以兒童為中心的社會投資策略:建設普惠托育服務體系的新思路

楊琳琳

(南京理工大學 馬克思主義學院,江蘇南京 210094)

社會投資取向的公共托育服務體系是21世紀以來福利國家社會政策改革的一個新轉向。過去,福利國家政策焦點在于應對老年、疾病、失業等社會風險,福利分配焦點是有工作的人群,兒童處于社會政策關注的邊緣位置。進入20世紀后半葉,福利國家正面臨著以低生育率與人口老齡化為特征的第二次人口轉型沖擊〔1〕,新風險層出不窮。20世紀90年代以來,以兒童為中心的社會投資策略被適時提出,這項戰略旨在通過增加兒童福利投資來提升生育率,是一項面向未來人力資本建設的經濟增長戰略,因其具有發展性、包容性和投資性等特點,受到福利國家的普遍青睞。從中國人口政策調整來看,從單獨二孩政策、全面二孩政策到全面三孩政策,都反映了黨和國家為了調整人口政策、優化生育結構做出的重大決策。增加對兒童的投資、完善普惠托育服務體系是實施三孩政策的重要配套之一,對于提升生育意愿、緩解養育負擔能起到重要作用,是適應中國人口結構變化的必然要求。通過深入剖析以兒童為中心的社會投資策略的興起與發展、國際實踐現狀與理論內涵,能為建設中國普惠托育服務體系,增強生育政策包容性提供借鑒,同時這也是回應“幼有所育”民生目標,適應中國人口政策調整、人口結構變化的題中要義。

一、以兒童為中心的社會投資策略的興起與發展

(一)以兒童為中心的社會投資策略的提出與完善

以兒童為中心的社會投資策略是社會投資理論的重要內涵之一。社會投資理論起源于20世紀30年代,為了更好地解決當時的經濟大蕭條與少子化危機,瑞典的阿爾瓦(Alva)與米達爾(Myrdal)認為應將應對社會風險的社會政策看作是投資而不是成本,從而提出了結合經濟要素形成的生產性社會政策。這一新型社會政策與勞動力市場和家庭的變化密切相關〔2〕。在勞動力市場方面,由于“后工業經濟”結構轉型造成勞動力市場的不穩定,社會保險體系與就業掛鉤,大量失業群體無法被納入建立在社會保險基礎上的社會安全體系,同時就業者與失業者之間的差別待遇被深化,侵蝕了社會團結的基礎。在家庭結構變遷方面,大量女性投入勞動力市場,建立在男性養家基礎上的傳統福利國家制度不再有效,家庭形態變遷與福利需求的失靈并存〔3〕,諸如養老需求、兒童照護需求等無法通過家庭得到滿足,讓現代福利國家陷入“不穩定均衡”的發展危機。

20世紀80年代,雖然眾多福利國家進入福利緊縮時期,社會投資導向的積極福利政策卻在萌生與不斷發展。艾斯平-安德森(Esping-Andersen)提出了依據非商品化與分層化的社會民主主義、自由主義和保守主義的三種福利國家體制,并在此基礎上,對非商品化中的社會投資理論與人力資本作用進行內涵擴展〔4〕。米基利(Midgley)在比較與分析再分配型福利國家與新自由主義福利國家不足的基礎上,提出了發展型社會福利模式,認為社會政策兼具再分配與社會投資的功能,完善的社會福利體系有助于促進社會公平與社會發展〔5〕。 20世紀90年代,吉登斯(Giddens)提出了“第三條道路——社會投資國家”的理論,強調社會投資理論的三個重心:第一是福利保障應從消極的福利保障轉向積極的教育投資;第二是“福利國家”應轉變為“福利社會”,國家、個人和社會共同承擔一部分責任;第三是責任與權利的統一與對等〔6〕。

進入21世紀,艾斯平-安德森提出了包括家庭友好型政策、積極的公共政策和完善的公共托育服務體系在內的“以兒童為中心的社會投資策略”(A Child-Centered Social Investment Strategy),提出以一種嶄新的福利國家來取代傳統福利國家〔7〕。杰森(Jenson)以“樂高典范”來形容社會投資理論下的兒童照護工作,認為兒童照護具有關注兒童父母就業、關注兒童未來發展和關注社會整體發展的三個特征〔8〕。2012年莫瑞爾(Morel)、帕利爾(Palier)和帕爾梅(Palme)出版了《邁向社會投資福利國家:思想、政策與挑戰》一書,將社會投資與凱恩斯主義、新自由主義并列為西方福利國家的三種福利國家政策范式〔9〕。赫梅瑞吉克(Hemerijck)認為社會投資是一種新的社會政策范式,可通過人力資本、社會資本和經濟資本投資進行社會政策上的“范式革命”,減少社會排斥和兒童貧困,進而增強經濟和社會發展的可持續性〔10〕。

(二)以兒童為中心的社會投資策略的國際實踐

以兒童為中心的社會投資策略經過諸多學者的充實與完善,得到眾多福利國家的青睞。這些國家的社會政策逐漸關注到家庭照護與女性就業需求,通過公共托育服務,移除女性就業障礙,促進無酬照顧勞動商品化,使照顧者能獲得相對的非商品化權利,這也讓社會投資在照顧議題上與性別主張產生若干親和性。

1998年社會投資作為社會政策戰略出現在歐洲,2000年的“里斯本戰略”明確提出社會投資政策應將經濟、社會、就業政策整合,并互相強化〔11〕。《2006年世界發展報告》中高度重視兒童問題,并將“對兒童的投資”視為克服未來不平等現象的有力機制〔12〕。在社會投資理念影響下,福利國家也逐步發展兒童托育服務,德國、加拿大、美國和日本等國兒童照顧政策轉向都呈現出“社會投資”模式〔13〕。歐盟在2013年出臺了旨在解決共同問題、提升社會融合、促進勞動力市場參與和發展的《促進經濟增長與社會凝聚的社會投資方案》,其重點政策主要集中在風險防范、政策干預、能力提升、社會服務與財稅改革五個方面。2015年聯合國兒童基金會開發的“兒童照顧發展”項目已經在19個國家和地區的23個地點進行實施,囊括生活、健康、營養、嬰兒日托、早教等多個項目〔14〕。2015年經濟合作與發展組織在《強勢開端5:幼兒教育與照顧中的質量監測》報告中,將可及性、可負擔性與高質量作為發展兒童托育服務的基本定位,旨在提供質優價廉的公共托育服務〔15〕。

二、以兒童為中心的社會投資策略的理論內涵

以兒童為中心的社會投資策略經過艾斯平-安德森、米基利、吉登斯等眾多學者的充實與完善,形成了以包容性作為邏輯起點,以家庭友好型政策、積極的公共政策和公共托育服務體系作為投資策略,以社會多元參與作為實踐路徑的理論體系,并在眾多福利國家得到實踐,取得了提升生育率、減輕女性照顧負擔等積極成果。

(一) 邏輯起點:更注重包容性的價值體現

社會投資理論認為社會政策兼具再分配與投資的功能,即社會政策也是生產力要素之一,社會投資理論也是一種積極福利理論,以實現社會公平公正為目標。這一理論突破了傳統社會政策范式的工具理性,主張經濟政策與社會政策相協調、社會公平與社會發展相促進、能力提升與資產積累相包容。

社會投資理論本質是發展型社會政策,將社會政策與經濟政策有機聯系起來,在經濟方面旨在實現經濟可持續增長、國家競爭力逐步增強;在社會目標方面旨在增強全體社會成員的可行能力,實現個人自由發展,促進社會發展與經濟增長相協調、相包容;在兒童未來發展方面,通過公共托育服務體系的建構首先保障兒童的基本生存權,其次保障兒童的未來發展,既要保障兒童權利上的公平,又要促進兒童健康成長,即兒童權利公平與未來發展相包容。質言之,社會投資旨在獲得包容性的社會效益,通過人力資本投資和社會資本投資,實現個人能力提升與資產積累的雙重目的,達到社會包容性發展與經濟的可持續增長,進而促進整個社會的進步與經濟的總體增長。

(二)投資策略:更重視福利回報的價值取向

1.以家庭友好型政策促進生育

艾斯平-安德森認為要提高生育率,需要政府采取積極的公共政策支持女性就業,保證工作與生活的平衡,兒童早期教育投資能夠在兒童未來成長中獲得可觀的個人和社會回報。傳統福利國家采取經濟支持來刺激國民生育,但是收效甚微。在社會投資理念影響下,歐洲國家開始建立起包括慷慨的帶薪育兒假、可及性較高的公共托育服務與女性友好就業政策在內的家庭友好型政策體系,以促進家庭生育。家庭友好型政策有助于職業母親平衡工作與就業的關系,完善的帶薪休假促進了男性分擔育兒責任,優質低廉的公共托育服務體系減輕了家庭照顧負擔。

2.以公共政策保障兒童發展

兒童認知能力與其社會階層相關,兒童家庭所屬的階層影響兒童早期發展。不同社會階層擁有的社會資源、資本總量存在較大差異,收入分配高度不平等的社會將直接影響兒童早期投資獲得的收益,為貧困代際傳遞提供便利,因此公共政策必須注重保障兒童受教育機會的均等性,最大限度減少家庭階層對兒童未來發展的影響,同時這也有助于消除兒童貧困。瑞典作為社會投資國家的典型代表,著力建構完善的公共托育服務體系,用以強調和保障兒童早期教育的公平性;美國提倡的“啟智”計劃則旨在保障貧困兒童平等接受教育的權利。對于兒童家庭而言,國家將無薪育兒假改成有薪育兒假的積極措施,促進了更多職業母親參與兒童早期教育與發展,也鼓勵了更多兒童的父親共同承擔育兒責任。

3.完善兒童托育服務體系

兒童早期干預計劃能夠獲得積極的回報,如英國工黨政府的“確保開端計劃”就是受到社會投資理念影響,為所有貧困家庭提供托育服務。兒童照顧作為兒童福利的核心問題,國家在建設公共托育服務體系的過程中需要權衡服務質量與服務收費的關系,因為服務的成本問題將意味著不斷增加的財政壓力,如何在家庭負擔得起的前提下提供優質的服務是國家需要重點考慮的問題。瑞典慷慨的公共服務體系得益于地方政府獨立的財稅體系,而美國為了解決這一問題則是幾乎通過完全商業運行的系統來保障托育服務體系足夠大的覆蓋范圍,因此為了完善兒童托育服務系統,對照顧支出要有明確的財務預算。完善帶薪育兒假和覆蓋面較廣的公共托育服務體系在消除社會不平等上起到積極作用。

艾斯平-安德森認為通過建構以兒童為中心的社會投資策略,可以有效促進女性就業,通過投資人力資本增強個人資本存量,構建家庭友好型政策增強家庭功能與抵御風險的能力。而將兒童放在投資的第一位,可以保證兒童平等發展的機會,增強兒童未來應對社會風險的能力,增加兒童人力資本投資以增加國家未來競爭力、促進社會融合。建設積極的公共政策與公共托育服務體系,促進有質量的福利改革,能實現兒童早期托育服務投資在整個生命周期內的乘數化回報。如圖1“社會投資的生命周期乘數”所示:普惠性高質量的兒童早期照顧與教育有助于增加兒童未來高等教育的可得性與可及性→接受高等教育的兒童能夠獲得較高的就業率→這種高就業率有助于實現家庭生活—工作的平衡和實現女性較高的就業參與率→進而縮小兒童之間的貧困差距→提高社會整體養老金積累→切斷貧困的代際循環→實現積極老齡化。所以說,投資兒童能夠在未來獲得較高投資回報率,即“投資兒童”就是“投資未來”。

圖1 兒童早期投資的生命周期乘數〔16〕

(三)實踐路徑:社會多元主體參與

社會投資理論主張從“福利國家”到“福利社會”的多元主體參與,將原有國家責任分擔給多元主體,充分發揮社會力量,以更好應對風險。正如吉登斯所言,“公民個人和政府以外的其他機構也應當為這種積極的福利做出貢獻,而且它還有助于財富的創造”;“社會民主主義者必須改變福利國家所蘊含的風險與安全之間的關系,以形成這樣一個社會,在政府、企業和勞動力市場中的人是負責的‘風險共擔者’”,從“福利國家”轉向“福利社會”。因此社會投資理論在實施層面通過社會投資增強個人、家庭與社會等多主體的參與能力,以促進福利社會更好地參與福利供給。

社會投資理論重視發揮家庭功能,增強家庭支持,促進家庭參與。“向兒童投資”不僅投資于兒童自身,還應對兒童生活的家庭進行投資,跳出兒童完全由家庭供養與照顧的思維定式。因為代際傳遞的存在,父母的人力資本赤字會影響兒童人力資本儲備,家庭貧困與家庭結構會影響兒童的心理發展,所以國家應盡力破除家庭層面的不公正因素對兒童未來發展的消極影響,盡力避免家庭的消極因素可能導致的兒童貧困與兒童差距。國家建設完善的家庭友好型政策體系對家庭進行支持,通過完善照顧時間政策增強以血緣與親緣關系為紐帶的社會資本;完善經濟支持,以低保或者救助的形式為貧困家庭提供經濟資助,增加家庭的經濟資本;開發以社區為依托的公共托育服務體系,促進全社會共同育兒氛圍的形成。

社會投資理論主張通過積極的社會建設促進社會參與。“社會”包括社會組織、社區、社會工作者等,投資兒童、支持家庭、發展社會是社會投資策略的核心所在。應最大限度挖掘社會潛力,支持社會組織和社區發展兒童服務項目,支持社會工作者參與兒童照顧,促進兒童機構照顧和社區照顧的協調、健康發展。積極的社會建設是對社會問題的“預先防范”與“上游干預”,通過提升家庭成員的就業能力來增加個體從市場獲得收入的能力。以社會投資為基礎,以社會建設為媒介,從社會領域擴展到經濟領域,從社會政策發展到經濟—社會政策聯動,將“以收入為本”的傳統社會政策領域拓寬到“以資產為本”,通過個人資產的積累聯動家庭和社區的共同發展,最終帶動整個社會的中長期持續性發展。

三、以兒童為中心的社會投資策略在中國的實踐現狀

以兒童為中心的社會投資策略堅持更為包容的價值體現,以家庭友好型政策促進生育、以公共政策保障兒童早期發展、完善兒童托育服務體系,從而體現更為重視回報的價值取向。從中國兒童福利發展來看,兒童優先理念逐漸上升至國家戰略層面;在制度層面,在兒童福利政策設計和實踐中,社會投資理念已經得到一定程度的踐行;在實踐路徑層面,市場、社區與企業已經在不同程度上參與到托育服務供給中,可以說多元主體參與普惠托育服務已經具有了可操作性。

(一)戰略層面:兒童優先理念逐漸上升至國家戰略層面

兒童優先的具體內容包括保護兒童權利、促進兒童發展等各方面,在相關法律規定和政策制定、資源分配、福利供給、社會環境、法律保護等各方面,都秉持將兒童發展特點和兒童需要作為優先考慮的依據。兒童優先并不僅是一句口號,在中國兒童福利政策相關文本中,兒童優先的理念已經得到一定程度的實踐。中國于1991年12月經過全國人大常委會的正式批準,成為《兒童權利公約》的締約國。憲法明確規定國家保護婚姻、家庭、母親和兒童,父母有撫養教育未成年子女的義務,禁止虐待老人、婦女和兒童。國務院制定的《中國兒童發展綱要(2011-2020年)》,將“兒童優先”作為文件制定的首要原則,提出“在制定法律法規、政策規劃和配置公共資源等方面優先兒童的利益和需求”,并從兒童健康、兒童教育、法律保護和環境四個方面提出了兒童發展的主要目標和政策措施。

進入新時代以來,黨和國家站在新的歷史起點上,從戰略高度對促進兒童健康成長與發展進行了一系列的部署。時任國家總理在2016年11月的第六次全國婦女兒童工作會議上強調,政府在公共政策制定和實施過程中做到“三個優先”,即“兒童教育優先發展、兒童健康服務優先供給、兒童福利優先保障”;黨的十九大報告提出七項新民生要求,“幼有所育”排在首位;2019年5月出臺的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》,明確了建設嬰幼兒照護體系;2021年3月,《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(簡稱“十四五規劃”)提出“發展普惠托育服務體系,健全支持嬰幼兒照護服務和早期發展的政策體系”,明確2025年每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數可達4.5個的發展目標。2021年5月,《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》提出“優化生育政策”“實施三孩生育政策及配套支持措施”,包括“發展普惠托育服務體系”“降低生育、養育、教育成本”等;黨的二十大報告提出,優化人口發展戰略,建立生育支持政策體系,降低生育、養育、教育成本。這些都成為新時代促進兒童全面發展的出發點和落腳點。這也反映保護兒童、照顧兒童已經成為社會關注的焦點。

(二)制度層面:托育服務政策的頻繁出臺

在經濟轉型期,受到家庭結構與功能變化、社會結構變遷等因素影響,社會服務進入快速發展期,以社會保險為主的社會保障結構逐漸轉向“社會保險+社會服務”的新結構。隨著社會服務的完善,適度普惠型兒童福利制度得到快速發展,兒童保護、權利保障、兒童優先的理念逐漸滲入政策話語體系中。在幼有所育目標下,3歲以下嬰幼兒照護服務體系迅速發展,成為促進兒童發展的重要推動力,社會服務逐漸成為國家全面提升社會福祉的一個重要途徑和手段。

2010年之后,國家開始進行適度普惠型兒童福利政策試點建設,兒童照顧問題重新進入政策議程。特別是黨的十九大報告中“幼有所育”的提出,兒童托育服務成為兒童福利政策的核心,2018至2022年間中央和地方政府相繼出臺多項兒童托育服務體系建設意見,2019年也被稱為“兒童托育服務的元年”。國家層面政策重點在于提供指導性建設意見,出臺了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》《托兒所、幼兒園建筑設計規范》《托育機構設置標準(試行)》與《托育機構管理規范(試行)》《國務院辦公廳關于促進養老托育服務健康發展的意見》《托育機構保育指導大綱(試行)》《養老托育服務業紓困扶持若干政策措施》《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》等重要文件;地方政府層面,2018年4月上海率先出臺了托育“1+2”政策,緊接著四川、湖北、內蒙古等出臺了嬰幼兒照護服務體系建設意見,2019年5月杭州下城區發出第一張3歲以下托育機構的民非登記證。可以說從中央到地方,都已經將3歲以下嬰幼兒照護服務體系建設提上政策議程,普惠托育服務體系發展迎來春天。

但是,從托育服務政策頂層設計來看,目前托育服務政策分散于教育、人口、就業等多個政策領域中,尚未形成體系。國內現行有效并直接涉及托育服務的政策主要分為三類:國家法律法規、國家部門行政法規和綱要規劃,缺乏一個高屋建瓴系統性、綜合性、具有法律效力的《兒童照顧法》或者《兒童福利法》來統領這些政策,這一重量級法律的缺失讓原本就散落在各個領域內的政策難以統一,協調起來也極為受限。已有托育服務政策以“意見”“辦法”“通知”類政策文件為主,頂層設計層次不高、政策執行力度不強。以行政法規為主的托育政策困于較低的立法層次,多在各個部門的權限內施行,保障力度和操作力度都有限。

(三)實施層面:普惠托育服務的多元探索

在中央政策引領下,全國各地開始探索發展普惠托育服務的多元形式。江蘇省南京市在統籌社區托育資源的基礎上,推廣了“1+1+N”托育服務模式,逐漸形成“政府+社會”兩條腿走路的發展模式;四川省成都市在整合基層醫療資源基礎上,建立起基層醫療機構、托育機構和家庭社會的“三位一體”普惠托育服務新格局,探索“醫育結合”的托育服務模式;上海市以幼兒園為托育陣地,初步構建形成以幼兒園托班為主體,普惠托育資源為主導的托育服務體系,促進普惠托育服務資源不斷增量擴容。

1.南京:探索出“1+1+N”普惠托育服務模式

江蘇省南京市是國內首個將兒童優先發展納入政府工作的城市。自2011年以來,南京先后出臺包括托育服務實施方案、托育機構管理辦法、托育服務設施建設方案和托育服務“十四五”發展規劃等方面文件20余個,為普惠托育服務的高質量發展提供了有力的政策支撐。2023年,南京入選第一批全國嬰幼兒照護服務示范城市名單。

南京在實踐中依托社區推廣了“1+1+N”托育服務模式,即1個區級指導中心、1個街道指導站(社區中心站)和若干個社區親子室組團,探索并建立了“政府指導、部門監管、市場運作、社區組織、家庭參與”的工作機制。2022年南京已建立起包括1個市級嬰幼兒發展指導中心、13個區級嬰幼兒發展指導中心、46個街道(鎮)嬰幼兒發展指導服務站、557家社區(村)親子活動室在內的四級服務體系,完善依托家庭、社區和機構的“三位一體”服務網絡,促進育兒園、親子園、看護點的規范發展。在政府宏觀指導、社會廣泛參與、市場積極運作的共同配合之下,南京初步形成了以民辦育兒園和親子園為主渠道、公共普惠性服務為補充的多元化、多層次托育服務體系;逐漸形成“政府+社會”兩條腿走路的發展模式,積極促成多元主體協作參與普惠托育服務體系建設。

2.成都:探索出“三位一體”普惠托育服務新格局

四川省成都市將“幼有所育”視為衡量城市幸福指數的重要標準,普惠托育服務是其營建全齡友好包容發展的重要內容,且在著力解決“不愿托、托不起、托得遠”等問題上不斷發力。成都著力完善托育服務政策體系,強化托育服務監管體系建設,加強托育相關專業建設,讓托育服務更加普惠化、專業化、便捷化、優質化。

2023年,成都共有提供托育服務的機構1609家,總托位數7.8萬個,每千人口托位數3.67個,入托率8.5%。目前構建了基層醫療機構、托育機構和家庭社會的“三位一體”普惠托育服務格局。在基層醫療機構層面,2021年建立并全面推行“醫育結合”的健康管理員制度,從托育機構所在的基層醫療機構選拔健康管理員。在托育機構層面,為了解決托育機構可及性差的問題,以公建民營、購買服務等形式建設“蓉易托”社區智慧托育中心,依托社區綜合體等公共服務設施修建而成,將托育中心開到社區里面,讓居民享受到更加便捷優質、收費低廉的托育服務。在家庭社會層面,鼓勵示范性托育機構領辦家庭托育點,探索出“1+N”服務新模式,即由一個示范性托育機構作為“1個”領辦社區,領辦“N個”家庭托育點,極大提升了托育點的規范性和專業化。

3.上海:構建普惠多元的托育公共服務體系

2018年4月,上海率先出臺了托育“1+2”的政策文件,包括《關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》《上海市3歲以下幼兒托育機構管理暫行辦法》《上海市3歲以下托兒托育機構設置標準》,在探索托育服務方面成為先行者。為了滿足人們群眾日益增長的托育服務需求,上海市實施“新增普惠性托育點”為民辦實事項目,促進普惠托育服務資源不斷增量擴容。

依托“1+2”文件,上海積極構建普惠多元的托育公共服務體系。2022年,上海開設托班的幼兒園接近1000個,占幼兒園總量約60%;共有托育服務機構1309個,提供托位5.8萬個,其中普惠性托育機構863個,占托育機構總數的66%。上海已經初步構建形成以幼兒園托班為主體,普惠托育資源為主導的托育服務體系。上海積極打造普惠為主的資源供給系統,已建公辦幼兒園有條件地開設托班,鼓勵民辦幼兒園開設普惠性托班,同時鼓勵社會力量積極辦托,探索企業特色辦托,推動全社會共同支持和參與育兒事業。如愛心媽咪小屋、職工親子工作室、大飛機金科托育園、大飛機夢棲托育園等,為職工子女提供普惠性托育服務。在社區普惠托育服務建設方面,開始探索嵌入式、標準化社區“寶寶屋”服務,讓家長不出小區就可以享受到普惠托育服務。“家門口的寶寶屋”作為上海民心工程,在有效整合社區托育需求、盤活社區托育資源、優化社區設施資源配置等方面起到積極作用,形成了樣態多元的臨時性托育服務站點。

在中國兒童福利政策的設計與實踐中,“兒童優先”與“向兒童投資”的理念并存,并在適度普惠型兒童福利制度和嬰幼兒照護服務體系的建設中不斷得到彰顯與踐行;從社會服務發展來看,市場、社區與企業多元主體參與供給服務已經成為重要趨勢,建立在多元主體參與基礎上的多元供給模式初見端倪,可以說以多元參與、多元投資發展兒童托育服務在實踐層面已經具有了可行性。但是,從目前具體實踐來看,兒童優先理念雖然已經上升到國家戰略層面,有關兒童早期發展、托育服務的頂層設計卻層次不高,在具體實施進程中有所受限;頻繁出臺的托育服務政策在促進地方政府積極推進普惠托育服務中起到推動作用,在服務具體細則和部門分工上卻存在界定不清問題;市場、企業、社區等多元參與供給普惠托育服務已經成為趨勢,然而尚未形成多元托育主體協同機制,不同主體之間職責劃分不清。以兒童為中心的社會投資策略為“普惠托育服務擴容”“增強生育政策包容性”的國家戰略提供了包容性、多元性、投資性的系統啟示,如何堅持兒童優先理念,系統完善普惠托育服務體系將成為“全面三孩政策配套支持措施”的重要組成部分。

四、以兒童為中心的社會投資策略對完善普惠托育服務體系的啟示

社會投資理論建構了“以兒童為中心”的理念,形成了以國家作為主導者、以社會多元投資作為手段、以普惠托育服務體系作為工具、以促進兒童與其家庭包容性發展為目標的實踐路徑。而實現“幼有所育”的根本依托在于國家投資建設完善的公共托育服務體系,在包容性理念下保障所有兒童都能享有公平的托育服務與教育服務,可以說社會投資理論的實現路徑與我國“幼有所育”政策不謀而合。這一建構思路與我國宏觀層面倡導的“發展普惠托育服務體系”“增強生育政策包容性”等發展戰略相吻合,也將成為“全面三孩政策配套支持措施”的重要組成部分。因此,在總結社會投資理論思想、借鑒福利國家發展經驗的基礎上,可以不斷探索和優化以兒童為中心的社會投資策略在中國的實踐路徑。

(一)戰略層面:提升托育服務頂層設計,強化政策剛性

從兒童托育服務頂層設計來看,目前國內現行有效并直接涉及兒童托育服務的政策主要分為法律法規、行政法規和綱要規劃三類,并且多以“通知”“指導意見”“發展綱要”為主,政策的剛性不足。貫徹兒童優先理念,并將其提升至國家戰略層面,需要提升托育服務頂層設計,強化政策剛性,讓托育服務的發展有法可依、有章可循。

1.提升制度剛性

法律具有“剛性化約束”的特征,國家要發展普惠托育服務,需要健全托育服務相關法律,通過法律形式保障普惠托育服務的推進與實施。2020年9月7日,《中華人民共和國學前教育法草案(征求意見稿)》一經推出,就引起社會廣泛關注;2023年6月2日國務院常務會議召開,討論并原則通過《中華人民共和國學前教育法(草案)》,這一法律將成為學前教育工作保障的重器,在推進兒童照顧與教育立法方面也起到積極推動作用。2020年10月17日新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》中新增了“網絡保護”和“政府保護”章節,強調國家和政府在營造兒童健康成長良好社會環境中的主體責任。2023年3月,國家衛生健康委員會發布《家庭托育點管理辦法(試行)(征求意見稿)》,向社會公開征求意見。因此在提升制度剛性方面,可以在《中華人民共和國母嬰保健法》中增設專門的“兒童保健”章節,增加“促進兒童托育與早期教育相結合”等表述;也可以參照《中華人民共和國學前教育法草案(征求意見稿)》增設《兒童福利法》或者《兒童教育與照顧法》,以“教育照顧”的理念,將家庭照顧、托育服務、學齡前兒童學校時間范圍之外的教育保育服務一并納入《兒童教育與照顧法》范圍內,用以填補與滿足家庭與學校教育無法滿足的照顧需求。

2.制定服務實施細則

提升制度剛性在于為普惠托育服務搭建更堅實的支持基礎,在這一基礎之上具體落實托育服務還需要制定完善的實施細則,實現實施準則的精細化。其一,政府部門的職責分解與權責細分。2019年5月發布的《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》,對國家發展改革委、教育部、民政部、公安部、財政部等17個部門的工作進行了分解與部署,但仍是從宏觀層面進行的粗略分工,文件中常出現“予以支持”“多渠道多形式”等字眼,存在分工不細致、權責界定不清楚、缺乏協作機制的缺陷。因此,需要進一步細化分工,精確界定每項工作的牽頭部門與相對應的工作權責。其二,規范托育服務行業標準。目前中國托育服務仍是以市場照顧為主,在家庭無法滿足照顧需要前提下,市場是重要補充。《托育機構設置標準(試行)》沒有具體說明托育服務內容與職業標準,對托育機構的星級評定標準沒有統一標準,因此需要盡快出臺相關的托育服務行業標準,規范市場照顧的發展。

3.增進多渠道財政支持

兒童托育服務是公共服務體系的重要組成部分,國家發揮在托育服務中的主導作用,需要給予充分的財務支持,并通過財務激勵的手段培育與促進其他照顧主體的積極參與。其一,增加直接財政支出。《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》提出“將嬰幼兒照護服務納入經濟社會發展規劃”,因此在0-3歲兒童的托育服務支出方面,無論國家還是地方財政預算都需要進一步提升兒童托育服務在內的民生性支出比重,針對兒童托育服務進行專門的財政列支與預算,設立嬰幼兒早期發展專項資金,實行專款專用,確保包括公共托育服務在內的兒童福利的穩定財政支持。其二,優化財政補貼。兒童照顧補貼是政府對兒童福利事業的財政投入的重要表現。就目前來看,政府的財政補貼仍是以“供方補貼”方式為主,即針對兒童托育服務的供給方,比如針對照顧機構的托位補貼、房租補貼,或者是評上普惠托育機構的一次性綜合補貼等。而公共托育服務具有普惠性傾向,單一“供方補貼”機制存在潛在的低效傾向和資金挪用風險,因此,政府需要進一步優化補貼方式,根據兒童家庭的不同情況,探索出針對不同對象的分門別類的照顧補貼標準與方案。

(二)制度層面:完善托育政策、建構普惠托育服務體系

艾斯平-安德森提出的以兒童為中心的社會投資策略,主要包括建設家庭友好型政策幫助職業母親平衡工作與生活關系,完善照顧時間政策,以慷慨的帶薪休假促進男性分擔育兒責任,建設優質低廉的公共托育服務體系以減輕家庭照顧負擔、促進家庭生育〔17〕。因此以兒童為中心的托育支持體系以積極的時間政策、經濟支持政策與公共托育服務體系促進國家高質量的福利改革,實現兒童早期托育服務投資在整個生命周期內的乘數化回報。

在時間支持方面,鼓勵照顧時間在性別之間、代際之間、單位和雇員之間共擔。在性別層面,通過引入與合理設置育兒假、引入父親假與延長男性陪產假,鼓勵男性與女性共擔兒童照顧責任。在代際層面,祖輩是兒童照顧的最重要助力者,需要創造更有利于祖輩照顧兒童的政策環境,如設置“先照顧、后工作”的彈性延遲退休制度〔18〕。在單位層面,鼓勵制定照顧友好型導向的工作場所政策,讓員工可以更好兼顧工作與育兒。在經濟支持層面,國內已有部分城市開始試點育兒補貼金,在個人所得稅專項附加扣除中也已經將3歲以下嬰幼兒照護納入,國家層面可以合理設置面向家庭的照顧津貼與托育費用補貼制度,增加針對企業的經濟支持與稅收減免優惠。在服務支持層面,以多元托育服務供給主體為依托,建設多種類型的托育機構,適時引入市場與社會組織。

(三)實施層面:構建多元托育主體協同機制

以兒童為中心的社會投資理論反思了原有家庭照顧為主的傳統范式,跳出了兒童完全由家庭養育的慣性思維。社會投資理論主張多元性,以“福利社會”作為理念,以普惠托育服務體系為媒介,建設包容國家、家庭、社區、市場、社會組織在內的多元參與、責任共擔的多元主體協同機制。

首先,在多元主體協同機制中,國家承擔服務供給的首要責任。國家在多元主體協同機制中的作用在性質上與家庭、社區和市場是不同的,因為國家不僅是服務的提供者,還是服務的決策者,需要明確界定國家、家庭、市場與社會在普惠托育服務中的角色定位與相對應的責任邊界,即國家是“元治理者”。積極的國家扮演以下角色:其一,積極投資者角色,從消極福利到積極福利,國家實現了從消極救助到積極投資的轉變。國家以完善普惠托育服務體系、增進社區建設為主要方向,目的在于完善公共服務體系、促進社會融合。其二,出資者身份,在服務構建過程中,國家充當財政供給角色,在服務輸送中采取多元供給方式,以提升福利效能。其三,政策制定者身份,發揮著統籌規劃與引領者的作用,以完善的托育政策支持規范多元托育主體的行為,實現服務的有效供給。

其次,家庭充當核心角色。家庭是滿足兒童照顧需要、解決照顧問題的最好切入點,其中的關鍵在于增加家庭照顧資源、增強家庭照顧功能,從傳統的“家庭支持”轉向“支持家庭”。以兒童為中心的社會投資策略主張投資家庭與投資兒童,為家庭提供一套以兒童為中心、家庭為核心的就業保障和托育服務體系,具體包括保護兒童發展、支持家庭照顧,幫助家庭成員實現工作與家庭、工作與育兒的平衡,重視兒童的早期預防與早期干預〔19〕。如需要完善家庭時間支持政策,促進夫妻間更加合理地分擔照顧責任,積極促進女性就業,夯實家庭照顧功能,增加家庭社會資本;完善經濟支持政策,增強家庭經濟資本;開發與建構以社區為依托的公共托育服務體系,促進全社會共同育兒氛圍的形成。

再次,社區發揮著重要依托作用。社區是托育服務的承接者,連接著政府與家庭,同時也是輸送托育服務的主要對象。社區作為家庭的地域共同體,同時也是服務共同體,社區蘊藏著最豐富的人力資源、物力資源等,社區建設能為家庭提供一個良好的、支持性的社會環境。構建多元主體協同機制,社區是普惠托育服務的需求整合平臺、資源落地平臺、空間建設平臺和組織管理平臺。社區在有效整合托育資源的基礎上,開發與完善社區嬰幼兒照護服務體系、社區“照顧媽媽”服務、“喘息服務”、家庭托育點建設,探索“一老一小”養老托育服務的有效銜接,通過服務輸送培養社區居民的自治與互助意識,孵化、培育與引導社區居民實現社區托育服務的自治。

最后,市場發揮著重要補充作用。在國家建設普惠托育服務體系、社區托育服務體系的背景下,市場可以為家庭提供價廉質優的托育服務、給予家庭更多的照顧選擇與便利。促進質優價廉市場托育服務的發展需要國家進行稅收優惠與財政補貼,在托育服務的上、中游產業進行財政補貼與政策傾斜,鼓勵非營利托育服務機構的發展,建立非營利托育服務機構注冊、登記、審批一體化平臺,培養專業托育人員隊伍;鼓勵通過市場化方式,采取公辦民營、民辦公助等多種方式,在就業人群較為密集的地方鼓勵企業以聯合舉辦的形式建立兒童托育機構。