美國課后服務治理的動因、特點與啟示

摘要 美國的課后服務起步較早，在發展過程中把不斷創新治理與全整規劃相結合，促進課后服務質量的提升。美國課后服務治理的動因源自紓解工薪家庭學生放學后看管壓力，降低學生自我照顧風險，縮小學生放學后成長差距，提升學生社會情感技能與社會責任感。其特點呈現出遵循遞歸原則、以“有效”與“協同”為價值取向、以實踐證據為基礎明晰質量指標等特點。美國課后服務運行的治理對我國以系統思維為導向，整體規劃課后服務；以多中心治理為行動邏輯，構建課后服務新生態；以教育智庫為依托，探索課后服務政策決策與實踐的新出路具有啟示性意義。

關 ?鍵 ?詞 美國 課后服務 教育治理

引用格式 潘亞東.美國課后服務治理的動因、特點與啟示[J].教學與管理，2023（35）：72-76.

美國的課后服務起步早，經過百余年的發展，已形成了成熟的課后服務運行機制，且在實踐中取得了顯著的成效。

近年來，美國聯邦政府積極引導課后服務，打造多元主體協同治理，服務項目也擴充至營養飲食、文娛活動、學業支持、STEAM課程、學生問題行為矯正、社會情感技能學習等方面，課后服務已成為美國公共服務體系的重要一環。相比較而言，我國的課后服務才剛剛起步，在相關政策的指導下，全國各地積極落實課后服務工作，但還面臨很多問題，通過分析美國課后服務運行結構及特點，可以為我國課后服務的實施提供借鑒。

一、美國課后服務治理的動因

美國課后服務治理的目的是為了增加社會勞動力的投入，降低學齡兒童自我看管的風險，縮小不同群體學生課后成長的差距，并培養學生的社會情感能力。

1.紓解工薪家庭學生放學后看管壓力，保障社會勞動力

美國的課后服務是女性就業觀念轉變和政策引導的產物。20世紀70年代，女權主義運動促使美國婦女民主平等意識崛起，助推了美國女性就業的高潮，女性就業率從1955年的38%攀升至1995年的76%[1]。1996年，聯邦政府出臺《個人責任和工作機會協調法》，以“貧困家庭臨時援助項目”取代“未成年人子女家庭援助”，意味著聯邦政府對貧困家庭的直接補助轉變為引導就業以實現自立[2]。這一法案在提高女性就業率的同時，加劇了放學后看管的矛盾。查爾斯·斯圖爾特·莫特基金會的調查數據顯示，1998年約有500～700萬兒童放學后得不到成人的看管[3]。

為緩解工薪階層家庭面臨的放學后看管之憂，美國聯邦政府從為勞動力解綁的角度出發，首先，以立法的手段保證課后服務政策的持續性。如，《兒童全面發展法案》和“全國鑰匙兒童會議”等推動了聯邦政府開始為課后服務提供專項資金。其次，建立專門的課后服務機構——21世紀社區學習中心，以統籌課后服務各項事務，對全國課后服務實施質量監控。再次，通過弱勢群體的政策傾斜全面紓解看管壓力。如，從《不讓一個孩子掉隊法案》到《每個學生成功法案》，聯邦政府加大對弱勢群體學齡兒童課后服務的支持力度，以保障弱勢兒童接受課后服務的權利。

2.降低學生自我照顧風險，預防青少年犯罪

20世紀80年代，美國數量龐大的“鑰匙兒童”引發社會的高度關注，他們皆因放學后缺乏成人監管而被迫自己照顧自己，由此所形成的社會現象被稱為“自我照顧”。據2004年課后聯盟對全美放學后看管情況的調查顯示，1-5年級、6-8年級和9-12年級的自我照顧學生人數分別為130萬、390萬和600萬人[4]。美國2005年人口普查顯示，有14%的5-14歲學齡兒童平均每周要花2～9小時進行自我照顧[5]。此外，下午3點到6點是放學后看管的空檔期，也是青少年暴力幫派犯罪的高峰期。城鎮化發展所導致的房建擴張迫使自我看管兒童將活動空間延伸至街道，放學后暴露在街頭的兒童更易受同伴和社會環境的影響，出現早期性行為、犯罪、吸毒等不良行為[6]，增加了青少年犯罪的機會。美國司法統計局發布的數據顯示，2003年美國青少年（12-17歲）犯罪率是成人犯罪率的2.5倍，其中有57％的青少年犯罪是因為缺乏父母監護造成的[7]。

鑒于“鑰匙兒童”數量龐大、自我照顧的時間較長，以及高比例的犯罪率，美國聯邦政府意在通過擴大課后服務的覆蓋面來減少“鑰匙兒童”的數量，降低學生自我照顧的風險和課后犯罪率。

3.提供學業支持，縮小課后成長差距

美國社會一直存在著提高基礎教育質量，特別是提升學生核心學科學業水平的壓力。不同經濟背景和種族背景的學生的學業成就存在巨大的差距，聯邦政府意在發揮課后服務對學業成就的補償作用，縮小不同群體之間的教育差距，以確保達到中小學教育責任制的總目標（3至8年級所有學生在數學、英語、閱讀等方面必須達到熟練，即州級年度目標）。從效果上看，據21世紀社區學習中心發布的2018-2019年度報告顯示，47.6%、47.7%和26%的學生分別通過參與課后服務提高了數學、英語和閱讀成績。另外，69.2%的教師認為參與課后服務的學生作業完成率和課堂參與率都有提高，62%的教師認為參與課后服務的學生學習積極性有所提升[8]。

4.彌補社會情感缺失，提升青少年社會責任感

社會情感主要包括自我意識、自我管理、社會意識、關系技能和責任決策。研究發現，美國中小學生社會情感技能的發展存在巨大挑戰。

聯邦政府意在通過開設社會情感技能類課后服務，提升中小學生在人際交往、未來成就、社會融入方面的能力。2015年，美國布魯金斯學會和美國企業研究所聯合發布的報告指出，課后服務和暑期拓展是培養學生社會情感技能的關鍵載體，要求學校與相關教育機構在課后服務期間開發社會情感技能類的課后服務項目[9]。2019年1月，阿斯彭研究所設立的國家社會情感和學術發展委員會發布了 《從一個處于危險的國家到一個有希望的國家》，報告詳細介紹了將社會情感發展計劃融入美國教育框架的愿景，其中包括課后服務、夏季拓展學習和其他青少年發展項目，并強調課后服務是為全美學生提供社會情感學習支持的關鍵杠桿，聯邦政府優先考慮通過課后服務為學生提供高質量的社會情感學習機會[10]。

二、美國課后服務的治理特點

美國課后服務治理邏輯是基于現實需求與社會經濟的應然選擇，在確定基本治理共識的基礎之上，通過對課后服務治理階段性標識、行動價值的追問，進一步確立課后服務治理的重點。當前美國課后服務的治理表現出以遞歸原則為指導、遵循“有效”“協同”的價值取向、嚴格課后服務質量標準以促進課后服務質量提升的特征。

1.以遞歸原則盤活多方主體自主性，促進治理能力最大化

遞歸原則強調整體系統中的每一個子系統都保持自組織、自我管理、自我管理調整的特性，每一個層次系統都能對所承擔的整個任務進行管理和創造，這種管理模式可以最大程度地提高系統的組織管理能力和適應環境的能力[11]。按照遞歸原則治理的組織并不完全否定組織層級，也不是將權責在組織系統中平均分配，而是強調系統中的各類要素能夠自主契合它所面對的特殊復雜性，通過要素與環境的直接互動來激發能力。遞歸型組織中各個要素的功能不是系統功能的拆解，而是整個系統所具有的功能在不同要素中的映射，盤活系統中的不同要素是遞歸原則指導下的治理組織實現治理效能最大化的基本前提，目的是使各個要素都能夠獨立地同外在環境進行溝通，靈活權變地實現組織目標[12]。近年來，美國課后服務運行愈發凸顯遞歸原則。在聯邦政府的引導下，盤活國家行為體和非國家行為體，并形成多元主體共治的格局，成為美國課后服務運行的主要特征。

在頂層設計層面，首先，聯邦政府通過立法支持課后服務的發展，要求各州根據州計劃與家庭需求拓展課后服務，并授權21世紀社區學習中心保障當地課后服務。其次，聯邦政府為保障課后服務發展提供必備資金，通過課后服務財政預算保障實施。再次，聯邦政府重視對課后服務實施過程以及實施效果的監督，以循證干預的方式確保納稅人的錢發揮應有的價值。在執行層面，聯邦政府保證各州治理的靈活性，并調動國家行為體與非國家行為體積極參與課后服務實踐。各州可以依據當地實際情況頒布相應的課后服務政策，對本州的課后服務進行規劃與指導。美國大多數州對課后服務實行州立法，設置專門支持課后服務的州預算，保障課后服務正常運轉的資金。在州決策層面，總督、市長、立法者等負責本州課后服務的頂層規劃，整體規劃本州課后服務的發展。各州還可以靈活應用拉票計劃，充分利用地方稅收補貼本州課后服務。聯邦政府根據不同的課后服務實踐系統實施因事分類的協同治理，以最大限度地盤活多方主體的積極性，從而優化課后服務的運行結構，促進政府治理能力的最大化。

2.以“有效取向”和“協同取向”作為課后服務的價值導向

美國課后服務以“有效取向”和“協同取向”為價值導向，合理布局課后服務的運行機構，其目的是提升課后服務的治理效能。首先，美國課后服務遵循有效性價值取向統籌規劃課后服務，發揮國家行為體與非國家行為體的優勢，調動各方機構的最優能動性，強化主體責任，實現不同主體內部事宜的自主管理。如，公共機構實踐主體善于利用公共決策的優勢廣泛吸納社會資源，并通過公共領導人的政治威望實現高效決策；非營利性機構系統能夠充分利用私人資金；多方協同的網絡化系統能夠靈活利用公共資金與私人資金，發揮社區合作伙伴等基層群眾的支持優勢。其次，美國課后服務實踐堅持協同性價值取向。協同取向的實踐注重多元主體相互協作、相互依存、共同行動，形成合理有序的運行結構，發揮整體功能，并實現公共利益的最大化[13]。可見，美國課后服務在發揮各主體治理效能的基礎上通過協商、談判等確定共同認可的實踐規則，優勢互補，提升實踐效果。

3.依據實踐證據，明晰課后服務質量標準

課后服務質量標準是監測課后服務運行狀況和評價課后服務質量的重要指標和操作依據。美國課后服務質量標準的制定凸顯了實踐證據的特點，依據先前的研究與評估確定最佳實踐，利用最佳實踐證據論證課后服務質量指標體系。該指標體系是由美國國家評估、標準與學生測試研究中心構建，并被研究者證實與學生的發展具有相關性。

美國課后服務質量標準突出課后服務的項目組織、項目環境、指導特點等關鍵指標，以細化且明晰的質量層級劃分各指標權重，發揮質量指標體系對課后服務的實踐引導和質量監控作用。此外，課后服務決策者可以通過對課后服務項目質量的評級篩選并支持那些被證實符合質量標準的課后服務項目，全方位布局和規范課后服務；課后服務研究者利用該指標體系可以全面測度課后服務的投入、產出以及效率，通過對實施過程與結果的監測評價提出改進建議；課后服務實施者利用明晰的質量指標體系可以提升實踐的可操作性，在實踐過程中調整與改變實施方向（見表1）。

三、美國課后服務對我國的啟示

美國聯邦政府在未來課后服務的發展規劃中著力增加課后服務的準入機會，加大對弱勢群體的扶持力度，并提升區域課后服務的協調能力，充分利用智庫的智力支持，促進課后服務的可持續發展。

我國課后服務處于發展的初期階段，強調看護作用，但忽略了育人潛能。因而，優化我國課后服務既要借鑒美國的成熟經驗，也要基于本國所面臨的具體問題，提出具有針對性的應對策略。

1.以系統思維為導向，全整規劃課后服務

貝塔朗菲強調，任何系統都是一 個有機的整體，而非各個部分的機械組合，系統的整體功能是各要素在孤立狀態下所沒有的性質[15]。整體性被視為系統論的一個定律，通常整體功能大于各部分功能之和，系統的性質、功能、運動規律不同于各要素的性質、功能、運動規律。系統的整體性體現了系統的各個組成要素所不具有的新特性[16]。美國課后服務運行機制以整體設計思路為導向。其一，體現在保障制度的設計方面。美國已將課后服務納入國家福利體系以及法制化進程，以“基本保障”“底線保障”為思路，為所有學齡兒童提供安全有效的課后看護托管環境，確保兒童和家庭的基本福利權益[17]。其二，美國還注重對課后服務的統籌規劃，通過優化供給結構、調整資源配置等多種途徑協調課后服務整體布局，防止各課后服務實體碎片化、割裂化發展。其三，美國課后服務呈現全國一盤棋的運行思路，集中體現在課后服務網絡的建設方面。美國課后服務網絡已經覆蓋每一個州，并且在未來將不斷予以完善，為加強區域間溝通和共享經驗奠定基礎。我國課后服務處于起步階段，課后服務的準公共性產品屬性決定了它在促進教育公平方面還存在一定的局限性。這主要體現在課后服務政策執行過程中，我國課后服務政策以“省級統籌，縣級管理”[18]為主，賦予各地方較大的自由裁量權，各地根據本地的財政狀況確定成本分擔方案，因而課后供給組織與方式受地方經濟水平的影響，發展差異顯著，如普遍存在的城鄉發展鴻溝便是課后服務面臨的一大問題。此外，我國實行一校一案的課后服務實施模式，使得區域差異水平較大，產生了課后教育資源分配的“馬太效應”。因此，我國課后服務不僅要注重協調能力的培養，推進區域課后服務的可持續發展，還要在發展過程中逐步推進，防止過猶不及。

2.以多中心治理為行動邏輯，構建課后服務新生態

多中心治理強調在社會公共事務管理過程中存在包括中央政府單位、各級地方政府單位、政府派生實體、非政府組織、私人機構及社會公民個人在內的許多決策中心，它們在一定的規則約束下，以多種形式共同行使主體性權力。這種主體多元、方式多樣的公共事務管理體制強調在公共事務管理中要建立國家與社會、政府與民間、公共部門與私人部門相互依賴、相互協調、相互合作的關系[19]。從美國課后服務運行機構來看，美國課后服務形成了各主體責任共擔、協同治理的行動邏輯，公共機構、非營利性組織、網絡化組織多主體共存，初步形成了具有多邊性質的治理結構，克服和避免了單一主體的局限性。此外，不同治理機構之間形成了縱橫交錯的網絡結構，協同解決課后服務事宜。從縱向來看，聯邦政府、州政府、縣級政府是課后服務政策的制定者。從橫向來看，營利性機構、非營利性機構是課后服務的主體，也是課后服務決策的重要參與者。各治理主體資源共享、彼此依賴，圍繞著課后服務事宜展開對話、談判、協商合作，達成共同治理的目標，形成相互合作牽制的治理態勢。而我國課后服務僅作為一種政府倡議，其治理行動邏輯呈現以政府為主導，以學校為實施主體，社會治理潛能未能充分發掘，最終導致課后服務的層層壓力落至學校，學校囿于場地、資金、師資等的限制，最終導致課后服務功能單一化，課后服務的育人價值還有待檢驗。基于此，我國課后服務的行動邏輯應以多中心理論為關照，逐漸形成一種以“去中心”為基礎的治理范式，發揮多利益主體在課后服務治理中的作用，進而構建多元育人新生態。

3.以教育智庫為依托，探索課后服務政策決策與實踐的新出路

美國課后服務運行體系的不斷完善得益于美國智囊團（包括教育智庫、學者研究團隊、研究類型的基金會）提供的獨立、客觀、科學的政策研究與咨詢服務。從課后服務發展趨勢可見，美國愈加重視利用政策主導型智庫、政府主導型智庫、基金會型智庫、高校附屬型智庫的智力支持，優化美國課后服務的政策的制定、實施和評估。如，政策主導型智庫主要致力于課后服務政策的制定與實施研究。政府主導型智庫多由聯邦政府或州級政府主導，為各級各類管理部門提供教育研究與咨詢服務，并為政府公共教育決策提供指導。基金會型智庫多由各類基金會設立或支持，具有較強的靈活性，并能夠獨立運營和自由開展研究。高校附屬型智庫以高校為依托，在充分整合高校學術資源優勢的基礎上設立，憑借高校豐富的學術軟硬件資源和人才隊伍，開展跨學科、交叉融合的課后服務研究。針對課后服務的標準和內容，高校附屬型智庫聚焦學生參與成果進行研究。因而，我國要提升課后服務的政策決策能力與課后服務的實踐效能，要以教育智庫為依托，發揮高校智庫的科研支撐作用，探索課后服務政策決策與實踐的新出路。

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