電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟治理效能的發(fā)揮

吳家根 葉勛 李奇軒

摘 要：近年來，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件高發(fā)不斷，其涉詐資金鏈流呈現(xiàn)跨國(guó)合作密切、國(guó)內(nèi)跑分組織完整，資金轉(zhuǎn)移通道賬戶分級(jí)嚴(yán)密、青睞地方中小銀行、空殼公司委托注冊(cè)泛濫、資金鏈流共灰產(chǎn)業(yè)化等特點(diǎn)。從涉詐資金鏈流作切入點(diǎn)去探析開展檢察公益訴訟存在的困難有侵害社會(huì)公共利益判斷標(biāo)準(zhǔn)的把握問題、侵權(quán)主體查證難、弱勢(shì)群體承擔(dān)民事侵權(quán)賠償責(zé)任能力有限等。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟治理效能的發(fā)揮應(yīng)從完善檢察公益訴訟制度、督促市場(chǎng)主體和市場(chǎng)行政機(jī)構(gòu)對(duì)“兩卡”的管理、幫信犯罪探索實(shí)行懲罰性賠償?shù)确矫婕訌?qiáng)電詐公益訴訟履職體系性建構(gòu)。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 電信網(wǎng)絡(luò)詐騙 資金鏈流 信息權(quán)益

一、問題提出

電信詐騙犯罪具有侵犯法益的廣泛性、不特定性等特性。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪中詐騙資金轉(zhuǎn)移迅速、信息權(quán)益侵害嚴(yán)重已成為電信網(wǎng)絡(luò)詐騙兩大顯著特征。其背后巨大的資金鏈流和信息權(quán)益共生黑灰產(chǎn)業(yè)更是急需治理和打擊的重要對(duì)象。

筆者發(fā)現(xiàn)以電信網(wǎng)絡(luò)詐騙資金鏈流特征來看侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，一方面，當(dāng)前涉詐資金鏈流呈現(xiàn)跨國(guó)合作密切、國(guó)內(nèi)跑分組織完整，資金轉(zhuǎn)移通道賬戶分級(jí)嚴(yán)密復(fù)雜、青睞地方中小銀行、空殼公司委托注冊(cè)泛濫、資金鏈流共灰產(chǎn)業(yè)化等特點(diǎn)。從中可以看出犯罪分子犯罪手段隱蔽性增強(qiáng)，偵查機(jī)關(guān)取證困難，上游犯罪分子打擊難度大，追繳涉案資金難，違法犯罪成本低廉與收益呈反比等問題。另一方面，刑事打擊手段雖然能夠通過退贓退賠向電信網(wǎng)絡(luò)詐騙受害人返還部分或全部損失，但這僅僅是對(duì)受害人財(cái)產(chǎn)的彌補(bǔ)，受害人的法益狀態(tài)遠(yuǎn)不足以完全恢復(fù)至其受害之前。而公益訴訟的一些訴訟請(qǐng)求一定程度上能夠補(bǔ)足刑事訴訟在恢復(fù)性司法方面的有限性，比如賠禮道歉、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等。公益訴訟的這些方式具有補(bǔ)充性、兜底性功能特點(diǎn)，這些特點(diǎn)體現(xiàn)出的公益性決定了其有必要介入電信網(wǎng)絡(luò)詐騙治理領(lǐng)域。

二、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟實(shí)踐

（一）履職現(xiàn)狀

筆者通過在網(wǎng)絡(luò)上檢索相關(guān)關(guān)鍵詞，查詢到部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)開展電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟的情況。如，浙江省三級(jí)檢察機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)、一體辦理的針對(duì)電商云倉(cāng)企業(yè)信息被批量盜取并出售的反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行政公益訴訟案件。安徽省黃山市徽州區(qū)人民檢察院辦理的非法利用信息網(wǎng)絡(luò)刑事附帶民事公益訴訟案，廣西壯族自治區(qū)浦北縣人民檢察院開展公民個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟監(jiān)督活動(dòng)。貴州省劍河縣人民檢察院開展反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟社會(huì)治理聽證會(huì)，該院向地方人民銀行支行公開宣告送達(dá)檢察（司法）建議。

從上述司法實(shí)踐來看，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟案件涉及的罪名主要是幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)罪及關(guān)聯(lián)罪名。開展檢察公益訴訟的對(duì)象拓展到了個(gè)人、金融機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)等。方式有提起刑事附帶民事公益訴訟、訴前行政公益訴訟。具體操作則開展聽證會(huì)、送達(dá)檢察建議、專項(xiàng)監(jiān)督等。目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪開展公益訴訟的實(shí)踐仍有不足，但已呈現(xiàn)出不斷拓寬新的實(shí)例和嘗試新的公益訴訟開展方式，相關(guān)的研究成果也逐步增多，為檢察公益訴訟的實(shí)踐提供了前瞻性探索和實(shí)踐性總結(jié)。

（二）涉詐資金鏈流視角下的困境分析

1.侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益判斷標(biāo)準(zhǔn)難以把握。民事訴訟法和行政訴訟法中均明確檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的前提條件為，存在侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的情況。但對(duì)于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件，通過公權(quán)力檢察機(jī)關(guān)介入并提起公益訴訟，能夠提起公益訴訟的案件標(biāo)準(zhǔn)尚未明確。是根據(jù)受害人數(shù)量、詐騙數(shù)額認(rèn)定？抑或綜合人數(shù)、數(shù)額進(jìn)行認(rèn)定？

2.電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察民事公益訴訟訴訟侵權(quán)主體難以查證。實(shí)踐中，實(shí)施電詐的犯罪分子一般長(zhǎng)期盤踞在國(guó)外，打擊較多的基本為提供“兩卡”及對(duì)詐騙資金進(jìn)行取款、轉(zhuǎn)移的幫信、掩隱等下游犯罪人員，對(duì)于上游犯罪人員往往局限于空間導(dǎo)致難以追究刑事責(zé)任，在該情況下，公益訴訟更加難以主張。

3.下游犯罪人員大多為社會(huì)弱勢(shì)群體，承擔(dān)民事侵權(quán)賠償責(zé)任能力有限。對(duì)于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中下游幫信罪和掩隱罪的犯罪人員，往往是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，他們因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)困難，而在蠅頭小利的驅(qū)使下，幫助他人進(jìn)行電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，在犯罪中他們獲利較小，在刑事判決中需要退繳全部違法所得并繳納高額罰金，因此他們對(duì)于民事公益訴訟中的賠償履行能力有限，從而導(dǎo)致判決無法執(zhí)行。如本院辦理的田某某幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪案件，田某某之所以將銀行卡提供給他人使用，是因?yàn)槠渖砘技膊。瑹o正常的勞動(dòng)能力，在不得已的情況下才將銀行卡提供給他人使用。

4.民事公益訴訟賠償數(shù)額難以確定以及賠償金的歸屬不清。食品領(lǐng)域檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，懲罰性賠償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)《食品安全法》進(jìn)行了明確的規(guī)定。但對(duì)于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件中檢察機(jī)關(guān)提起民事賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)、數(shù)額計(jì)算問題以及刑事附帶民事公益訴訟懲罰性賠償與刑事罰金的關(guān)系等，存在不明確的情況。如幫信罪、掩飾、隱瞞犯罪所得罪中，是按照犯罪分子的違法所得來主張懲罰性賠償，還是按照流入銀行的涉詐流水進(jìn)行主張懲罰性賠償，亦或者是按照已查實(shí)被害人的涉詐數(shù)額主張懲罰性賠償，未有法律、司法解釋進(jìn)行明確。另外，對(duì)于食品領(lǐng)域和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的懲罰性賠償金法院一般判決上繳國(guó)庫(kù)，那么對(duì)于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件的賠償金該如何處理呢，是上繳國(guó)庫(kù)還是用于他處，也是實(shí)務(wù)中需要解決的難題。

5.行政公益訴訟訴前程序以及訴訟程序的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)未予明確。在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)不作為或者違法行使職權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)如何進(jìn)行判斷。如對(duì)于中國(guó)人民銀行、通信運(yùn)營(yíng)商其下屬的銀行、業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)管理職責(zé)是否履行到位的問題，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中主要的犯罪工具為銀行卡、電話卡，銀行、網(wǎng)點(diǎn)在開卡時(shí)是否均已履行告知義務(wù)以告知開戶人員不能將所辦卡用于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙；對(duì)于一人在一家或者多家銀行、通信運(yùn)營(yíng)商辦理多張卡，工作人員是否有對(duì)辦卡的用途進(jìn)行核實(shí)；并對(duì)于銀行卡短期內(nèi)存在頻繁轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出，特別是存在異地轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出，銀行是否啟動(dòng)預(yù)警模式對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行核實(shí)；對(duì)于卡主短期內(nèi)異常呼出的，是否及時(shí)啟動(dòng)限制呼出的情況。對(duì)于上述情況，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟訴前程序時(shí)，是否僅憑銀行卡或者電話卡存在被他人用于詐騙，而未及時(shí)采取措施就能對(duì)于行政機(jī)關(guān)的不作為啟動(dòng)訴前程序，還是需要考慮因行政機(jī)關(guān)的不作為，導(dǎo)致出現(xiàn)一定數(shù)量的被害人才能啟動(dòng)訴前程序。另對(duì)于啟動(dòng)行政公益訴訟訴前程序后，行政機(jī)關(guān)的整改效果的把握問題也需要建議統(tǒng)一的評(píng)價(jià)判斷標(biāo)準(zhǔn)。

6.行政公益訴訟與行政主體地域難以對(duì)應(yīng)。在司法實(shí)踐中，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件往往由被害人所在地的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄，但銀行卡、電話卡的提供地基本上與被害人不在同一區(qū)域。如筆者辦理一起電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件時(shí)發(fā)現(xiàn)，該案件中犯罪嫌疑人使用的銀行卡均為同一個(gè)區(qū)域的信用社銀行卡，若認(rèn)定該地域金融管理行政機(jī)構(gòu)不作為，辦案機(jī)關(guān)所在的檢察機(jī)關(guān)，根據(jù)地域?qū)?yīng)原則，則無法向該不作為的行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議。

7.電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟與內(nèi)部檢察業(yè)務(wù)銜接不暢。刑事案件是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟案件重要的線索來源，如筆者所在基層院已建立了清單制監(jiān)督線索移送機(jī)制，但由于專業(yè)能力的差距，刑事部門對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟案件線索敏感性不高，往往不能第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并移送案件線索，導(dǎo)致線索跟進(jìn)滯后，影響對(duì)線索的研判。另外，公益訴訟案件證據(jù)鏈要求與刑事檢察部門并不完全相同，在刑檢部門提前介入階段未必會(huì)對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟關(guān)鍵證據(jù)進(jìn)行引導(dǎo)取證，從而導(dǎo)致因關(guān)鍵證據(jù)滅失而無法成案等情況。

三、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟履職建構(gòu)思考

（一）完善相關(guān)檢察公益訴訟制度

雖然在法律層面上反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙治理過程中的公益訴訟予以賦權(quán)，但是并沒有明確可以提起公益訴訟檢察監(jiān)督的具體情形，在此可以參考婦女權(quán)益法的修訂來明確具體監(jiān)督事項(xiàng)、判斷標(biāo)準(zhǔn)、侵權(quán)主體、賠償責(zé)任、訴前程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、管轄范圍等實(shí)務(wù)難題。法律規(guī)定明確后，最高檢、最高法等部門可以對(duì)于監(jiān)督事項(xiàng)出臺(tái)相關(guān)司法解釋，為辦理反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟案件提供規(guī)范指引。地方層面也需不斷出臺(tái)相關(guān)法規(guī)制度，對(duì)實(shí)施情況開展執(zhí)法檢查，并將監(jiān)督落實(shí)情況納入地方年度監(jiān)督工作計(jì)劃中。

（二）對(duì)金融機(jī)構(gòu)履職漏洞啟動(dòng)行政公益訴訟—以地方信用社為例

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件，司法機(jī)關(guān)需要根據(jù)銀行卡的流水信息關(guān)聯(lián)被害人，若在流水中無對(duì)手信息，那么司法機(jī)關(guān)就很難關(guān)聯(lián)到被害人。如筆者前期辦理的尚某某等人詐騙案件中，涉案銀行卡大部分為北方某縣的信用社銀行卡，該縣信用社的銀行卡流水中均無對(duì)手信息，犯罪分子正是因?yàn)橹涝撉闆r，從而讓人大量的辦理該地方信用社的銀行卡，而該地方的金額機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門對(duì)大量的銀行卡被用于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙存在監(jiān)管不到位、不作為的情況，易造成大量詐騙案件發(fā)生，侵害了社會(huì)公共利益，在此情況下，檢察機(jī)關(guān)可依法啟動(dòng)行政公益訴訟訴前程序，通過制發(fā)檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，并聯(lián)合各有關(guān)部門、行業(yè)召開聽證會(huì)，協(xié)同推進(jìn)金融行業(yè)秩序健康發(fā)展。對(duì)于促進(jìn)金融行業(yè)機(jī)構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展，在當(dāng)前國(guó)家金融體制深化改革的背景下，如參考最高檢駐中國(guó)證券會(huì)檢察室，探討在國(guó)家金融管理機(jī)構(gòu)設(shè)立檢察室。

檢察機(jī)關(guān)履行了行政公益訴訟訴前程序后，如行政機(jī)關(guān)仍存在下列情況：（1）行政機(jī)關(guān)在收到檢察機(jī)關(guān)的檢察建議后，逾期未回復(fù)，也沒有采取有效整改措施的；（2）雖制定整改措施，但沒有實(shí)質(zhì)執(zhí)行的；（3）雖按期回復(fù)但未采取整改措施或者僅部分整改的；針對(duì)上述情況，檢察機(jī)關(guān)可依法向法院提起行政公益訴訟。比如說針對(duì)上述信用社的情況，如經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)建議后，仍無對(duì)手交易信息，檢察機(jī)關(guān)可依法提起行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。

（三）對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙下游犯罪分子提起民事公益訴訟—以幫信罪、掩飾、隱瞞犯罪所得罪為例

幫信、掩隱犯罪的人員，雖然不直接收取涉詐資金，但他們對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙起到極大的幫助作用。為此，在辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件時(shí)，對(duì)于幫信和掩隱人員，除了追究刑事責(zé)任外，同時(shí)也要追究民事責(zé)任，即讓犯罪分子承擔(dān)民事公益訴訟懲罰性賠償。幫信和掩隱犯罪人員之所以會(huì)去參加犯罪，其目的就是為了獲得不法利益，因幫信案件的流水犯罪分子無法控制，他們也無法直接獲得被騙金額。為此，筆者認(rèn)為對(duì)于幫信案件以犯罪分子直接獲取的非法利益為基數(shù)提出懲罰性賠償較為妥當(dāng)，具體倍數(shù)可以借鑒食品安全法的10倍懲罰性賠償。對(duì)于掩隱犯罪的犯罪分子，他們對(duì)于轉(zhuǎn)移、取款的金額具有主動(dòng)權(quán)，為此對(duì)于該類犯罪應(yīng)當(dāng)以掩隱犯罪所得的金額為懲罰性賠償?shù)幕鶖?shù)，標(biāo)準(zhǔn)也可以以食品安全法規(guī)定的10倍。對(duì)于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件收取的懲罰性賠償金，應(yīng)當(dāng)借鑒食品、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域上繳國(guó)庫(kù)，并設(shè)立專門賬戶管理。

（四）對(duì)侵犯公民信息權(quán)益的犯罪分子提起民事訴訟—以市場(chǎng)主體為例

由于現(xiàn)在我國(guó)大力推行網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制，因此不少網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、科技公司在獲取用戶的注冊(cè)信息后，將用戶個(gè)人信息大量打包轉(zhuǎn)賣給境外詐騙分子用于詐騙。對(duì)于這類犯罪分子，同樣可以在追究其刑事責(zé)任的同時(shí)輔以公益訴訟手段追究民事責(zé)任。筆者認(rèn)為可以參考最高檢發(fā)布的檢察機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟典型案例中的案例七——浙江省杭州市余杭區(qū)人民檢察院訴某網(wǎng)絡(luò)科技有限公司侵犯公民個(gè)人信息民事公益訴訟案件，在本案中，侵權(quán)方自愿簽署和解協(xié)議表示支付50萬元的違約金用于支付全國(guó)性個(gè)人信息保護(hù)公益基金的公益支出。以違約金的形式固定侵犯公民個(gè)人信息的市場(chǎng)主體民事責(zé)任，同時(shí)建立專門的公益基金賬戶，統(tǒng)一收取，專門管理，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行專款專用。

（五）以行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)“兩卡”的管理

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的實(shí)施離不開電話卡和銀行卡。為此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建議行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)電話卡和銀行卡的管理。從司法辦案的實(shí)踐中可分析得出，犯罪嫌疑人提供給他人使用的銀行卡往往是其本人不使用的銀行卡，為此，檢察機(jī)關(guān)可以建議行政機(jī)關(guān)對(duì)辦理一年以上沒有使用記錄的銀行卡，及時(shí)通知使用人予以注銷，如當(dāng)事人不及時(shí)予以注銷，可在一定期限后限制該卡的使用。對(duì)電話卡和銀行卡存在異常使用的情況，主管單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以核實(shí)相關(guān)情況，并告知開卡人涉電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的嚴(yán)重后果。檢察機(jī)關(guān)可與相關(guān)行政執(zhí)法部門合作，通過偵察監(jiān)督、線索移交、檢察意見等方式深入打擊行業(yè)內(nèi)部人員為電信網(wǎng)絡(luò)詐騙提供幫助的行為，進(jìn)而督促金融機(jī)構(gòu)、通信機(jī)構(gòu)、行政管理機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體加強(qiáng)內(nèi)部自律。對(duì)相關(guān)職能部門違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，檢察機(jī)關(guān)可依法提起行政公益訴訟。

同時(shí)，做好刑事司法與行政執(zhí)法的銜接。結(jié)合辦案，通過制發(fā)社會(huì)治理檢察建議、風(fēng)險(xiǎn)提示函等方式，督促銀行、通訊等相關(guān)主管或監(jiān)管部門完善行業(yè)監(jiān)管及責(zé)任倒查制度，協(xié)同推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域綜合治理。

（六）加強(qiáng)跨部門、跨區(qū)域市縣之間的配合協(xié)助

基層院往往是不同的部門辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙與公益訴訟案件，相互間需建立案件信息的共享機(jī)制，刑事檢察部門在辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件中發(fā)現(xiàn)可以啟動(dòng)民事公益訴訟或者行政公益訴訟案件線索，應(yīng)第一時(shí)間將案件線索移送公益訴訟部門，同時(shí)公益訴訟部門應(yīng)當(dāng)在案件辦理后及時(shí)將辦理情況反饋給刑事部門。另外還需分別明確刑事檢察部門和公益訴訟檢察部門的工作職責(zé)，定期召開跨部門聯(lián)席會(huì)議，對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪突出的重點(diǎn)區(qū)域或問題網(wǎng)點(diǎn)，開展聯(lián)合專項(xiàng)整治，切實(shí)形成打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙“信息共享、合成作戰(zhàn)、快速反應(yīng)、整體聯(lián)動(dòng)”的協(xié)同治理模式。

因電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)生，并不受地域的限制，若檢察機(jī)關(guān)在辦理此類案件中發(fā)現(xiàn)其他地方的行政機(jī)關(guān)存在履職不到位，存在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件線索移送該行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟部門，通過跨區(qū)域協(xié)助啟動(dòng)行政公益訴訟程序，督促行政機(jī)關(guān)依法履職。