全面預算管理理念下 事業單位內部控制體系建設研究

丁章麗

我國事業單位均由國家出資組建，以開展社會公益活動為主要目的，或由國家全額撥款，或由國家補助部分經費，或自收自支自行籌集資金，主要從事科學、教育、文化、衛生等由完全市場調節無法運行的行業，或不適合由企業或者其他組織形式參與的行業。由于事業單位由國家機關或其他組織使用國有資產出資組建，在事業單位運行過程中應當積極采取措施實現國有資產的保值增值，提高國有資產的使用效率，使有限的國有資產發揮更大的作用。全面預算管理能夠有效推進事業單位與社會主義市場經濟接軌，使事業單位在經濟活動方面進一步融入社會，在經濟社會中發揮更大的作用。同時，通過全面預算管理，能夠從管理需求的角度推動事業單位優化內部控制，提升財務管理水平，運用事前規劃、事中控制、事后監管的手段，更好地發揮公用資金和國有資產在經濟社會運行中的積極作用。因此，基于全面預算管理理念的事業單位內部控制得到廣泛重視，越來越多的事業單位開始基于全面預算管理探索建設更加科學完善的內部控制制度體系。

全面預算管理與內部控制的應用與發展

一、全面預算管理

從宏觀層面看，預算管理的本質是對經濟主體的經濟活動進行計劃、協調與控制，以使其運行更加順暢。1991年國務院發布了《國家預算管理條例》，對預算管理作出相對全面的指導與規定。1994年《中華人民共和國預算法》獲得通過，1995年《中華人民共和國預算法實施條例》開始施行，我國公共財政預算管理進入有法可依的全新階段。盡管事業單位大多不直接參與市場競爭，但在社會主義市場經濟逐漸發展完善的新階段，事業單位必須融入經濟社會發展大局，公共財政體制與財務管理模式也應當與社會主義市場經濟相適應。在2014年和2018年，《中華人民共和國預算法》進行了兩次修訂，事業單位全面預算管理進入全方位多角度綜合性發展的新階段。

二、內部控制

隨著市場經濟的發展，內部控制概念逐漸得到豐富和完善。20世紀以來，經濟全球化進程加快，世界經濟成為有機整體，越來越多的跨國企業參與世界各地的市場競爭，企業面臨的競爭壓力越來越大，僅僅通過節約生產成本已經無法滿足企業提高競爭力的需要。企業逐漸開始通過探索內部控制措施的方式來節約管理成本與機會成本，通過控制風險來提高企業運營的穩健性和企業決策的科學性，內部控制的定義更加豐富，現代會計內部控制得到進一步發展。改革開放以來，在社會主義市場經濟體制逐漸完善的背景下，我國內部控制制度和理論在實踐中逐漸豐富，國家有關部門針對內部控制體系建設發布了《企業內部控制基本規范》《企業內部控制配套指引》《小企業內部控制規范（試行）》《行政事業單位內部控制規范（試行）》等一系列法規和管理規范，其建設和應用逐漸由上市公司擴展到非公眾公司、由大型企業擴展到中小型企業、由企業擴展到行政事業單位，開始進入結構合理、層次鮮明、方法科學、體系完備的新階段。

事業單位全面預算管理的重要性

一、有利于提升國有資產利用效率

全面預算管理貫穿事業單位經濟活動運行的始終，經費保障是事業單位貫徹宗旨、履行職能的基礎，從預算編制、預算執行、收支審計監督等領域開展全過程、全流程管理，有利于加強單位活動的經費保障，提高國有資產利用效率。在單位未實行全面預算管理的情況下，只在上一財政年度末開展下一財政年度的預算申報，預算執行管理大多局限于財政部門的要求，沒有將預算管理、預算執行與單位財務管理掛鉤，部分單位僅在年初根據領導集體決策開展預算執行與經費安排，未進行持續跟蹤與遠期規劃，造成國有資產利用效率較低。在全面預算管理理念下，預算管理與財務管理相結合，單位領導可通過預算執行情況報告等預算管理成果材料及時了解本單位資金利用情況，為決策的科學性提供依據，有效提高國有資金利用效率。

二、有利于優化資源配置，完善運行機制

事業單位利用國家資金開辦，通過財政撥款、財政補助或開辦經費開展不適合由企業等其他組織承擔的工作，在事業單位發展過程中，優化資源配置、提高國有資金利用效率尤為重要。我國作為社會主義國家，財政資金取之于民用之于民，事業單位在經濟建設與社會發展過程中起到重要作用。當事業單位預算管理出現漏洞，便有可能出現以下問題：一是財政資金因未能科學規劃而重復投入，造成資源浪費；二是權利與責任不清晰而造成管理效率低下，無法在業務管理、財務管理以及決策機制、激勵機制等方面形成清晰科學的管理模式；三是單位領導班子由于對財務專業知識了解較少，無法全面掌握本單位預算額度、預算執行以及財務風險等財務管理情況，難以通盤考慮做出科學決策。推進全面預算管理能夠使事業單位實現科學規劃、明確責任，更加清晰地展現本單位財務狀況，有利于資源配置的優化與運行機制的完善。

三、有利于防范財務風險，提高管理水平

部分單位由于預算管理水平不高，沒有在預算申報時做好規劃，在預算執行環節沒有重視內部控制與財政監督，存在整體預算執行進度緩慢與部分項目資金缺口較大兩種現象并存的矛盾局面，一方面單位整體業務開展緩慢，預算執行進度與會計核算周期不匹配，另一方面某些項目預算申報時考慮不充分，導致工作開展過程中資金缺口較大，影響業務開展與項目推進。面對這種現象，有不少單位違反專款專用規定，通過未經審批開立銀行賬戶等方式規避財政監管，造成財務風險，從長遠角度看給單位財務工作帶來很大被動。事業單位加強預算管理有利于提高財務風險管理水平，在預算申報過程中統籌謀劃，在預算執行過程中加強監督，能夠有效解決項目用途與實際支出情況“兩張皮”的問題，使單位財經紀律進一步規范，防范財務風險。

四、有利于完善信息反饋，規范績效評價

財政績效評價是預算管理的重要組成部分，通過對財政預算資金執行情況的經濟性、效益性進行綜合評判，能夠衡量財政資金的使用效果，并且可以作為下一周期財政資金撥付的重要依據。加強全面預算管理，能夠提高財政績效評價效率與評價質量，為資金順利撥付提供保障。部分事業單位僅按照財政部門的預算申報要求開展預算申報和管理，并沒有將預算申報、預算執行和預算監督結合起來，領導干部和單位職工大多認為預算管理是財務部門的本職工作，并未實現全員參與，其他職工重視程度不夠。事業單位應用全面預算管理條件下，預算申報、預算執行將調動單位各個部門參與，業務部門申報預算、財務部門推動預算執行，審計部門實施預算監督，各個部門形成信息反饋閉環，及時溝通財務管理信息，使領導班子能夠及時掌握本單位財務狀況與預算執行進度，提高決策科學性與前瞻性。

全面預算管理對事業單位內部控制的影響

一、改善控制環境

隨著經濟社會的發展，內部控制在事業單位逐漸得到廣泛應用，越來越多的事業單位意識到改善控制環境的重要性，開始把內部控制工作重心放到提高崗位設置科學性、健全反舞弊機制等領域上來。實施全面預算管理能夠從財務管理的角度出發推動單位崗位科學設置，健全監督審計機制等，開始在紀檢監察崗位的基礎上增加審計崗位，對單位業務所產生的經濟活動進行管理、監督與控制，同時提高單位職工的預算管理意識，推動單位有計劃有目的地開展履職活動，從而進一步改善內部控制環境。

二、完善控制程序

事業單位內部控制程序主要體現在資金分配、財務決策、經費使用、出納管理、賬務處理等方面，通過嚴謹科學的程序設置實現財務風險管控，從而提高財政資金利用效率。單位應用全面預算管理后，當年業務能夠在前一年度立項規劃，經費使用與分配也可以通過預算分配方案提前謀劃，會計憑證的生成流程、資金支出的審核流程能夠通過預算管理規劃進行科學設置并適時調整優化，使內部控制程序更加完善。

三、優化會計系統

部分事業單位是行政機關履行職責的補充，（下轉第17頁）

（上接第14頁）如商務服務中心、營商環境建設中心、環境評審中心、交通事業發展中心等，這些單位的會計系統傾向于同行政機關保持一致，預算管理重心在輔助和服務一些行政職能活動。部分事業單位承擔某一方面的專業職能，專業化、規范化程度較高，如學校、醫院、科研院所等，這些單位的會計系統設置便需要遵循其業務實施規律，如對科研經費、衛生事業發展經費等應當根據其特點精簡預算科目、優化預算周期。在全面預算管理下，不同業務特點的事業單位能夠形成有針對性的會計系統，使其財務管理模式更能符合單位發展需要。

事業單位內部控制體系優化策略

一、堅持問題導向，推動決策精準落地

事業單位應當根據自身職能定位，按照財政部《行政事業單位內部控制規范》的要求，深入分析本單位財務管理過程中存在的問題，堅持問題導向，制定有針對性的內部控制制度，使內部控制制度精準落地。如果沒有根據本單位實際情況，因事施策，便可能導致內部控制制度無法真正實施，只停留在紙面上，最終導致資源的浪費，影響單位正常履職。在完善事業單位內部控制過程中，應當定期評估財務風險，針對預算調整、經濟活動審批、內部監督機制運行等領域提高警惕、落實責任，立足單位發展全局提出問題、分析問題、解決問題，健全預算申報、執行、監督體系。

二、加強協同聯動，實現部門貫通協調

當前許多單位對全面預算管理理解不到位，部分單位預算管理意識淡薄，認為預算管理應當適應甚至遷就具體業務開展，一旦領導交辦具體業務，則不管預算多少、是否有預算，財務均應當提供保障；有的單位職工認為預算管理和內部控制都是財務部門的工作，業務部門申報預算時不加重視，認為最終責任都由財務部門承擔，預算申報質量不高，導致預算執行發生較大偏差；部分財務人員對預算管理的具體內容認識有偏差，認為預算管理就是財務收支預算管理，沒有意識到預算管理與內部控制之間的緊密聯系，將預算管理與內部控制割裂開來。因此，事業單位應當加強協同聯動，實現多部門之間的貫通協調，將預算管理與內部控制理念貫徹到所有部門全體職工，實現單位人力物力財力的科學合理配置。

三、完善規章制度，提高財會監督水平

事業單位一是可以借鑒部分優秀企業的內部控制體系建設情況，結合自身實際，形成科學合理的內部控制規章制度體系；二是應當形成規章制度從起草到實施、修訂的規范性流程，規章制度的制定和實施堅持求真務實，為具體財務管理工作提供指導；三是應當形成規范的預算監督體系，提高財會監督水平，推動各個部門形成監管合力，堅決防止國有資產流失和國家資源浪費。（作者單位：泰州職業技術學院）