優(yōu)秀檢察建議制發(fā)與落實(shí)的實(shí)踐啟示

米蓓

摘 要：黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”。檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式和參與社會治理的重要抓手，應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)社會治理、服務(wù)保障國家各方面工作法治化中發(fā)揮著積極作用。優(yōu)秀檢察建議應(yīng)當(dāng)服務(wù)國家大局，聚焦群眾關(guān)切；立足監(jiān)督職責(zé)，必要審慎合法；制發(fā)程序規(guī)范，文書質(zhì)量上乘；配合監(jiān)督促聯(lián)動，落實(shí)效果顯著；持續(xù)深入落實(shí)，輻射效應(yīng)彰顯。各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對標(biāo)優(yōu)秀檢察建議，深化調(diào)查核實(shí)，強(qiáng)化督促落實(shí)，推動檢察建議從“辦理”向“辦復(fù)”轉(zhuǎn)變，為在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供更優(yōu)質(zhì)的檢察助力。

關(guān)鍵詞：優(yōu)秀檢察建議 社會治理 調(diào)查核實(shí) 督促落實(shí)

黨的二十大報(bào)告專章對“堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)”作出戰(zhàn)略部署，明確提出“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”。檢察建議［1］是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，是服務(wù)保障全面推進(jìn)國家各方面工作法治化的重要抓手，對于加強(qiáng)訴源治理、促進(jìn)社會治理具有重要作用。通過檢察建議推動完善社會治理體系、提升社會治理效能，從而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必然要求檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步提高檢察建議工作水平，提升檢察建議質(zhì)效。

最高人民檢察院從2020年起每年評選全國優(yōu)秀檢察建議，對于各級檢察機(jī)關(guān)精準(zhǔn)、規(guī)范制發(fā)檢察建議，提升檢察建議落實(shí)效果具有積極的借鑒意義。筆者有幸參與了近四年全國優(yōu)秀檢察建議評選工作，通過梳理優(yōu)秀檢察建議的制發(fā)工作情況和文書內(nèi)容，結(jié)合參與評選工作的體會，總結(jié)出制發(fā)優(yōu)秀檢察建議的一些經(jīng)驗(yàn)，以期對檢察建議工作有所指導(dǎo)。

一、優(yōu)秀檢察建議的品質(zhì)

優(yōu)秀檢察建議應(yīng)當(dāng)具備五個(gè)方面的品質(zhì)：

第一，服務(wù)國家大局，聚焦群眾關(guān)切。檢察建議應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、國家治理效能和社會治理水平提升、中國式現(xiàn)代化的全面推進(jìn)提供檢察助力。同時(shí)，聚焦與人民群眾利益息息相關(guān)、社會公眾普遍關(guān)注的問題，通過檢察履職促進(jìn)保障和改善民生。［2］

第二，立足監(jiān)督職責(zé)，必要審慎合法。檢察建議應(yīng)當(dāng)針對在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的、與檢察業(yè)務(wù)緊密關(guān)聯(lián)、確有監(jiān)督必要的事項(xiàng)，［3］嚴(yán)格依托辦案制發(fā)，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性。

第三，制發(fā)程序規(guī)范，文書質(zhì)量上乘。檢察建議應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循規(guī)范化的制發(fā)程序和工作流程，深入扎實(shí)開展調(diào)查核實(shí)，檢察建議書各項(xiàng)要素齊備、格式規(guī)范，分析問題客觀精準(zhǔn)、有理有據(jù)，提出對策于法有據(jù)、合理可行。［4］

第四，配合督促聯(lián)動，落實(shí)效果顯著。檢察建議發(fā)出后的跟蹤督促措施得當(dāng)、工作及時(shí)有效，既支持、幫助、配合被建議單位開展落實(shí)工作，又持續(xù)督促被建議單位積極整改，檢察建議取得良好落實(shí)效果。［5］

第五，持續(xù)深入落實(shí)，輻射效應(yīng)彰顯。檢察建議不僅應(yīng)當(dāng)聚焦當(dāng)下，解決當(dāng)前的、局部的問題，更應(yīng)當(dāng)著眼長遠(yuǎn)，通過持續(xù)深入推進(jìn)落實(shí)，促進(jìn)系統(tǒng)整治，長效治理。［6］

二、優(yōu)秀檢察建議的實(shí)踐操作

制發(fā)一份檢察建議，包含了從選題立項(xiàng)、調(diào)查核實(shí)、文書制作、送達(dá)、督促落實(shí)等一系列流程；評價(jià)一份檢察建議是否優(yōu)秀，也包括對其選題、文書質(zhì)量、督促落實(shí)工作開展情況、檢察建議落實(shí)效果的全面評價(jià)。實(shí)踐中，如何開展檢察建議工作，使得制發(fā)的檢察建議達(dá)到優(yōu)秀的標(biāo)準(zhǔn)？筆者結(jié)合近年來優(yōu)秀檢察建議的制發(fā)實(shí)踐，對檢察建議制發(fā)中的一些重要環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理和總結(jié)，認(rèn)為優(yōu)秀的檢察建議應(yīng)當(dāng)做到以下八個(gè)方面：

（一）選題有意義

近幾年優(yōu)秀檢察建議的選題大多聚焦中國特色社會主義建設(shè)的重要領(lǐng)域、社會治理的薄弱環(huán)節(jié)和人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題［7］，通過檢察建議，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)訴源治理、推動完善社會治理的目的。

筆者認(rèn)為，優(yōu)秀的檢察建議選題應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)三個(gè)維度，即“有高度、有重點(diǎn)、有溫度”。“有高度”就是指要圍繞黨和國家工作大局，貫徹落實(shí)黨中央各項(xiàng)決策部署，通過檢察建議推動完善中國特色社會主義制度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“有重點(diǎn)”就是指要體現(xiàn)最高檢和各地方檢察院黨組確定的重點(diǎn)工作。比如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》的各項(xiàng)部署，全國檢察長會議、大檢察官研討班提出的重點(diǎn)工作安排等等，這些都是通過檢察建議來參與社會治理的重點(diǎn)領(lǐng)域。“有溫度”就是指要聚焦人民群眾的“急難愁盼”，通過檢察建議來促進(jìn)保障和改善民生，傳遞司法溫度。

（二）調(diào)查核實(shí)工作扎實(shí)

調(diào)查核實(shí)是制發(fā)檢察建議的基礎(chǔ)，其目的是要找準(zhǔn)被建議單位存在的問題，確保建議有事實(shí)依據(jù)和證據(jù)支撐。扎實(shí)的調(diào)查核實(shí)工作需要綜合運(yùn)用各種調(diào)查核實(shí)措施，才能真正掌握事實(shí)、取得證據(jù)。

如何開展調(diào)查核實(shí)工作？從近幾年優(yōu)秀檢察建議的制發(fā)過程來看，調(diào)查核實(shí)主要可從以下幾個(gè)方面來開展：

1.通過辦理個(gè)案發(fā)現(xiàn)問題。基于個(gè)案辦理中發(fā)現(xiàn)的問題、隱患，進(jìn)而展開深入的調(diào)查核實(shí)，全面掌握被建議單位存在的問題，為制發(fā)有針對性的檢察建議打下基礎(chǔ)。比如上海市徐匯區(qū)人民檢察院就醫(yī)保基金監(jiān)管問題向醫(yī)療保障部門制發(fā)檢察建議，就是在辦理某詐騙刑事案件中發(fā)現(xiàn)，行為人冒用他人醫(yī)保卡購藥后進(jìn)行倒賣牟利，反映出部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在未嚴(yán)格執(zhí)行代配藥登記制度、對使用醫(yī)保卡購藥審核把關(guān)不嚴(yán)、相關(guān)預(yù)警阻斷機(jī)制運(yùn)行不暢等問題。［8］

2.對類案進(jìn)行分析研究，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)存在的普遍性問題。對一個(gè)時(shí)期辦理的同類型案件進(jìn)行梳理、研究、分析，發(fā)現(xiàn)相關(guān)部門、單位或者行業(yè)普遍存在的共性問題并進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。比如甘肅省人民檢察院就金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范問題向某金融機(jī)構(gòu)制發(fā)檢察建議，就是檢察機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)辦理了多起涉及貸款業(yè)務(wù)的刑事犯罪案件，通過對此類案件進(jìn)行系統(tǒng)分析，發(fā)現(xiàn)某金融機(jī)構(gòu)存在貸款審查制度執(zhí)行不嚴(yán)、貸款審批和發(fā)放程序倒掛、工作人員參與貸款資料造假等問題，圍繞這些問題展開進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)。［9］

3.實(shí)地調(diào)查核實(shí)。實(shí)地開展調(diào)查核實(shí)，主要有查詢、調(diào)取相關(guān)材料，走訪相關(guān)單位，詢問相關(guān)人員，實(shí)地查驗(yàn)，聽取被建議單位意見等措施。比如湖北省人民檢察院漢江分院就社區(qū)矯正管理問題向某市人民政府制發(fā)檢察建議過程中，組織開展實(shí)地調(diào)研，現(xiàn)場查看部分社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)指揮平臺、法律文書、在矯人員臺賬等，并聯(lián)合公安機(jī)關(guān)對社區(qū)矯正對象流動情況開展調(diào)查核實(shí)。［10］

4.積極借助“外腦”，搞準(zhǔn)專業(yè)性問題。通過咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見，委托鑒定、評估、審計(jì)等措施，對檢察建議涉及的專業(yè)性問題進(jìn)行準(zhǔn)確的分析研判。比如北京市人民檢察院就藝術(shù)品評獎和會員發(fā)展方面的管理漏洞向某聯(lián)合會制發(fā)檢察建議過程中，采取電話、函詢、座談會等多種形式廣泛征集專業(yè)人員、專業(yè)團(tuán)體的意見建議，確保制發(fā)檢察建議的內(nèi)容精準(zhǔn)度高、實(shí)效性強(qiáng)。［11］

（三）被建議單位選擇妥當(dāng)

被建議單位的選擇，是檢察建議書精準(zhǔn)性和實(shí)效性的基礎(chǔ)性保證。在確定被建議單位時(shí)，要嚴(yán)格遵循《檢察建議工作規(guī)定》和《檢察機(jī)關(guān)開展檢察建議工作有關(guān)問題的解答》（以下簡稱《問題解答》）規(guī)定的級別對應(yīng)要求，結(jié)合調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)的問題和相關(guān)單位的職責(zé)、跟蹤督促工作能否有效開展、檢察建議能否落實(shí)等進(jìn)行分析研判，從而確定適當(dāng)?shù)谋唤ㄗh單位。對于一個(gè)事項(xiàng)涉及多個(gè)單位的，可以分別向多個(gè)單位制發(fā)檢察建議，也可以確定一個(gè)能夠牽頭的單位作為被建議單位，其他單位作為抄送單位；必要時(shí)可以向共同的主管單位制發(fā)。向多個(gè)單位分別制發(fā)檢察建議，應(yīng)當(dāng)結(jié)合被建議單位的職責(zé)，分別指出問題和提出建議，每個(gè)單位的問題和建議應(yīng)有所不同。

（四）制發(fā)程序規(guī)范

根據(jù)《檢察建議工作規(guī)定》，制發(fā)檢察建議的程序一般包括：發(fā)現(xiàn)問題→檢察長決定調(diào)查核實(shí)→調(diào)查核實(shí)→起草檢察建議書→（征求被建議單位意見）→法律政策研究部門審核→檢察長或者檢委會決定→送達(dá)檢察建議→（異議處理）→督促落實(shí)。

對于一些針對特定被建議單位的檢察建議，《問題解答》還規(guī)定了特別的程序：一是報(bào)省級人民檢察院審批的程序。市、縣級人民檢察院辦理案件的涉案單位屬于全國或者本省知名的大型公司、企業(yè)總部，或者國家級和省級人民團(tuán)體，或者在國務(wù)院和省級人民政府登記管理機(jī)關(guān)登記的社會組織的，辦理案件的市、縣級人民檢察院應(yīng)當(dāng)層報(bào)省級人民檢察院批準(zhǔn)后制作檢察建議書，并由省級人民檢察院轉(zhuǎn)送被建議單位。二是征求異地檢察機(jī)關(guān)意見的程序。向異地有關(guān)單位制發(fā)檢察建議，應(yīng)當(dāng)書面征求被建議單位所在地同級人民檢察院意見。向本院所辦理案件的異地涉案單位制發(fā)檢察建議，該涉案單位屬于全國或者省內(nèi)知名的大型公司、企業(yè)總部，或者國家級和省級人民團(tuán)體，或者在國務(wù)院和省級人民政府登記管理機(jī)關(guān)登記的社會組織的，應(yīng)當(dāng)先層報(bào)省級人民檢察院審批同意，再書面征求該涉案單位所在地同級人民檢察院意見。［12］

（五）檢察建議書內(nèi)容完整精準(zhǔn)，論證充分

優(yōu)秀的檢察建議應(yīng)當(dāng)完整包括《檢察建議工作規(guī)定》第16條第2款規(guī)定的內(nèi)容，其中最為重要的是對被建議單位存在問題的分析和對對策建議的論述。這兩部分內(nèi)容是檢察建議書的核心，是關(guān)系檢察建議書質(zhì)量高低、能否得到被建議單位認(rèn)同的關(guān)鍵，也是檢察建議得到有效落實(shí)的基礎(chǔ)。

對問題的分析部分，要根據(jù)調(diào)查核實(shí)查清的事實(shí)、證據(jù)，結(jié)合法律法規(guī)的規(guī)定對被建議單位存在的問題進(jìn)行分析。應(yīng)當(dāng)注意的是，不能對問題進(jìn)行籠統(tǒng)列舉，而應(yīng)對問題進(jìn)行總結(jié)歸納，分為幾個(gè)方面分別進(jìn)行闡述，并且要以事實(shí)、證據(jù)、案例、法律規(guī)定為支撐。

對策建議的論述部分要符合四方面要求：一是有針對性，要針對存在的問題提出解決問題的對策措施。二是具體，要提出解決問題的具體工作措施。比如，建議完善制度，就要指出在哪些環(huán)節(jié)建章立制，重點(diǎn)對哪些問題作出明確規(guī)定，有的還可以提出具體的制度內(nèi)容；建議開展整治活動，就要指出重點(diǎn)整治的問題、采取的具體措施等；建議加強(qiáng)監(jiān)管，就要指出對哪些對象、哪些工作加強(qiáng)監(jiān)管，可以采取的監(jiān)管措施等。三是具有操作性，這一方面與建議“具體”是有機(jī)聯(lián)系的，另一方面是指提出的建議屬于被建議單位的職能范圍、符合被建議單位的工作實(shí)際，能夠通過具體工作予以落實(shí)。四是于法有據(jù)，是指提出建議要有法律、法規(guī)、政策依據(jù)，也包括引用法律依據(jù)正確的要求。

（六）檢察建議書格式規(guī)范

檢察建議的文書格式應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《檢察建議工作規(guī)定》和《人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本》規(guī)定的格式。其中特別應(yīng)當(dāng)注意三點(diǎn)：一是文書標(biāo)題。檢察院的名稱應(yīng)當(dāng)包括所在的省市。二是文書文號。檢察建議的文號必須以院名義統(tǒng)一編號，即“*檢建〔20**〕*號”，不能出現(xiàn)部門簡稱。三是文書落款。檢察建議書落款應(yīng)當(dāng)只寫日期加蓋院章，不能寫上院名再加蓋院章。

（七）督促落實(shí)工作有效開展

檢察建議發(fā)出后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極主動開展督促落實(shí)工作，做好“后半篇文章”，才能確保檢察建議真正得到落實(shí)，取得實(shí)效。開展督促落實(shí)應(yīng)當(dāng)做好兩方面工作：一方面要積極幫助、支持、配合被建議單位落實(shí)檢察建議。要通過現(xiàn)場走訪、現(xiàn)場查驗(yàn)、協(xié)調(diào)會商、共同研討等多種方式，及時(shí)了解被建議單位的采納和落實(shí)情況。對于被建議單位在開展落實(shí)工作中存在問題和困難的，應(yīng)當(dāng)幫助其對問題原因進(jìn)行研判，共同研究解決問題、克服困難的對策措施，推動檢察建議落實(shí)落細(xì)。另一方面要加強(qiáng)對檢察建議落實(shí)情況的跟蹤督促。對于被建議單位在檢察建議書載明的期限內(nèi)不回復(fù)，或者無正當(dāng)理由不予整改或者整改不到位的，檢察機(jī)關(guān)可以將相關(guān)情況報(bào)告上一級人民檢察院，或者向被建議單位的上級部門等進(jìn)行通報(bào)，必要時(shí)，可以將被建議單位不回復(fù)、不采納的情況向同級黨委、人大、政府報(bào)告，或者向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行通報(bào)。同時(shí)，檢察建議書發(fā)出后還應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級人民檢察院法律政策研究部門備案，上一級人民檢察院可以通過備案了解掌握下級檢察院檢察建議的制發(fā)情況，并及時(shí)根據(jù)情況進(jìn)行跟進(jìn)監(jiān)督。［13］

（八）檢察建議得到落實(shí)，取得實(shí)效

檢察建議取得實(shí)效有兩個(gè)層次，第一個(gè)層次是檢察建議書中提出的建議得到采納，指出的問題得到整改。第二個(gè)層次是在解決當(dāng)前具體問題的基礎(chǔ)上，檢察建議取得更廣泛的、長期的、持續(xù)的效果。

第二個(gè)層次是對檢察建議落實(shí)效果的更高要求，可以從三個(gè)維度來理解：一是檢察建議在更大范圍內(nèi)得到落實(shí)，比如針對某一被建議單位的檢察建議，不僅得到被建議單位的落實(shí)，而且推動被建議單位的上級部門或者與被建議單位職能相關(guān)聯(lián)的其他部門也開展了整治問題、完善制度、健全機(jī)制等工作；二是檢察建議在促進(jìn)解決當(dāng)前問題的同時(shí)，推動相關(guān)部門通過會簽文件、出臺專門規(guī)定等形式建立源頭防治的制度機(jī)制，從制度上保證相關(guān)問題得到徹底解決；三是檢察建議不僅在現(xiàn)階段推動相關(guān)部門改進(jìn)工作、完善治理，而且在較長的時(shí)期內(nèi)，都對促進(jìn)相關(guān)工作發(fā)揮著積極作用，具有一種持續(xù)性的剛性力量，最終實(shí)現(xiàn)對社會治理問題的常治長效。

三、結(jié)語

黨的二十大報(bào)告對健全社會治理制度，完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力等作出明確部署安排。［14］檢察機(jī)關(guān)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想和黨的二十大精神，全面貫徹習(xí)近平法治思想，將落實(shí)黨的二十大各項(xiàng)決策部署與檢察履職相融合，將創(chuàng)新能動履職貫穿法律監(jiān)督各環(huán)節(jié)，不斷提升檢察建議工作水平，以高質(zhì)效的檢察建議促進(jìn)提高社會治理水平，提升國家治理效能，助力全面推進(jìn)國家各方面工作法治化。