惠州市全面推行林長制的成效、存在問題及對策

廖遠芳

廣東惠東古田省級自然保護區管理處，廣東 惠州 516321

0 引言

全面推行林長制，是我國作出的重大決策部署，是貫徹落實習近平生態文明思想的政治要求，是黨中央促進森林草原資源保護發展的重要舉措，是落實保護發展林草資源屬地責任的制度創新。2021 年，廣東省全面推行林長制，推出“林長制”制度供給，完善制度配套，強化制度執行。惠州市全面落實中央和廣東省委、省政府關于全面推行林長制的部署要求，以建設“公園城市、粵港澳大灣區東北部生態安全屏障”為目標，以壓實各級黨政領導保護發展森林資源主體責任為關鍵，以強化森林資源源頭管理為核心，以嚴格督導考核為抓手，堅持統籌謀劃、整體推進，求真務實、開拓創新，推動實現全市林長制工作重心從“林長制”向“林長治”轉變，抓實抓細抓好林長制各項工作，取得初步成效。根據相關文件，2022 年至2023 年7 月，惠州市榮獲國家林業和草原局表彰的先進單位有1 個、工作貢獻突出先進個人為2 人［1］，榮獲廣東省林業局表彰的先進單位有1 個、工作貢獻突出先進個人有1人。在廣東省林業系統15 項重點工作中，惠州市有9項被廣東省林業局通報表揚，位居全省第一［2］。在2022 年度廣東省林長制工作考核中，惠州市獲評“優秀”等次。

1 惠州市概況

惠州市地處廣東省東南部，位于粵港澳大灣區東北部，為廣東省林業生態大市和重點林區，也是廣東省內首個獲得“國家森林城市”稱號的地級市。惠州市憑借優越的地理位置、便利的交通條件和豐富的森林資源，成為粵港澳大灣區重要的生態屏障、戰略腹地和樞紐門戶。根據2022 年森林資源檔案數據，惠州市林業用地面積68.54 萬hm2，森林面積69.96 萬hm2，森林覆蓋率61.67%，森林蓄積量4 357.58 萬m3；中心城區綠化覆蓋率43.40%，人均公園綠地面積17.85 m2；全市界定生態公益林303 686.67 hm2，其中省級以上生態公益林295 760.00 hm2，市級生態公益林7 926.67 hm2；惠州市下轄惠城區、惠陽區、惠東縣、博羅縣、龍門縣、大亞灣經濟技術開發區、仲愷高新技術產業開發區7 個縣（區），全市有國有林場17個（市屬10個、縣屬7個），保護地86 處（自然保護區28 個、森林公園47 個、濕地公園9個、風景名勝區2個）［3］。近年來，惠州市不斷鞏固森林城市、園林城市創建成果，發揮林業資源優勢，立足深圳都市圈，圍繞“四山一廊”（羅浮山、象頭山、南昆山、蓮花山及山海生態廊道）森林生態保護建設，構建和高密度人群大都市連綿區接觸緊密的特色森林產業發展模式，努力為粵港澳大灣區生態保護和建設做出了應有貢獻。惠州市全面推行林長制，立足自身資源稟賦特點，積極探索林長制工作的新模式和新亮點，進一步創新林業保護發展新模式。

2 惠州市林長制工作進展情況

2.1 出臺實施方案、配套制度

根據廣東省《關于全面推行林長制的實施意見》，中共惠州市委辦公室、惠州市人民政府辦公室出臺《關于全面推行林長制的實施方案》（惠市委辦發電〔2021〕24 號），對全面推行林長制作出了安排部署，明確了建設目標、具體的保障措施和責任清單。2021 年，惠州市全面推行林長制工作領導小組制定了《惠州市全面推行林長制工作配套制度（試行）》。該文件主要包括全面推行林長制工作領導小組工作規則、市級林長會議制度、部門協作制度、林長巡查制度、工作督查制度、信息公開與共享制度、信息報送制度及考核辦法8 項內容。此外，惠州市還印發了《關于成立市全面推行林長制工作領導小組的通知》《關于印發市級林長名單及責任區域的通知》《關于印發惠州市全面推行林長制工作領導小組組成人員名單的通知》《惠州市關于制作林長制公示牌的通知》等文件。

2.2 建立健全林長制工作體系

自2021 年全面實施林長制以來，惠州市各地統籌整合林業基層管理力量和森林管護資金，建立森林資源源頭監管員隊伍和護林員隊伍，初步構建了以行政村林長、監管員、護林員為主體的“一長二員”森林資源源頭管理架構［4］。經過2 年多的拓展和完善，惠州市已基本建成上下銜接、職責明確的林長制組織體系和系統完備、保障有力的制度體系，推動全市林長制步入有效運行、系統深化階段。

2.2.1 組織（責任）體系不斷健全

在各級領導的高度重視下，惠州市不斷加強和完善市、縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）四級林長組織體系。惠州市各縣（區）、鄉鎮（街道）均成立領導小組及辦公室，全面落實林長制工作專班；印發了全面推行林長制工作方案，建立健全了黨政領導負責制的市、縣、鎮（街道）、村四級林長制組織體系。根據《惠州市2023 年林長制工作進度情況統計表》，截至2023 年7月，惠州市共設立各級林長5 113 名，其中市級林長9名，縣（區）級林長93 名，鄉鎮（街道）林長1 030 名，村（社區）級林長3 981 名；落實全域覆蓋，明確了各級林長職責定位，落實林長責任區域685 653.33 hm2，設置各級林長公示牌1 184塊；全市共落實護林員1 923人，明確監管員1 119人。

2.2.2 制度（機制）體系不斷完善

惠州市各縣（區）結合實際，建立健全林長制相關配套制度，并整合自然資源、應急管理、農業農村、公安、檢察等多部門，完善自然保護地執法與監管協作機制，創新推行“林長+”工作機制。其中，大亞灣經濟技術開發區和仲愷高新技術產業開發區創新建立“林長+林警長”聯動機制；惠城區創新設立“企業林長”；惠東縣創新設立“產業林長”；博羅縣創立“林長+防火”模式，開展集裝箱式多功能信息化全面推行林長制暨森林防火檢查示范點建設，并創新設立“科技林長”；龍門縣檢察院與林業局建立生態文明教育實踐基地，率先提出非羈押訴訟機制，將7 個鄉鎮14 名濫伐林木犯罪人員繳納的生態修復補償金45 萬元用于異地補植復綠，追損率達100%。

2022 年，惠州市按照《關于全面推行林長制的實施方案》要求，及時制定和印發了《惠州市2022 年林長制考核實施細則》《惠州市市級林長巡林工作指引（試行）》等文件。各縣（區）相繼制訂了當地林長巡林工作指引、巡林工作方案，及時公開各級林長名單及其責任區域，設置林長助理和聯絡員，并印發了考核辦法實施細則。惠州市林長制督查考核制度的全面實施，加速推進了多項林業關鍵工作開展，起到了良好效果。

為科學有序推進林長制工作，惠州市成立了全面推行林長制工作專家咨詢組，充分發揮專家為政府決策提供科技和智力支持的作用，并確保其能參與林長制的調研、評估、咨詢、宣教等工作。

2.2.3 全面啟動省林長綜合平臺對接工作

惠州市制定了《惠州市林長制智慧平臺建設導則（試用版）》，形成林業資源數字化入庫、各級林長網格化管理的智慧林長管理模式，奠定了林長巡林、事務管理、任務考核及林情信息統計查詢等工作基礎，2022年底已完成市、縣（區）數據錄入廣東省林長智慧平臺工作。惠州市投資800 萬元建設惠州市林長制智慧平臺項目，已完成建設方案設計和招標工作，目前正在建設中，預計2023年10月底完工。

2.2.4 創新林長制宣傳

惠州市林長辦制定了《關于加強林長制宣傳信息工作的通知》，市本級通過采用“防火+林長”“綠化+林長”、創作歌曲《如果沒有森林》《擁抱森林》等多種形式創新林長制宣傳，通過電視臺、電臺等媒介，廣泛深入宣傳全面推行林長制工作的重要意義、重點工作。

2.3 高位推動督導督查

惠州市委、市政府高度重視林長制工作，市委書記、市長分別擔任市第一林長、市林長，主要領導親自研究、部署、調度相關工作，并多次到縣（區）、省級保護區和市屬國有林場進行巡林和調研，帶動各級林長及各級黨政部門履職盡責，全力推動林長制工作落實落地。惠州市委書記親自主持召開市全面推行林長制工作領導小組會議，研究部署推進林長制工作，為全市作出示范表率，帶動縣（區）各級林長召開林長會議或林業工作會議，謀劃工作思路，研究工作舉措，強化保障措施，形成一級抓一級、層層抓落實的良好態勢。惠州市市長多次深入林區開展巡林和明察暗訪，調研森林防火管控、森林資源管理、保護地可持續發展等工作；分管副市長主持召開全市推深做實林長制工作會議，多次就林長制運行、考核、制度落實等工作進行認真研究；各市級副林長擔當履職，多次帶頭采取明察暗訪和“四不兩直”等方式開展巡林督導。根據《惠州市2023年林長制工作進度情況統計表》，2023 年惠州市、縣（區）兩級共發布林長令18 個，召開林長會議28 次，開展林長巡林調研113次（其中市級林長巡林15次，縣級林長巡林98次）。

自2021 年林長制實施以來，按照國家和廣東省關于林長制督查考核要求，為確保林長制落地見效，惠州市委、市政府將林長制工作納入督查檢查考核，組織市自然資源、生態環境、住房和城鄉建設、水利、農業農村、應急管理、林業局等市直責任單位成立督導和督查組，對各縣（區）林長制實施情況、綠美惠州生態建設推進情況、森林督查圖斑和自然保護地人類活動圖斑整改等重點任務完成情況進行現場督查，年終對各縣（區）林長制實施情況進行評估和考核。惠州市林業局結合安全生產、森林督查、森林防滅火、自然保護地建設管理、油茶林新造低改等工作，成立15 個工作督導組分片下沉，層層壓實責任，加大力度對縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）林長制推行情況進行全面督導，全力推動林長制重點工作落實。

3 惠州市林長制實施主要成效

3.1 林業生態建設項目穩步推進

在財政部、國家林業和草原局和廣東省委省政府的關心支持下，《粵港澳大灣區（惠州市）東北部國土綠化試點示范項目》成功入選2022 年中央財政國土綠化試點示范項目，為廣東省唯一的中央支持國土綠化試點示范項目。該項目建設總面積12 400 hm2，總投資4.025億元，其中中央財政補助2.000億元，地方財政投入1.000 億元，社會資本投入1.025 億元，項目計劃在2023年底全面完成。

根據《惠州市林業局2022 年度工作總結》和《廣東省自然資源廳廣東省林業局關于紅樹林營造任務完成情況的通報》（〔2022〕23 號），2022 年惠州市出動義務植樹151.61 萬人次，累計義務植樹487.7 萬株；建立義務植樹基地69 個，面積380 hm2；完成森林村莊綠化美化57個，建成綠美古樹鄉村2個，有效助力鄉村振興建設；完成廣東省下達的重點生態工程造林、生態修復面積合計6 200.00 hm2，其中高質量水源林建設2 003.67 hm2，沿海防護林建設1 326.67 hm2，完成中幼林撫育15 520 hm2；全市樹木掛牌保護21 046 株，其中古樹名木10 881株，直徑30 cm、樹齡50年以上重點綠化樹木10 165 株；超額提前完成紅樹林保護修復專項行動實施方案中紅樹林營造5 年總任務，任務完成數量和質量上在廣東省排名第一。

3.2 生態保護成效顯著

惠州市完成了《惠州市生物多樣性保護規劃（2021—2030 年）》和《惠州市生物多樣性本地調查報告》，記錄記載國家重點保護陸生野生動物84 種，其中國家一級保護動物10種、國家二級保護動物74種。惠州市初步建立了穿山甲保護機制，獲廣東省林業局充分肯定。惠州市把野生動物監測納入林長制智慧平臺建設，在象頭山國家級自然保護區、惠東烏禽嶂省級森林公園等自然保護地布設300 多臺紅外相機，積極開展中華穿山甲調查監測，發現和監測到穿山甲數量超過100 只，其種群結構合理，數量不斷增多。此外，惠州市首次在潼湖濕地記錄到彩鹮，首次發現東方白鸛在惠城區西枝江現身，首次在惠東縣烏禽嶂發現了海南鳽，野生鳥類紀錄屢被刷新。

3.3 林業防災減災能力不斷增強

惠州市不斷加強護林員網格化管理，護林員巡山護林上線率穩居廣東省前三名，特別是中秋節、國慶節及黨的二十大召開期間，全市護林員上線率基本保持100%，成為廣東省唯一一個轄區內護林員上線巡護達到森林特別防護期巡護上線率90%且平均巡護上線率達70%要求的地級市。

惠州市大力推進全國無人機應用示范市建設，召開林火遠程視頻監控和無人機森林防火現場觀摩會，展示森林防火“空天地”一體化森林防火工作。在各級林長共同努力下，2022 年惠州市全年未發生較大以上森林火災。

惠州市級財政投入滾動資金1 100 多萬元進行林業有害生物防治，全市壓減松材線蟲病發生面積2 193.33 hm2，實現1 個鄉鎮疫點無疫情，實現了松材線蟲病發生面積、病枯死樹數量“雙下降”。根據《廣東省全面推行林長制工作領導小組辦公室關于2021 年度全省松材線蟲病疫情防控五年攻堅目標任務完成情況的通報（粵林長辦〔2022〕10 號）》，2022 年惠州市林業有害生物成災率27.5‰，在廣東省松材線蟲病疫情除治質量和防控成效核驗工作中排名第五。

3.4 林業產業發展開局良好

惠州市挖掘傳統優勢林業資源，推進林藥科技示范園建設，啟動廣東惠州國家林藥科技示范園總規編制工作，加強林藥科普園區相關基礎設備設施建設，完成九龍峰南藥種植示范基地建設；全面啟動雞籠山航天育種示范基地建設工作，成功申報中央財政科技推廣項目3 項，獲得市農業技術推廣獎2 項；深化林權制度改革，支持惠東縣大力推進沉香產業發展，進一步擴大優質沉香品種綠棋楠的種植面積，扶持沉香加工企業發展，促進一二三產融合發展，全力打造“綠棋楠沉香之鄉”。在2023 年惠東綠棋楠沉香深圳招商推介會上，現場達成投資總額達19.6 億元，為惠東縣打造“綠棋楠之鄉”品牌注入強大動力［5］。

4 惠州市推行林長制過程中存在的問題

4.1 部分林長履職不到位

部分林長對森林資源保護發展工作重視不夠、研究不深、抓得不緊，個別地方出現破壞森林資源的違法案件。

4.2 林長制工作缺乏機構和人員保障

惠州市各縣（區）均尚未設立林長制工作常設機構，各地普遍反映林長制專職工作隊伍不穩定，難以保證工作開展的持續性。因多數縣（區）和鄉鎮沒有相對固定的林長制工作機構和人員，在強化林業執法監督、推動重點任務完成等方面存在短板，未能充分保障林長制工作持續有效運行。

4.3 推進力度不夠

部分縣（區）推進林長制落實不到位，森林火災時有發生，森林督查違法圖斑查處整改進度較慢。部分地方對濕地和自然保護地的管控要求落實不到位，仍存在違規現象。

4.4 激勵機制有待完善

目前，惠州市尚未制定林長制激勵機制，有待緊跟國家政策要求制訂相應的激勵措施，以充分調動和激發各地保護發展林草資源的積極性、主動性、創造性，構建森林資源保護發展長效機制。

5 惠州市全面推行林長制的優化對策

5.1 進一步壓實責任

惠州市有關部門應按照《惠州市全面推行林長制林長巡查制度》要求，進一步壓實各級林長責任，積極開展林長常態化巡林督查，提高巡林的針對性，堅持目標導向和問題導向，以更加有力的舉措，解決林業資源保護發展中的重點難點問題。

5.2 加大林長制工作保障力度

惠州市應將林長辦能力建設作為拓展深化林長制工作的主要著力點，推動縣（區）林長辦實體化建設，完善林長制工作機構；加強林業行政執法機構和人員力量，強化林業行政執法監督；強化部門協作，充分發揮林長制協作部門的職能作用，進一步凝聚森林資源保護發展的合力；進一步加強護林員隊伍建設管理，加大地方財政投入力度，切實提高護林員工資待遇，確保“一長兩員”源頭管護機制落實到位；提升智慧管理水平，加快構建集森林資源管護、科學決策、責任考核、林業政務管理服務于一體的高效、共享、智能的惠州市林長制智慧工作平臺，以提升信息化管理水平。

5.3 完善森林資源源頭管理

惠州市應強化基層村級林長、森林資源監管員和專職護林員組織體系和能力建設，強化森林資源網格化管理，將森林督查工作與基層監管員、專職護林員日常管護工作掛鉤，推動森林督查變動圖斑數和問題圖斑數“雙下降”。

5.4 抓實森林防滅火工作

惠州市應壓實“一長兩員”責任，持續推進護林員隊伍和森林消防專業、半專業隊伍建設，配齊森林防滅火器材，健全無人機巡護和“空天地一體”巡護機制，抓實森林防滅火工作。

5.5 提升森林督查整改時效

惠州市應以森林督查暨林政執法綜合管理系統中圖斑錄入和案件查處整改為重點，加大森林督查問題整改力度，提升森林督查整改時效。

5.6 強化政策激勵

惠州市應加快探索建立林長制督查激勵機制，制定市級林長制督查激勵措施及實施辦法；強化政策激勵，對真抓實干、全面推行林長制工作成效明顯的縣（區）予以表揚，以進一步增強全面推行林長制工作成效，推動林草事業高質量發展。