打造政策績效評估新模式助力實體經濟高質量發展
——基于山東省威海市文登區的實踐探索

●楊 輝

一、引言

事前績效評估作為全過程預算績效管理鏈條的第一環， 對于建立以績效為導向的預算管理機制具有十分重要的意義。 三年來，山東省威海市文登區財政局組織區屬各部門對1284 個政策和項目開展事前績效評估， 共涉及評估資金77.92 億元， 評估壓減資金37.26 億元，壓減率47.82%，為加強預算管理、 提高財政資金使用效益把好第一關。 其中政策本身包括很多項目，政策績效評估具有復雜程度高、 牽涉面廣、資金量大的特點，做好政策績效評估對于優化財政資源配置具有關鍵性作用， 文登區選擇2023 年擬出臺的惠企政策開展評估，共涉及8 項政策合計資金5000 多萬元。

二、文登政策績效評估情況

2023 年3 月6 日至4 月14 日，文登區財政局對2023 年擬出臺的工業和信息化、服務業發展、科技創新、品牌戰略、英才計劃、軍民融合發展、招商引資、租賃型企業職工公寓等八項惠企政策進行了事前績效評估。

（一）評估程序

評估工作具體實施時間為2023 年3 月6 日至4 月14 日，分為準備、實施和形成報告三個階段。

1. 準備階段 （3 月6 日至3 月12日）。 一是組建評估工作組。 項目負責人牽頭成立評估工作組， 初步確定組內人員分工。

二是擬定評估方案。 在對評估政策進行了初步研究后， 工作組與財政局資金主管科室分別進行對接， 并聽取了資金主管科室的意見， 由項目負責人牽頭擬定評估方案， 確定評估程序、時間要求等。 方案主要包括評估對象概況、評估目的及依據、評估方式方法、評估內容、評估指標體系、評估步驟及時間安排、 人員安排及基礎數據表等。

三是資料收集與審核。 工作組制作并下發了資料清單及基礎數據表，初步收集與被評估政策有關的數據和資料，為評估實施做好準備。

2.實施階段（3 月13 日至3 月28日）。 一是組建評估專家組。 工作組依據政策內容選擇評估專家， 組成評估專家組。

二是業務培訓。 準備業務培訓相關資料； 學習事前績效評估相關政策規定，了解具體工作內容，明確工作程序及重點等。

三是現場評估。 工作組劃分為兩個小組進行現場評估， 核實2022 年度政策實施情況， 對行業主管部門相關科室負責人進行訪談， 了解新政策制訂過程， 就政策的必要性和合理性進行討論。

四是企業走訪。 工作組選取10 家企業進行走訪，就補貼政策的實施情況及對企業發展的受益情況進行訪談，進一步了解政策的實施效果。

五是問卷調查。工作組圍繞幾個重點關注問題制作調查問卷，通過相關渠道下發，同時開展電話調查，對調查結果進行了綜合分析。

六是評估論證會。 召開由評估工作組、評估專家組、文登區財政局業務科室、績效科共同參加的論證會，綜合分析評估情況。 對政策進行評估評分，出具政策評估意見，形成評估結論。

3. 報告形成階段 （3 月29 日至4 月14日）。一是撰寫報告初稿。工作組根據評估論證會意見，整理事前績效評估資料，撰寫評估報告初稿。

二是征求意見。工作組將評估報告初稿提交文登區財政局績效科，根據績效科意見修改完善報告；由績效科送文登區財政局業務科室及政策有關單位征求意見。

三是形成正式報告。針對反饋意見完善報告初稿后，經文登區財政局黨組研究確定形成正式報告。

（二）評估方式、方法

1.績效評估方式。 一是專家咨詢。 邀請績效管理專家、業務專家組成評估專家組，通過電話、電子郵件、會議溝通等方式，對專業問題給予咨詢建議及指導。 二是現場調研。 工作組趕赴政策有關單位及有關企業，就政策實施及效果情況進行現場走訪調研。 三是召開座談會。 通過與政策有關單位進行座談，充分溝通并了解政策情況，為評估結論提供支撐。 四是問卷調查。 工作組針對政策受益對象，通過網絡問卷調查及電話問卷調查的方式，統計政策的知曉率及滿意度，為政策評估提供進一步的依據。

2.績效評估方法。 評估工作組及專家組通過查閱資料、 聽取政策有關單位情況介紹、座談、發放問卷調查等方式了解基本情況，綜合利用成本效益分析法、對比分析法、因素分析法、公眾評判法、文獻法，對政策設立必要性、政策目標合理性、政策內容可行性、政策實施可持續性、政策管理時效性等內容進行評估。

（三）評價結論

政策共計174 條分項條款，其中有104 項政策條款建議予以支持， 有59 項政策條款建議調整后予以支持， 有11 項政策條款建議取消。 具體情況如表1 所示。

表1 文登區工業振興惠企政策績效評估政策條款評估意見表

三、文登政策績效評估的典型做法

政策績效評估思路逐步清晰明朗，評估成效日趨顯著，對區級新增政策建立起以績效為導向的預算管理機制。主要經驗做法可以歸結為如下三個方面：

（一）完善事前評估制度

事前績效評估是全過程預算績效管理鏈條中的第一個環節，文登區探索建立了一系列行之有效的事前績效評估機制， 形成了規范化、標準化的制度體系。先后出臺了《中共威海市文登區委威海市文登區人民政府關于全面推進預算績效管理的實施意見》《威海市文登區區級部門單位預算績效管理辦法》《威海市文登區區級政策和項目事前績效評估管理暫行辦法》等規章制度，就開展事前績效評估的原則、內容、方式、方法等進行全面規范梳理。要求所有新增政策和項目全部開展事前績效評估，做到應評盡評，并將績效評估管理情況納入各部門高質量發展考核方案。

（二）創新績效評估模式

2023 年年初， 針對預算單位擬出臺新的惠企政策，研究確定了“事后評價+事前評估”模式， 即對2022 年度該項政策實施情況和實施效果逐一開展績效評價， 分別提出延續、調整、取消三類建議，重點對標2023 年度即將出臺的相應政策，一并開展事前績效評估，從必要性、合理性、可行性等方面對政策條款進行分析評估，并綜合考慮政策效果、對上考核、融洽政商關系等因素，分別出具評估意見，實現評價結果即時應用于事前評估的高效模式。

（三）構建事前績效評估機制

一是精心設置了 《事前績效評估報告模板》和《事前績效評估審核說明及樣例》，由政策單位填報新增政策績效評估報告，財政局提煉了政策依據不充分、現實需求不強烈、績效目標不明確等7 類一票否決項和是否存在重復交叉、是否具有較好的投入產出比、籌資成本是否經濟合理等19 項審核要點， 出具評估建議，便于統一把握標準、易于操作，有效提高了評估效率和審核質量。二是引入了專家評估團隊，由第三方、財政績效科、業務科室人員成立評估組，為高效開展政策事前績效評估提供智力支持。 三是打造“內外聯動”制度框架，對內與預算科、 各支出科室形成全過程合作，關鍵節點協作審核機制， 對外與政策制定單位、周邊區市財政局、 相關企業進行積極溝通、現場調研、走訪答辯、對比分析，進一步提高了政策評估審核的整體性與協同性。

四、文登惠企政策績效評估成效分析

評估組在評估中，發現了新增惠企政策存在的問題，提出了意見建議，充分發揮財政資金的引導和示范作用，加大對重點企業重點項目的培育扶持， 促進企業轉型升級和科技創新，推動新舊動能轉換，提升產業核心競爭力，助力實體經濟高質量發展。

（一）評估發現的主要問題

1.部分條款不夠合理，政策內容有待調整優化。 評估發現，個別政策條款存在獎補行為與目的不符、現實需求不迫切、政策條款交叉等問題。 經統計，4 條政策補貼必要性不強，降低了財政資金的實施效果。

一是獎補需求不迫切， 扶持必要性不強。如獎補行為與目的不符、 政策條款無現實需求、政策條款現實需求不迫切、政策條款交叉重復。

二是扶持對象不合理， 影響政策實施效果。 財政政策扶持范圍明確合理，可以有效提高政策實施的效率， 優化資源的配置和利用，維護政策的公平性和公正性。 評估發現，政策存在扶持對象具有排他性、扶持對象不恰當等問題13 處，影響了政策實施效果。

三是扶持標準不合理， 降低資金使用效益。 經與省市及周邊區市的縱橫比對，共有18條政策存在補貼標準過高、6 條政策扶持標準不明確的情況，增加了財政負擔，易降低財政資金的使用效益。

四是條款表述不嚴謹， 增加資金使用風險。經統計，共有18 條政策條款存在表述不夠嚴謹的情況，如未明確表述在項目完成后給予補貼，存在項目失敗卻給予財政資金扶持的情況，資金使用存在一定風險。

2.部分獎補關聯稅收，政策實施具有一定風險。評估發現，工業信息化方向、服務業發展方向、招商引資方向等6 條政策條款按地方經濟發展貢獻的比例對企業進行獎勵，實際操作中“地方經濟發展貢獻”取值等于地方稅收貢獻值，政策實施存在風險。

3.執行過程不夠規范，無法保障政策實施效果。 評估發現，政策條款存在組織運行機制不合理、受理審查標準不清晰、申報材料不明確等保障措施不完善問題，政策實施易出現受理工作推諉扯皮、審查不嚴謹、獎補對象發放不合規等情況。 表現在：第一，申報材料不明確，部門責任履行不夠到位。 因政策中申報材料要求不明確， 產生了審查不嚴謹的現象，易造成獎補兌現不合規的情況。 第二，審查標準不明確，執行部門缺乏操作指引。 政策中未對人員資格審查提出明確的審查標準，政策執行部門缺乏操作指引，政策實施存在風險。第三，支持標準不夠清晰，政策實施不嚴謹。第四，審核工作不嚴謹，資金使用存在風險。

（二）意見建議及評估效果

1. 優化調整政策條款， 提升資金使用效益。 一是充分考慮政策導向作用，確保政策實施必要性。建議政策制定牽頭部門在政策制定時進一步加強政策論證，充分考慮政策的導向作用，取消獎補行為與目的不符、現實需求不迫切、重復交叉的政策條款，確保政策實施的必要性，減少不必要的財政支出。

二是明確扶持標準，提升財政資金使用效益。建議政策制定牽頭部門牢固樹立政府過緊日子意識，通過學習上級政策文件、參考其他區市的扶持政策， 結合文登區的實際情況，針對支持標準高、 扶持標準不明確的政策條款，科學、合理制定補貼標準，從而實現有限公共資源與政策目標有效匹配，提升財政資金的使用效益。

三是優化調整扶持對象，強化政策引導促進作用。 扶持政策應注重發揮財政資金的引導示范作用，首先考慮的應是鼓勵企業采用新技術、新模式，引領或是順應發展趨勢，針對某些需要重點發展或是重點補充的領域進行獎補，不應以“規模以上”“納統”作為獎補企業的門檻。建議政策制定牽頭部門在扶持對象上應該面向全區所有符合條件的企業，引導更多企業進入相關領域，充分發揮政策的引導促進作用。

四是明確政策條款描述，保障政策順利實施。建議政策制定牽頭部門在政策條款的表述上應充分考慮政策實施的各種因素，政策內容表述要嚴謹，避免預算單位與企業對政策條款的誤解，消除財政資金使用風險，保障政策順利實施。

經以上優化調整政策條款后， 以2022 年區級財政扶持企業政策為基準，測算資金節約情況如表2 所示。

表2 政策評估后區級財政資金節約情況統計表（單位：萬元）

2. 合理完善測算標準， 消除政策實施風險?！稄V西自貿試驗區南寧片區關于〈促進中國（廣西） 自由貿易試驗區高質量發展的支持政策〉實施指引（2022 年版）》提出，“地方經濟貢獻”指企業在經營過程中為地方經濟發展產生的貢獻，包括工業總產值、營業收入、就業等，以及綜合企業的增加值、利潤，以相應比例綜合測算。 建議文登區參考該規定，在獎勵辦法中明確“地方經濟貢獻”的定義，同時完善測算標準， 避免直接以地方稅收值作為獎勵基數，消除政策實施風險。

3. 規范政策執行過程， 保障政策實施效果。 針對政策保障措施不完善的問題，建議政策相關部門在組織運行機制上， 根據各主體部門職責，進一步優化部門協作，合理分工，立足長遠確保政策實施的可行性。 另外，在申報審查流程、申報材料要求等方面進行明確，為政策執行部門提供操作指引， 保障政策實施受理審核的合規性， 降低財政資金的使用風險。 一是明確申報材料要求，規范受理審核標準。 二是規范職工公寓資格審查標準，明確定期復審時間。 三是明確人才公寓支持標準，規范申報審核流程。 四是規范申報審核公示等工作，防范資金使用風險。

五、文登政策績效評估的借鑒意義

（一）堅持績效導向，多個維度開展綜合評估

文登實踐提供了一個有益思路：看準“目標方向”——“優化財政資源配置， 提高財政資金使用效益”，本次對新增惠企政策開展績效評估，目的就是優化文登區產業發展環境，深入實施新舊動能轉換重大工程，此次政策評估出具了調整優化惠企政策建議，從而實現產業創新發展、提質增效，加快推進全區企業高質量發展；在政策評估開展中，堅持結果導向和目標導向，依法依規、科學規范、客觀公正進行評估， 提高評估工作效率的質量。簡言之，堅持績效導向，將評估定位為手段和過程，開展多維度綜合評估，將績效定位為目標和結果，完成政策出臺和制度設計的目標使命。

（二）提升績效評估的質量和效果，應確定合理清晰的績效評估管理模式

開展績效評估， 必須建立完備的制度管理體系。 規范化、 標準化的制度是做好績效評估的前提和保障，同時將績效評估管理情況納入各部門高質量發展考核方案，加大考核監督力度。 在評估方式上， 要科學運用評估方法，打造“內外聯動”制度框架，對內與預算科、各支出科室形成全過程合作，關鍵節點協作審核機制，對外與政策制定單位、周邊區市、相關企業進行積極溝通、現場調研、對比分析，進一步提高政策評估審核的科學性、協同性、整體性，提升評估質量和效果。

（三）從財政認同到部門認同再到全社會認同，應注重務實高效和整體合力

一項新增政策制度的出臺， 常常經歷從不認可到逐步認可、從不少抵觸到逐步理解的過程，這其中，如何實現快捷高效的認同，選取簡潔高效的路徑尤為重要。 文登財政從開展績效評估之初，就多次邀請技術專家、業務骨干、政策項目單位一起召開碰頭會，了解政策項目的基本情況和單位訴求，把績效評估申報流程、審核流程全面規范優化，突出靈活便捷和務實高效的特點。 文登實踐提供了一種有益參考：首先是財政部門要自我認同，其次要將這種認同轉為制度約束和必選路徑，通過多科室互動、多部門聯動、多層次推進，將績效評估融入預算編制中，融入部門履職中， 融入部門考核中， 融入政府運行管理中。

（四）從縣域性實踐到全域性借鑒，應看重理論探索和實踐修正相結合

理論可以指導實踐， 但是理論來源于實踐，更應在實踐中不斷修正，二者之間相互聯系、相互促進，對于一項新政策制度的推廣實施具有顯著的啟發意義。在績效評估開展中，特別是在強化政策執行力的同時， 經常因為出臺相對細化規范的制度辦法和規則規定，極易表現為相對繁瑣的評估審核流程， 因此對理論政策把握尺度提出了新的更高的要求， 對于實踐操作執行提出了更加具體的目標要求， 文登實踐同樣在這方面提供了有價值的參考。如在開展政策績效評估中發現：部門單位在準備“政策目標合理性”方面的材料時，總體目標都有設置到位，但有些不好預測的項目目標設置不夠精細， 導致達不到預期效果。 財政部門開展績效評估應堅持從總體宏觀上把握評估要點， 有力提升整個績效評估的效率。