防范地方政府性債務風險的對策建議
——基于日本夕張市財政重建的案例分析

●沈泉江 韓 健

一、引言

1994 年分稅制改革改變了我國的央地關系，財權事權責任的變化使得地方財政長期面臨收支不平衡的問題。 到了2008 年，我國因全球經濟大環境的影響推出“四萬億元”經濟刺激計劃，地方政府融資平臺數量驟增， 地方政府性債務規模日益攀升。之后國家出臺了一系列政策對地方政府性債務進行管理，其增速雖然有所緩解， 但其存量依然十分龐大，再加上新冠疫情的影響，地方政府性債務風險不斷加大。 根據財政部數據①顯示，截至2022 年底，地方政府債務余額已經超過35 萬億元， 明顯高于中央政府，再加上地方政府債務存量化解不及時，許多地方財政還本付息壓力大。 黨的二十大報告中提到，要提高我國防范化解重大風險能力，嚴密防范系統性安全風險。 同時，防范地方政府性債務風險的問題并不是單一的某個國家面臨的特殊問題，而是普遍性的問題。 例如，日本、美國、德國、波蘭等，這些國家都在應對地方債風險方面積累了諸多的經驗教訓。 其中，日本夕張市財政破產前的情況與我國部分地方政府的現狀較為相似，從系統性的思維去研究日本夕張市地方債風險爆發之后的綜合治理，有助于我國實施更加精準的地方債政策，有效化解地方政府性債務風險。

二、 日本夕張市財政重建的案例分析

日本地方政府債務在20 世紀80年代急速增長， 債務風險不斷增加，防范地方政府性債務風險成為日本地方政府必須要關注的一個問題。1991—2004 年日本地方政府債務總余額如圖1 所示，可以看出日本地方政府債務不斷增長，且債務增長率直到2000 年以后才有所下降， 主要原因是中央政府為了避免地方政府性債務激增導致地方政府性債務風險爆發，根據當時地方政府的實際情況制定了一系列管理政策。 即便如此，日本仍然存在地方政府性債務風險爆發的現象，夕張市就是一個典型的例子。

圖1 1991—2004 年日本地方政府債務總余額折線圖

（一）財政重建前的財政概況

日本夕張市（Yubari City）位于北海道中部地區， 依靠夕張河而發展，并以此命名。 第二次世界大戰之后，工業復興對煤炭的需求直線上升，夕張市也迎來了快速發展時期。昭和35 年（1960 年），擁有24 座礦山的夕張市在當時人口就已經超過10萬人，位居北海道第一。 但是，能源政策的轉變讓煤炭行業逐漸失去了競爭力，夕張市擁有的煤礦山因為入不敷出相繼倒閉，人口流失現象嚴重。 同時，煤礦山的倒閉也直接導致了地方財政收入的減少，原本豐富的礦產稅、居民稅等大幅度下降，中央政府的財政援助成為了夕張市財政的主要收入來源。 為了尋找新的稅基，緩解人口流失現象，夕張市當局決定以旅游產業作為核心培育接續產業。 但是，中央政府的財政救助不能滿足經濟轉型所需要的支出，夕張市不得不借債來實現經濟轉型。 據統計，截止到2003 年， 夕張市用于經濟轉型的資金超過80%來源于市政債券，約16%的資金來自中央政府對北海道縣補貼②。 但是，夕張市的債務資金并沒有完整透明地反映在地方政府的賬上，他們把債務資金利用短期借款的一般會計和特別會計之間的跨年度接觸與償還加以處理，進行了赤字隱藏和債務隱藏，形成了地方政府隱性債務，并加劇了地方政府性債務風險。 地方政府隱性債務的極速膨脹讓夕張市的實際赤字在2005 年就超過了30 億人民幣，2006 年更是達到了52 億人民幣， 實際赤字額達到了標準財政規模的5.9 倍， 相當于市稅收入的38.2倍③。

（二）日本夕張市財政重建的主要舉措

財政收支赤字加上夕張市不恰當地隱藏地方政府債務的方式最終讓該市的地方政府性債務風險爆發，之后該市市長后藤健二在平成18 年（2006年）6 月20 日的政府工作會議上提出了讓夕張市成為財政重建團體的建議， 并在會后向北海道廳政府和中央政府提出申請。 平成19 年（2007 年）3月，經上級政府批準，夕張市正式宣布破產，在上級政府的指導下嚴格制定和執行財政重建計劃④，以防范地方政府性債務風險再次爆發， 主要舉措如下：

第一，加強上級政府及民間救助，同時適當削減財政支出， 嚴格控制地方政府債務以防風險再次爆發， 保證市政府財政資金使用效率。 一方面，上級政府及民間救助幫助市政府降低償債壓力。上級政府出資幫助市政府償還債務， 對于市政府對上級政府的欠款能免則免。 上級政府的援助主要是為了降低市政府還債壓力， 同時保證市民最低限度生活的權利。 不僅如此，日本民間的NPO⑤參考市民的意見補充夕張市部分公共服務， 如街道清掃、掃雪等。 同時，NPO 舉辦了許多志愿者活動，提供部分工作崗位，緩解夕張市就業壓力。 另一方面，市政府精簡公務員數量，降低工資待遇，以削減財政支出， 保證地方政府財政資金支出效率。 全市的公務員崗位減少了59%，只有約130 個公務員崗位。 公務員平均工資減少了約30%，某些崗位的工資減少了約60%， 同時公務員退休金也暫時縮減了25%⑥。

第二，在防范地方政府性債務風險的同時調整市政府公共服務水平。 一是市政府只保留了保證市民生活最必要的公共服務， 其余各項公共服務均縮小或者停辦。 例如，教育和衛生方面，只保留了市內小學和中學各1 所，縮小醫院規模并考慮醫院民營化；文體活動方面，各種文體活動會館和活動場所均關閉。 二是市政府適度上調了稅費比例，增加了居民的生活成本。 市政府計劃增加居民生活費用， 如上下水道清理費用、 幼兒園教育費用等。 有學者估計，財政重建計劃一經實施，擁有兩個孩子的私人家庭一年預計要增加超過2.9 萬人民幣的負擔⑦。 三是市政府制定了緊急就業對策。為了緩解財政重建計劃對市民帶來的負面影響，市政府經上級政府指導制定了緊急就業政策，保證失業人員在本市可以重新再就業，盡力維持市民生活。 表1 列舉了部分夕張市財政重建計劃的具體方案。

表1 財政重建計劃方案表（部分）

（三）日本夕張市財政重建后的效果分析

平成20 年（2008 年），夕張市財政重建計劃正式啟用，距今已實施15 年，從措施來看，夕張市在財政重建中著重強調了防范地方政府性債務風險， 也取得了不錯的效果。 但是，從居民生活質量和人口流失方面看，夕張市的防范舉措顯得過于苛刻，從而產生了一些負面影響，具體分析如下。

第一， 正面效果。 從防范地方政府性債務風險看， 夕張市的財政重建計劃是非常成功的。 從2008年開始，夕張市每年制定地方債本息償還計劃，預計用18—20 年返還23.8 億人民幣。 截止到2023 年，夕張市在自身的努力和上級政府的援助下已經償還了超13.24 億人民幣⑧，剩下預計在2027 年之前全部償還，每年的還款數額穩定。 這在一定程度上反映了財政重建計劃增加了夕張市的債務償還能力， 有效防范了地方政府性債務風險， 改善了夕張市的信用狀況和市場聲譽。 表2 列舉了夕張市每年的債務償還數額和每年的實際赤字率。 從財政盈余來看，財政重建計劃幫助夕張市改變了財政收支嚴重失衡的局面，增加了夕張市的財政可持續性，同時，財政收入和財政支出在財政重建之后走向大致相同， 基本穩定。 2008—2021 年夕張市財政收支盈余具體數額如表3 所示，2010—2021 年夕張市財政收支走向如圖2所示。

表3 2008—2021 年夕張市財政收支盈余表

圖2 2010—2021 年夕張市一般財政收支折線圖

第二，負面效果。 在防范地方政府性債務風險的同時，日本夕張市的財政重建計劃顯得過于苛刻，主要表現在人口流失及其負面影響上。 財政重建計劃雖然提高了地方財政的可持續能力， 有效防范了地方政府性債務風險的再次爆發。 但是，夕張市嚴苛的財政重建計劃導致人口流失現象嚴重， 即使中央政府、北海道政府和民間組織不斷完善夕張市的公共服務，極力緩解夕張市人口流失問題，但是效果甚微。夕張市2008—2023 年人口數據如表4 所示， 從中可以看出，財政重建計劃對于緩解夕張市人口流失現象幾乎沒有作用，人口減少比率維持在3%—5%。 主要原因是夕張市的就業機會減少， 財政重建計劃削減預算、下調社會福利，人們為了謀求更好的生活而選擇離開，使得財政重建過程中對人口群體產生了負面影響，引起人口外流。同時，圖2 的財政收入走向也體現了人口外流帶給財政的負面影響。 2014 年之后，即使在加大居民生活成本的前提下，市財政收入仍然呈下降趨勢。 主要有兩點原因：一是人口流失導致夕張市的稅基受到影響， 一般財政收入較之前有所下降；二是居民因為收入的減少導致了消費的減少，最終導致財政收入下降。

表4 2008—2023 年夕張市人口數據表

總體來說，夕張市的財政重建計劃有利有弊。 該計劃確實緩解了夕張市的財政危機問題，避免財政繼續惡化，有效防范了地方政府性債務風險。與此同時，計劃大幅度削減財政支出的措施嚴重影響了居民的生活質量，導致夕張市的人口流失現象嚴重，最終影響稅基。 從長期來看，夕張市財政重建計劃又是必然的選擇，如果不進行財政重建，債務負擔和財政赤字的問題會形成不良循環，最終將導致地方政府性債務風險再次爆發，甚至會拖累整個國家的經濟發展。

三、我國地方政府性債務的現狀

在國家強有力的監管措施下，地方政府性債務發展在一定程度上得到了有效控制，但是，面對新冠疫情等國內外超預期因素以及經濟下行壓力沖擊，有效控制地方政府性債務存量，優化債務結構，防范地方政府性債務風險已然成為了政府新一輪工作的重點。在我國持續收緊債務管理的政策下，地方政府性債務增速放緩，根據國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）的測算，隱性債務余額為廣義政府負債與增擴概念的債務之間的差額， 我國2020 年預算內廣義政府債務為46.3 萬億元， 隱性債務余額為48.7 萬億元⑨。 到了2021 年，全國新增地方政府性債務超21 萬億元。 從數據可以看出， 即使債務增速放緩，我國地方政府性債務的規模依然龐大。 2021 年，中央經濟工作會議召開，強調經濟工作要以“穩字當頭、穩中求進”，要求各地要擔負起穩定宏觀經濟的責任，積極推出有利于經濟穩定的政策。 地方政府債務的穩定性一定程度上關系到經濟的穩定性，只有不斷化解地方政府性債務存量，有效防范地方政府性債務風險，才能為地方經濟發展注入強心劑。因此，財政部下發《關于梳理2021 年新增專項債券項目資金需求的通知》，再次強調新增專項債券不得用于償還債務，要嚴格控制地方政府債務存量，有效防范地方政府性債務風險。 同時，省級政府要負責地方政府性債務風險管理，既考慮地方項目資金需求，對國家重大戰略項目多的地區適當傾斜，又要提高對風險的預見和預判能力，充分考慮各地財力和債務風險水平，防止單個地區債務規模過度增加所導致的風險水平急劇上升， 避免高風險地區持續積累地方政府性債務風險。因而如何有效化解地方政府性債務存量，防范地方政府性債務風險依然是地方政府重點關注的問題。

四、防范我國地方政府性債務風險的建議

結合日本夕張市財政重建計劃、防范地方政府性債務風險的案例，從我國實際情況出發，適當汲取其經驗教訓，化解地方政府性債務，有效防范地方政府性債務風險，應注意以下幾點問題：

第一， 建立健全地方政府性債務相關的法律法規。 進一步深化財政金融市場改革，要健全地方債券市場相關法律法規， 確保地方債市場的規范化管理。夕張市財政重建計劃之后，日本中央政府因地方政府性債務問題頒布了《地方公債法》，要求地方政府從預算管理、規?？刂啤L險監控、審計監督及透明度等方面，對風險進行全流程地監督和及時防控，對于違規借債行為，要對項目和官員進行嚴肅追責，嚴把債務風險關。 結合我國實際情況，考慮到地方債券市場的法律法規尚不完善，以《預算法》為代表的法律法規，對在預算執行、債務舉借等方面存在的違規行為，并沒有直接的罪責條目相對應， 且對責任的追究主要停留于行政責任，缺乏對刑事責任的追究。 因此建議對預算法及其實施條例進行完善和修訂，尤其對地方債發行及償還過程進行更嚴格的監管，對未按預算執行、違規舉債等違法違規行為進行終身制責任追究， 并加大對相關行為的行政和刑事處罰力度。通過完善法律法規對地方政府的融資行為進行明確的、有針對性的優化，降低違規融資行為出現的概率，防止潛在債務規模的增加。

第二，加強地方政府的預警識別能力。 可以借鑒日本等國家將新增債務率等納入風險預警指標的做法，嘗試設定更豐富的指標，運用大數據技術實現對地方政府債務“借”“用”“還”三個環節的全覆蓋，收集大量的準確數據，協助化解地方政府性債務。 債務的舉借環節要建立以債務舉借規模、擔保關聯債務率、土地收入依賴性債務比率等為主的復合指標體系作為風險預警指標，利用大數據分析舉債行為中上述指標的變化情況，評估對地方經濟發展產生的影響，及時進行風險預警； 債務的使用環節要對債務資金效率、債務負擔率、債務率以及人均債務量，進行科學整合，形成更加客觀、科學的綜合評價指標，并將其作為風險預警指標， 及時收集相關數據匯總，以實現對債務使用過程中的風險識別；債務的償還環節要繼續完善關于債務逾期的相關風險預警指標，保證數據的全面、完整。

第三， 加強財政政策與金融政策的協同制定。 日本在夕張市實施財政重建計劃之后，開通了財政金融貸款渠道， 加強了財政金融協同作用。 因此建議在財政政策方面，緊密配合金融政策支持地方債治理的創新，通過稅收減免、項目支持、財政獎勵、推動市場化債務轉股等方式引導并支持多樣化風險管理工具的創新和使用，如債務風險對沖產品、債務保險、利率衍生品等，支持金融政策建設高水平開放性經濟新體制，降低地方政府債務成本， 減輕償還壓力， 統籌發展安全，有效化解地方政府性債務；金融政策方面，在減稅降費政策背景下， 中國人民銀行不僅要配合完善轉移支付制度，加快金融改革， 還要通過持續創新金融產品、 定向融資支持等方式增加貨幣供應量，降低基準利率，調節減稅降費對地方財政收入的影響，加強財政金融政策協同作用，有效防范地方政府性債務風險。

第四，因地制宜地設計風險防控方案。 日本夕張市財政重建計劃沒有過多考慮人口流失、民生、行業升級等問題，導致財政重建計劃產生了負面效應。 因此，不能要求地方政府一味地追求較低的地方政府性債務規模，而要結合新興行業進行產業升級， 幫助地方政府提高債務化解能力。 在化解地方政府性債務的同時，要將當地人口結構、經濟狀況、基礎設施水平、政府資金需求情況等因素全部納入考量范圍，合理評估地方政府性債務規模及地方政府性債務風險，具體分析在政策執行、債務發行和償還、項目實施等各環節現存的風險，出臺因地制宜的政府性債務風險防控方案。

② 詳見Tamaki，Matsuo.Yubari ha nani wo kataruka(A people’s history of Yubari City). Tokyo: Yoshidashoten,2013。