提升行政事業(yè)單位財會監(jiān)督質效的思考
——基于湖北省紅安縣財政部門的實踐

●秦遵華 吳夢佳

一、引言

通過組織財經紀律重點問題整治、會計和評估監(jiān)督檢查等財會監(jiān)督專項行動，湖北省紅安縣行政事業(yè)單位各類經濟活動趨于規(guī)范，違規(guī)違紀違法問題明顯減少。 但頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳、治標不治本的現象在各單位仍然存在，根源上的問題并沒有變少。為了從源頭解決問題， 紅安縣財政監(jiān)督局通過組織調研，分析了各單位在財會相關工作中的痛點、難點、堵點，并對問題進行了溯源，以更好地幫助行政事業(yè)單位提升財會監(jiān)督質量、效率、效益。

二、財會監(jiān)督工作現狀

農業(yè)、人社、教育、衛(wèi)健、民政、林業(yè)、水利系統(tǒng)基本覆蓋了全縣重點民生領域，涉及國家財經政策與法律法規(guī)繁多、財政資金量大且易滋生各類財政財務問題等， 是財會監(jiān)督關注的重點，其財會現狀及存在的問題在全縣行政事業(yè)單位中具有很強的代表性。 基于此，紅安縣財政監(jiān)督局通過統(tǒng)計調查、實地檢查、訪談的形式對以上七個系統(tǒng)各行政事業(yè)單位財會工作相關情況進行了調研，明確了各單位內設財會機構及財會人員、基礎財會工作、內部監(jiān)督、制度建立與執(zhí)行、業(yè)務與財務信息化等方面現狀及問題。

（一）財會機構設置

在參與調研的單位中，各單位均設置財會機構，并配備會計人員，具備基礎的會計核算功能。少數單位因自身特殊原因，未單獨設置財會機構，如林業(yè)系統(tǒng)28 個單位中，12 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站，因每站工作人員少，業(yè)務量較小，未單獨設置財會機構，平時的會計工作由其他工作人員兼任。

（二）財會人員構成

在參與調查的395 名財會人員中，從年齡結構看，50 歲及以上85 人，占比22%，45—50 歲之間65 人， 占比16%；40—45 歲之間94 人， 占比24%；35—40 歲之間28 人，占比7%；30—35歲之間77 人， 占比19%；30 歲以下46人，占比12%。 考慮到衛(wèi)健系統(tǒng)中收費員較多且年齡普遍偏低的情況，剔除衛(wèi)健系統(tǒng)影響，在206 名參與調查的對象中，35 歲及以上179 人， 占比高達87%；30—35 歲之間12 人，占比6%；30歲以下15 人，占比7%，詳見圖1。

圖1 財會人員年齡結構

從會計職稱情況看，在395 名調查對象中， 有中級及以上會計職稱的57人， 占比14%， 有初級會計職稱的70人，占比18%，無會計職稱的268 人，占比達到68%。 具體情況如圖2 所示。

圖2 會計職稱結構

（三）會計基礎工作情況

各單位財務部門依據《會計法》《政府會計制度》等法律法規(guī)及內部管理要求對各類經濟活動進行了賬務處理，基本上能做到賬表、賬賬、賬證、賬實相符，賬上財務處理符合規(guī)范，原始憑證較完整，表面上不存在問題，但在實際工作中，各單位仍然存在將違規(guī)費用借助項目，或通過維修費、打印費、購置費等隱蔽形式進行報銷處理的情況。

（四）內部監(jiān)督情況

在單位內部管理要求及財政部門宣傳引導下，各單位基本都設置了內審、稽核等內部監(jiān)督崗位，但崗位多由其他部門人員兼任， 人員的綜合能力素質、監(jiān)督的主動性、獨立性存在不足。同時，各單位內部財會監(jiān)督工作目前停留在線下查閱紙質報表、賬簿、憑證階段， 加上各系統(tǒng)內部單位現存系統(tǒng)缺乏內部控制、費用報銷相關模塊， 且內部各所屬單位數據割裂，統(tǒng)計標準與口徑不一致、 業(yè)務與財務數據的連貫性不足、缺乏統(tǒng)一管理，導致檢查效率與質量偏低，財政、財務等問題無法及時被發(fā)現。 單位內部事前、事中監(jiān)督缺乏，而事后監(jiān)督形式大于實質。 在檢查過程中各單位仍然存在以前年度會計賬簿、會計憑證未及時裝訂，部分事前審批單、費用報銷單填寫不規(guī)范但一直未整改的情況。從實地檢查發(fā)現各單位普遍存在的各類問題來看，單位內部財會監(jiān)督職能缺失，內部財會監(jiān)督工作有名無實，流于形式，效果不佳。

（五）制度的建設與執(zhí)行

各單位結合自身特點均按要求建立且不斷完善內部財務管理、專項資金管理、內控管理、績效評價等制度，形成了一系列制度文件與考核資料。 各類制度文件資料較完整，但在執(zhí)行過程中存在執(zhí)行不到位或變形或“兩張皮”的情況，單位內部各項制度沒有得到有效執(zhí)行。 尤其在財會人才隊伍建設方面，各單位缺少相關制度的規(guī)定，體系化、系統(tǒng)化、主動的財會人才引進、培養(yǎng)、培訓、獎懲等計劃匱乏。

（六）信息化的建設與應用

2023 年所有單位均已完成預算管理一體化平臺、惠民惠農“一卡通”系統(tǒng)平臺的搭建，而其他業(yè)務及財務相關的信息化建設或優(yōu)化缺乏系統(tǒng)、科學、統(tǒng)一的規(guī)劃。各系統(tǒng)單位內部存在財務核算系統(tǒng)不統(tǒng)一的情況，數據孤島現象嚴重，財務軟件的運用停留在記賬、生成憑證與報表最基礎的功能上。同時各單位項目管理、合同管理、采購管理、差旅報銷、費用報銷、票據管理、檔案管理等主流系統(tǒng)模塊缺失。

三、行政事業(yè)單位財會相關工作中存在的問題

（一）單位內部財會監(jiān)督意識薄弱，財會監(jiān)督形式大于實質

單位主要負責人對內部財會監(jiān)督的認識存在偏差，認識與重視程度不夠。 單位沒有結合自身實際情況建立權責清晰、 約束有力的內部財會監(jiān)督機制，內部財會監(jiān)督的主體、范圍、程序、權責等模糊。 同時財會監(jiān)督工作成果沒有納入到單位主要領導的考核與評價中，單位主動監(jiān)督的動力與積極性不足。 再者單位內部業(yè)務與財務信息化建設落后，且同一行政管理體系下數據標準不統(tǒng)一， 無法從系統(tǒng)層面實現事前、事中、事后全流程、全覆蓋的財會監(jiān)督。 以上種種問題，導致單位內部財會監(jiān)督工作浮于表面，為了監(jiān)督而監(jiān)督，監(jiān)督的形式大于實質。

（二）財會人才隊伍年齡結構不合理，青黃不接現象較嚴重，整體專業(yè)素質偏低

單位財會人才隊伍斷層現象嚴重，老齡化趨勢明顯，整體專業(yè)素質較弱，缺少體系化的財會人才隊伍建設機制。一方面各單位缺乏清晰的財會人才隊伍建設目標和規(guī)劃，同時編制與薪資福利待遇問題一定程度上影響了年輕、專業(yè)素質強的財會人才進入到財會工作的隊伍中；另一方面單位尚未建立系統(tǒng)化的知識與培訓體系，知識獲取渠道閉塞，財會隊伍專業(yè)素質提升難。 同一行政系統(tǒng)下各單位業(yè)務范圍不同，涉及的財政、財務、法律法規(guī)的要求紛繁復雜，但單位內部這些基礎且重要的知識沒有得到有效的梳理與總結；再者傳統(tǒng)機械式培訓效果不佳，財會人才能力素質難以得到較好的發(fā)展。以上種種問題導致單位內部會計基礎工作的薄弱、不規(guī)范、不扎實，政策法規(guī)制度等難以執(zhí)行到位，財會監(jiān)督職能無法得到有效發(fā)揮，大大增加了財務風險。

（三）制度落地困難重重，流于形式

單位已建立且在不斷完善各自財務管理、 資產管理、內控管理、績效評價管理等方面的制度，但在實際執(zhí)行過程中問題重重， 存在制度執(zhí)行不到位或變形的情況。理想制度與實際執(zhí)行之間存在鴻溝。制度文件天然具有高度概括的特征， 無法全面囊括各類業(yè)務場景與細節(jié)，其從宏觀層面，明確了各部門要遵守的要求與規(guī)范，但微觀執(zhí)行細節(jié)層面存在不足。落腳到各類業(yè)務的執(zhí)行人員、時間、地點、方式、工作內容、前后銜接需要取得的資料、達到的結果、特殊情況的處理、 出現問題后的咨詢等沒有清晰明確的規(guī)范與指引， 因此各部門在實際執(zhí)行制度過程中會對制度的要求理解存在偏差，導致制度失效，最終流于形式。

（四）信息化建設落后，運用程度較低

單位業(yè)務及財務信息化建設缺乏統(tǒng)一合理的統(tǒng)籌規(guī)劃。 一方面歷史原因導致業(yè)務與財務系統(tǒng)多且雜，各系統(tǒng)處于孤立狀態(tài)且延展性差，數據不互通，升級與更新困難。 另一方面業(yè)務與財務信息化的建設與后期維護工作繁瑣、投入相對較大，在現有系統(tǒng)能滿足單位最基礎需要的前提下， 單位信息化建設的動力與意愿不強。 再者系統(tǒng)功能孱弱，數據割裂，只能滿足單位最簡單的應用需要， 信息化運用程度低，項目管理、合同管理、采購管理、費用報銷、差旅報銷、票據管理、檔案管理等基礎的系統(tǒng)功能缺失，難以從系統(tǒng)層面規(guī)范業(yè)務與財務活動，形成監(jiān)督控制。

四、問題對策與建議

（一）加強財會監(jiān)督意識，落實內部監(jiān)督職責

2023 年2 月中共中央辦公廳、 國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）。 《意見》中明確了各單位內部監(jiān)督是五位一體財會監(jiān)督體系中的重要一環(huán)， 各單位主要負責人是本單位財會監(jiān)督的第一責任人， 對本單位財會工作和財會資料的真實性、完整性負責。 因此各單位應重視單位內部監(jiān)督，落實內部監(jiān)督職責。 首先各單位內部應結合自身實際建立權責清晰、 約束有力的內部財會監(jiān)督機制，明確內部監(jiān)督的主體、范圍、程序、權責等。 其次各單位應明確承擔財會監(jiān)督職責的機構或人員， 有條件的單位可統(tǒng)籌內部機構改革需要，整合專門力量，承擔財會監(jiān)督職責，提高監(jiān)督的專業(yè)性。 再者各主管單位每年制定內部監(jiān)督目標與計劃，對本級及下屬單位經濟業(yè)務、財務管理等會計行為進行監(jiān)督，形成內部監(jiān)督報告，監(jiān)督報告的內容包括問題清單及整改事項。

（二）完善人才隊伍建設機制，筑牢財務工作基礎

1.優(yōu)化財會人才隊伍結構，提升整體專業(yè)素質。完善人才隊伍建設機制，人才是第一要素。 各單位應將財會人才隊伍建設與培養(yǎng)納入到單位的發(fā)展規(guī)劃與目標中， 制定財會人才引進與培養(yǎng)的具體計劃與任務；同時通過提高職級、薪資福利等待遇積極吸納年輕及專業(yè)人員加入到財會隊伍中， 年輕化財會人才隊伍，提升整體專業(yè)素質。

2.構建財會知識體系，完善培訓長效機制。 人才隊伍體系建設中財會知識體系與培訓機制是最基礎的一環(huán)。 財政局各對口部門應加強與各業(yè)務主管單位的聯(lián)系， 指導各單位財務主管部門構建財務知識體系、完善培訓長效機制，根據法律法規(guī)要求，結合單位特點，梳理、總結、歸檔、更新、共享單位的各項財務管理制度、財會技能與知識、常見問題與解決方案，形成單位全面、系統(tǒng)的業(yè)務與財務知識庫。 單位各類知識體系的運用還需搭配完善的培訓機制，財務主管部門需制定詳細的培訓目標、 培訓計劃與任務，特別是針對在日常內部財會監(jiān)督中發(fā)現的問題，做到有的放矢， 將業(yè)務與財務知識庫中的知識作為培訓內容， 通過線上與線下相結合、 視頻音頻相配套、理論與案例相互補等形式，讓單位所有人員特別是各下屬單位人員更簡單、更方便、更快捷學習到必備的財會相關知識。

3.改進培訓方式，落實培訓效果。 傳統(tǒng)的線上與線下培訓一般都是培訓主講人輸出， 而培訓對象常常處于被動輸入的狀態(tài)，缺乏實踐反饋、培訓效果不佳，往往在實際操作時遇到問題，不知道如何處理。而要真正落實培訓效果，需要改進培訓方式。 在培訓過程中模擬真實的業(yè)務場景，讓培訓對象參與其中，與業(yè)務形成交互。交互式的培訓方式可將實際業(yè)務案例在系統(tǒng)中的每一步操作分解并內置于交互式培訓視頻中，培訓對象需要根據培訓視頻案例中每一步的提示，模擬操作，體驗正式場景，一步一步根據提示完成規(guī)定的動作，從而掌握培訓內容。 交互式培訓提供了實時的操作反饋，培訓對象能夠清楚地知道自己在哪一步上沒有操作正確， 并通過提示完成正確的操作， 如此在模擬的場景下掌握真實場景中的操作，從而提升培訓效果，提高培訓對象素質。

（三）推行流程建設，確保制度落地

單位各項制度被束之高閣，很重要的原因是頂層制度與基層實際執(zhí)行之間存在鴻溝。因制度的高度概括性，制度中明確了目標，但如何具體執(zhí)行往往很模糊。 推行流程建設可以有效填補制度與實際執(zhí)行間的鴻溝。 推進流程建設是將制度通過5W2H 工作法和PDCA 循環(huán)法分解細化，建立工作操作標準規(guī)范，從業(yè)務到財務，從開始到結束，全面梳理整個業(yè)務與財務邏輯， 分場景分步驟清晰明確制度中需要完成的事項， 確定每個事項的責任部門、 責任人與對接人，事項完成的時間，通過何種形式完成（如通過“一卡通”管理平臺、通過事前審批單等形式），每個事項完成的時間期限，前后事項銜接的責任人與資料，特殊情況處理及問題咨詢等， 清晰全面全過程地展示制度執(zhí)行的每個動作，為制度提供抓手，從而確保制度有效執(zhí)行。

（四）加強業(yè)務與財務信息一體化管理平臺的建設與運用

預算管理一體化平臺、惠民惠農“一卡通”管理平臺等信息化的建設與運用在省級層面的推動下，取得了不錯的效果和進展。 在此基礎上，各單位業(yè)務與財務信息化的建設與運用可借鑒上述平臺的建設和運用經驗，由省級層面主導、統(tǒng)一規(guī)劃和部署，各級財政部門督促跟進。首先業(yè)務與財務信息一體化管理平臺可集成現有的預算管理一體化平臺、惠民惠農“一卡通”管理平臺，將項目管理、合同管理、采購管理、費用報銷、票據管理、資金管理等功能模塊加入平臺中，實現從預算申請與調整到項目立項、開展、驗收，再到合同簽訂、變更、完成，以及物資采購、票據收發(fā)管理、費用報銷和資金付款等事前事中事后全流程全鏈條全生命周期公開透明可追溯的線上管理。其次通過業(yè)務與財務信息一體化管理平臺，統(tǒng)一各單位數據標準與口徑，實現數據共享，實現同一行政系統(tǒng)下數據的統(tǒng)一管理。再者在業(yè)務與財務一體化管理平臺各個功能模塊中嵌入風險控制點， 實現系統(tǒng)控制代替人為控制，減少人為參與導致的財務風險。 業(yè)務與財務一體化管理平臺的建設與運用，一方面能使得單位內部各項業(yè)務的開展高效有序透明；另一方面各單位業(yè)務及財務數據有跡可循，資金的使用可追溯到源頭，這將改變財會監(jiān)督的工作方式， 財會監(jiān)督將更加現代化、智能化。

（五）優(yōu)化單位及個人績效評價指標體系

落實內部監(jiān)督職責， 完善人才隊伍建設體制、推行制度流程化、加強業(yè)務與財務信息一體化管理平臺的建設與運用，最終還需要通過優(yōu)化單位及個人績效評價指標體系來保駕護航。通過分解和量化內部監(jiān)督職責、人才隊伍建設機制、流程建設、業(yè)務與財務信息一體化管理平臺建設與運用的目標和任務，將其納入到單位負責人及各級主要責任人的績效評價考核指標中，借助激勵與懲戒的形式，推動單位內部各項工作向前推進，逐步提升財會監(jiān)督質效。

五、總結

各級財政部門是本級財會監(jiān)督的主責部門，依法履行財會監(jiān)督主責。本文基于紅安縣財政監(jiān)督局財會監(jiān)督調研報告，對影響行政事業(yè)單位財會監(jiān)督質效的問題進行了思考與分析， 并從落實內部監(jiān)督職責、完善財會人才隊伍建設機制、推進制度流程化、加強業(yè)務與財務信息化構建與優(yōu)化績效評價指標體系五個方面提出了問題解決方向與思路。然而影響財會監(jiān)督質效的原因紛繁復雜，相互交織、相互影響，實際問題的解決路徑還需要財政部門與有關部門、 各單位、相關中介機構及行業(yè)協(xié)會共同努力，在實踐中不斷地研究、探索與優(yōu)化。