北京市殘疾人基層服務陣地標準化問題及對策研究

劉云

關鍵字：殘疾人基層服務陣地，問題，對策，建議

0 引言

北京市自2010年開始制定殘疾人相關的標準，主要針對福利機構、康復站、無障礙設計、盲人按摩等進行規范，先后制定相關標準10余項，以提升殘疾人的獲得感和幸福感；自2003年起整合資源、依托本轄區內公共服務中心建立以各類殘疾人為服務對象的綜合性活動和服務載體，創建社區殘疾人溫馨家園，使得殘疾人不出社區（村）即可得到康復、教育、就業、社會保障、維權、生活照料、文體活動、托養、無障礙等各項服務。經過近20年的發展取得了明顯成績，但仍存在不少困難和問題，溫馨家園的運轉機制、服務品質、運營績效與殘疾人日益增長的物質和精神文化需求，以及融入社區生活的要求相比，還有一定差距，作為殘疾人綜合服務平臺，服務便利性和服務質量均需進一步提升，建設和規范化水平亟待提高，特別是需要通過制定統一標準、開展專業化評估加以引導，推動殘疾人基層服務設施的標準化建設工作，有著十分重要的意義。

1 北京市殘疾人基層服務陣地標準化建設的意義

北京市殘疾人溫馨家園建設近20年，從示范溫馨家園和村級溫馨家園兩類發展到區級、街道（鄉鎮）級、社區級、村級四類溫馨家園，各區同類溫馨家園在場地環境、人員配備、管理制度、服務內容、服務質量控制等方面參差不齊。標準與一般的創新舉措不同，標準化具有通用性，其可復制、可借鑒、便于推廣[1]。各區各級溫馨家園之所以有些無所適從，最根本原因是各溫馨家園對如何建設、建設成什么樣子、應該設置哪些功能室、應該提供哪些相應的服務、如何提供服務、服務質量怎么控制，沒有形成統一的標準。因此，建立統一的標準來規范溫馨家園建設、服務、質量控制，對于溫馨家園的建設、服務、等級評定是十分必要的。溫馨家園的建設、服務的規范化不僅關系著殘疾人幸福感和獲得感的提升，而且也是國家治理體系和治理能力現代化的重要體現。通過標準化的方法提升殘疾人溫馨家園的規范化管理和服務，進一步規范殘疾人基層服務設施建設，全面提升北京市殘疾人基層服務的能力和水平，發揮首善標準引領作用，促進行業持續、健康發展，對提高殘疾人生活和提升殘疾人生活質量具有十分重大的意義。

2 國內殘疾人基層陣地標準化建設現狀

目前，國家層面對殘疾人基層陣地標準化建設尚屬空白[2]。地方標準有上海市、浙江省、廣東省、山東省、黑龍江省、浙江省發布殘疾人基層陣地相關標準，上海市發布DB31/T 592-2012《殘疾人日間照料機構服務規范》，規定服務機構的服務要求、管理要求以及服務質量評價要求，填補了國內社區殘疾人服務標準化建設的制度空白；廣東省發布DB44/T 2256-2020《社區康園中心服務規范》，構建了社區康園中心服務規范的基本框架，規定了社區康園中心的服務原則、運營要求、服務內容、服務流程、服務管理、服務評價，進一步建立完善廣東省殘疾人托養服務體系，加強殘疾人托養機構服務規范化管理；山東省發布DB37/T 4241-2020《城鎮殘疾人日間照料托養服務規范》，規范了服務對象、服務機構、人員要求、服務內容與要求、服務流程、應急響應及服務質量評價與改進，為山東省各地建立健全本地殘疾人托養服務標準化建設工作提供了指引；黑龍江省發布DB2301/T 90-2021《殘疾人康復服務站基本設施與服務規范》，規范了殘疾人康復站的設施建設、服務內容、服務管理等，浙江省2022年發布DB33/T 2453《殘疾人之家服務與管理規范》，規范殘疾人之家的服務與管理，同時對殘疾人之家的評價指標進行規范。由此可見，國內殘疾人基層服務陣地標準相對缺乏，而且尚未形成完善的標準體系。北京市殘疾人基層服務陣地標準化工作主要依托北京市殘疾人聯合會開展，2018年圍繞溫馨家園內設康復站的服務原則、基本要求、服務內容與流程、安全與應急、檔案管理及服務質量控制等發布DB/T 1550-2018《殘疾人社區康復站服務標準》，但是溫馨家園涵蓋的20余項其他服務的標準化建設目前處于空白狀態，需要通過構建標準體系、規范各項服務提升溫馨家園行業管理水平。

3 北京市殘疾人基層服務陣地存在的問題

3.1 服務功能參差不齊且缺乏質量控制

區級、街道（鄉鎮）級、社區級、村級因定位和功能不同，開展的服務內容也不同。區級家園主要開展管理指導、服務示范，培訓督導等服務，不直接對接殘疾人；街道（鄉鎮）級家園開展基本服務、延伸服務以及支持服務三大類25項服務，按照相應的功能設置了功能室，可根據轄區殘疾人需求開展，基本可以滿足轄區殘疾人的多樣化需求；社區級家園主要集中在需求采集、日常活動、政策咨詢、服務轉介等，設施相對比較簡單；村級家園開展的服務相對較少，主要采取和養老驛站合辦的模式，一般開展送餐、家政、理發等服務，不具備其他服務功能，部分家園沒有固定的場地和設施，無法滿足殘疾人多樣化需求。

在街鄉鎮級家園開展的25項服務中，僅社區康復服務具備明確的服務標準[2]，其他服務大多沒有標準來規范服務的開展，服務開展缺乏統一標準，服務質量參差不齊，且缺乏質量控制的措施。

3.2 運管穩定性差且運營績效低

各家園舉辦活動率普遍不高，服務對象較為固定，以職康站的學員為主，固定服務對象在10～15人左右。殘疾人對溫馨家園的知曉率低，參與熱情度不高，家園舉辦文體活動多數通過贈送小禮品吸引服務對象參加。社區級、村級、街道（鄉鎮）級溫馨家園，實際服務覆蓋率僅占本地持證殘疾人20%，服務覆蓋率低。另外，因遷址、裝修、季節、疫情等原因，部分家園閉園，不能有效提供服務，服務存在斷檔情況。在開放時間方面，平均開門時間近6小時，開放8小時以上的家園占比不高，運營績效較低。

3.3 項目開展精準性不夠，配套服務不足

目前，多數家園提供的是溫馨家園場地服務，對前期所需的定期聯系、需求調研及社區動員等服務提供不足，在尚未精準把握本地區殘疾人需求的情況下而開展服務，項目開展的精準性不夠。另外，因殘疾人具有行動不便、交流困難等特點，到家園參加活動需要得到外出陪同、走出小區、搭乘交通工具、環境無障礙等支持，只有部分區統籌無障礙公共交通工具，且僅有少量山區溫馨家園提供班車服務，每日接送職康站學員到園。

3.4 人才隊伍和發展需要存在差距

經調研，目前家園服務人員以40歲、50歲為主，大專及以上學歷不足30%，專職委員約占4成，專業人員僅占14%，不能滿足開展各項專業服務的需求。每個家園日常管理服務人員平均不足3人，人均面向300多名殘疾人，人員配置無法滿足提供20余項服務。園長薪資按照專職委員標準發放，并從專職委員經費中列支，難以聘用到專業社會工作人才。另外，助殘領域缺乏系統的學校教育和繼續教育，服務人員缺乏專業知識、技能的提升，近兩年接受過培訓的人員占比僅為10%1。

4 推進殘疾人基層服務陣地標準化建設對策及建議

4.1 堅持標準引領，加強質量控制

系統梳理溫馨家園的功能和開展的各項服務，將標準化理念、原理、方法引入溫馨家園的管理中，用標準化戰略助力溫馨家園科學化發展，加強頂層設計[3]，構建溫馨家園的標準體系，通過標準體系建設促進溫馨家園的規范、科學管理，提升溫馨家園的管理水平和質量等一系列問題。借鑒國內其他省市標準化建設已有經驗，結合北京市自身情況，在殘疾人基層服務陣地開展標準化建設，梳理服務清單中各項服務流程和標準，建立各項服務規范，對家園設施的配置、人員配置、職責以及人員的服務言行、管理制度及檔案等進行規范化，增強服務的可操作性，提升服務質量。

4.2 堅持標準引領，提升運營積極性、提高服務覆蓋率

通過標準引領，促進各級家園建立多方聯動機制，下沉社區，與社區居民合作共建，提升家園的知曉率和社會信譽，讓更多的殘疾人走出家門，來到溫馨家園參加康復活動、實現就業等，提升殘疾人參與的積極性，進而提升殘疾人服務覆蓋率。

4.3 堅持標準引領，加大前期需求調研力度以提升服務精準度

通過標準引領，加大對定期聯系、需求評估、資源整合、服務轉介的力度，精準了解每位殘疾人的服務需求，在精準需求調研開展的基礎上，通過社區動員、資源整合、服務轉介無法滿足的需求，引導家園設計服務項目，并配置項目實施的各種資源要素，開展精準服務，充分響應轄區殘疾人實際需求。

4.4 堅持標準引領，加大人才投入力度

通過服務規范和星級評估規范進一步明確各級家園人員配置的結構和數量，明確人員的基本條件、資質，加大人員配置投入。通過標準引領，明確家園建立培訓制度及年度培訓計劃的要求，加強師資建設，加大專業投入，提升人員專業水平[4]。

5 結語

殘疾人相關標準體系及標準化研究是一項保障民生的重要課題，《“十四五”殘疾人保障和發展規劃》明確提出要、加強殘疾人服務標準化及行業管理。北京市殘疾人基層服務陣地作為殘疾人綜合服務平臺，是殘疾人獲得感、幸福感的重要保障，開展殘疾人基層服務陣地標準化建設研究目前已經成為相關部門開展殘疾人工作的重要舉措和重點方向。