出了親清政商關系助力地區人才結構優化的理論邏輯框架。最后， 以深圳市作為典型案例， 介紹總結了深圳市構建親清政商關系并助力人才結構優化升級的成功經驗， 同時也指出深圳市人才工作中仍然面臨的多個問題與挑戰。

本文通過構建親清政商關系助力人才結構優化升級的理論框架， 不僅豐富了親清政商關系經濟后果以及地區人才結構優化領域的研究文獻， 還為各地區如何構建親清政商關系、 促進地區人才結構優化升級提供了及時且富有價值的決策參考。

【 注 釋 】

① 人才結構產業匹配度計算公式：人才結構產業偏離度= GDP產業構成比/年末產業就業人員構成比-1；總偏離系數=|第一產業偏離度|+|第二產業偏離度|+|第三產業偏離度|。

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（責任編輯·校對： 黃艷晶? 李小艷）

【基金項目】國家社會科學基金重大項目“新時代構建親清政商關系研究”（項目編號：22ZDA045）

【作者單位】廈門大學管理學院， 廈門 361005