“廣西科改33 條”政策落地狀況調查與對策

唐青青

廣西壯族自治區科學技術情報研究所，廣西，南寧，530022

科技政策是推動科技創新發展的“指南針”，是提升國家和區域科技創新實力的重要支撐條件。當前，我國科技創新發展在科技創新投入、產出、成果、活力、體系、能力、支撐引領、體制機制、國際合作等方面取得了偉大歷史性成就[1]，這與科技政策的支持密不可分。黨的十八大以來，國家把科技創新的地位和作用提升到新的戰略高度，科技政策出臺的密度和強度前所未有，但有調研反映科技政策落實不到位的現象突出，有學者提出科技政策落地率不超過5%。[2]針對這一狀況，2021 年年底召開的中央經濟工作會議將“科技政策要扎實落地”列入2022 年重點部署的七大任務之一。近年來，廣西也出臺了一系列力度大、內容實、針對性強的科技創新政策，政策不可謂不多、力度不可謂不大，但由于種種原因，這些政策的落地、落實效果卻不甚理想，科技政策落地的緊迫性和艱巨性日益凸顯。因此，對廣西科技政策落地狀況進行調查，加快研究推動廣西科技政策扎實落地的政策舉措，及時解決科技政策落實中的“最后一公里”問題和“中梗阻”問題，迫在眉睫、意義重大。

政策文本是政治的行為后果和行政的執行依據，對政策文本開展研究是政策科學的重要研究內容，深入研究政策文本對我國治理體系和治理能力現代化具有積極促進作用。[3]文章以廣西壯族自治區黨委、人民政府2020 年出臺的《關于進一步深化科技體制改革推動科技創新促進廣西高質量發展的若干措施》（以下簡稱“廣西科改33 條”）—這一近年來廣西科技創新領域政策最全、突破最大、“干貨”最多的政策文件為例，基于對列入落實“廣西科改33條”“百千萬”行動名單的100 家高等院校和科研院所、1 000 家科技型企業和10 000 名科研人員的跟蹤調查數據進行分析，研究提出“廣西科改33 條”政策落地的現狀、落實效果和存在的主要問題，并提出推動“廣西科改33 條”政策扎實落地的對策措施，以為政府部門推動科技政策扎實落地提供重要決策參考，為國家和其他地方推動科技政策落地提供“廣西經驗”和“廣西方案”。

一、調查方法和調查基本情況

根據自治區科技領導小組辦公室關于印發《建立“廣西科改33 條”“百千萬”行動落實情況報告制度的實施方案》的通知（桂科組辦字〔2021〕5 號）要求，加大對列入落實“廣西科改33 條”“百千萬”行動名單進行重點跟蹤，深入推進“廣西科改33 條”落實落地，有效發揮政策激勵和導向作用。依托“百千萬”行動名單（在全區高等學校、科研事業單位、新型研發機構、高新技術企業等創新主體中選取100 家高校和科研院所、1 000家科研型企業和10 000 名科研人員），基于科技工作者狀況調查站點體系和科技工作者視角，面向全區科技工作者發放填寫《“廣西科改33 條”落實調查問卷》，截至2021 年11 月，共完成有效問卷6 994 份。本次調查樣本分布基本合理，從年齡上看，30 歲及以下的科研人員占比為20.62%（1 442人），31—40歲占47.15%（3 298人），41—50 歲占22.91%（1 602 人），50 歲以上占9.32%（652 人）；從學歷上看，博士研究生占11.45%（801人），碩士研究生占21.30%（1 490 人），本科生占47.21%（3 302 人），大專生占16.39%（1 146人），其他占3.65%（255 人）；從職稱上看，正高級職稱的科研人員占6.83%（478 人），副高級職稱占19.66%（1 375 人），中級職稱占32.30%（2 259人），初級職稱占16.71%（1 169 人），無職稱的占24.49%（1 713 人）；從單位類型上看，企業科研人員占54.96%（3 844 人），科研院所占12.87%（900人），高等院校占29.50%（2 063 人），新型研發機構占2.67%（187 人）。從年齡、職稱、學歷和單位類型這幾個層面的科研人員占比來看，問卷覆蓋的科研人員比較合理，能有效地反映不同年齡階段、不同職稱、不同學歷和不同單位的科研人員對“廣西科改33 條”的客觀評價。

二、“廣西科改33 條”政策落地狀況調查分析

（一）推動“廣西科改33 條”政策落地的措施及成效

問卷結果顯示，超過一半的科研人員（50.83%）認為“廣西科改33 條”政策在促進廣西科技創新上的整體效果顯著。在重點措施落實效果的單項評價上，排名前三的分別為激發科技人員創新活力政策、加強科技成果轉化激勵政策和完善科研管理機制政策，占比分別為47.81%、39.65%和36.8%。其中，對扶持新型研發機構發展等10 大政策點落實效果比較滿意（見圖1）。廣西以“五化”舉措織牢“五張網”，推動“廣西科改33 條”政策落地見效。

圖1 “廣西科改33 條”政策點落實效果滿意度調查結果

1.強化系統謀劃“領導力”，織密織牢科技政策扎實落地扁平化“指揮網”

自治區科技領導小組辦公室統籌“百千萬”行動方案落實工作，協調解決落實過程中的重大科技事項。系統謀劃印發《關于開展落實“廣西科改33條”“百千萬”行動的實施方案》和《建立“廣西科改33 條”“百千萬”行動落實情況報告制度的實施方案》等系列落實方案。自治區領導靠前指揮、率先垂范，實施“點對點”的扁平化指揮，多次召開“廣西科改33條”推進落實工作會，部署將90 個政策點細化，并要求責任牽頭部門切實擔起主責，協調相關部門共同出臺細化落實文件，避免執行、審計過程中的摩擦，將責任壓力縱向傳導到底、橫向擴展到邊，最大限度縮短指揮半徑。

2.強化協同聯動“執行力”，織密織牢科技政策扎實落地網格化“責任網”

自治區人民政府辦公廳印發《關于進一步深化科技體制改革推動科技創新促進廣西高質量發展的若干措施》任務分工表的通知（桂政辦函〔2020〕17 號），將“廣西科改33 條”政策的8 個方面、33 條措施、90 個政策點細化分解為67 項具體任務，確定各責任部門工作重點和分工。科技領導小組辦公室結合《任務分工表》，印發《關于進一步深化科技體制改革推動科技創新促進廣西高質量發展的若干措施》改革任務配套政策和工作措施落實清單的通知（桂科組辦字〔2020〕3 號）進一步明確目標任務。在此基礎上，廣西科技廳印發科技廳貫徹落實《關于進一步深化科技體制改革推動科技創新促進廣西高質量發展的若干措施》任務分工方案及落實清單的通知（桂科政字〔2020〕95 號），逐條明確責任處室。從政府、科技領導小組、科技行政管理部門三個層面繪制了任務分工拓撲圖，既有自主科目，又有協同動作，多點開花促進“廣西科改33 條”政策貫徹落實。建立包括工作聯動的組織網絡、聯席會議制度、信息共享工作流程等在內的協調聯動工作機制，形成齊抓共管、形成合力的工作格局，有力推動重點難點政策的落實。

3.強化監督考核“推動力”，織密織牢科技政策扎實落地動態化“監督網”

依托“百千萬”行動名單，建立聯絡員機制，組織相關單位按時填報“廣西科改33 條”政策落實情況季度報表，以及廣泛發動科技人員填寫“廣西科改33條”政策落實情況調查問卷，建立具體跟蹤評估指標、設置考核目標，對90 個政策點的落實情況逐一進行跟蹤監督，并及時協調解決有關問題。同時，積極開展重點改革任務跟蹤落實及評估，將研發投入比重、成果轉化、技術合同成交、高新技術企業認定、科技型中小企業培育、創新券發放等6 項指標納入設區市績效考評指標。

4.強化示范引領“牽引力”，織密織牢科技政策扎實落地全覆蓋“宣傳網”

圍繞“廣西科改33條”各政策點的落實，在“百千萬”行動過程中加強成功案例的收集和推廣，實行“成熟一批，推介一批”的策略，將“廣西科改33 條”政策落實過程中形成的好經驗、好做法和好案例面向全廣西進行推廣，形成可借鑒、可復制、可推廣的工作模式。制定“廣西科改33 條”政策宣傳方案，召開新聞發布會，匯編印發“廣西科改33 條”政策解讀材料，舉辦專題宣講超過30 場，受眾超15 000 人次，全面提高了政策的知曉率和普及面。

5.強化重點突破“帶動力”，織密織牢科技政策扎實落地精準化“落實網”

聚焦政策落實的重點難點問題，細化政策措施，廣西科技廳將原67 項具體措施細化梳理為113 個政策點，分別向自治區黨委辦公廳、改革辦、督查室報送《“廣西科改33 條”落實重點難點問題及對策措施》白頭文，請相關部門指導并牽頭征求各有關單位意見。聚焦科研院所優化整合、科技成果轉化落地、科研激勵等落實難點，暢通各部門溝通和對接機制，有效推動出臺一批落實配套文件，成效明顯，獲得科研人員的較高評價。如廣西壯族自治區印發《廣西促進科技成果轉化實施股權和分紅獎勵辦法》《關于自治區本級事業單位試行將科研教學獎勵納入績效工資總量管理有關事宜的通知》《關于大力支持監管企業核心技術攻關若干激勵政策的意見（試行）》等一批配套政策，推動以增加知識價值為導向的激勵機制不斷完善，科技人員創新活力全面迸發。調查顯示，科研人員所在單位建立績效工資總量調整機制的占比為69.60%，近一半的科研人員（49.31%）認為激勵產出高水平科技成果措施落實效果顯著；認為廣西著力減輕科技型企業稅費負擔政策落實效果顯著的，占比達51.34%。

（二）“廣西科改33 條”政策落地存在的問題

“廣西科改33 條”政策落地雖然取得明顯進展與成效，但仍存在部分政策點難以落實或落實效果不明顯等問題。調查問卷數據顯示，有近一半的科研人員認為“廣西科改33 條”政策在促進廣西科技創新上的整體效果一般。其中，對事業性質科研院所優化整合等10大政策點落實效果不滿意（見圖2）。

圖2 “廣西科改33 條”政策點落實效果不滿意度調查結果

1.科技政策與創新的匹配融合度不足，政策精準性和可操作性有待加強

部分科技政策比較宏觀，缺少與之相應的配套措施或配套措施出臺滯后，致使科技政策難以落實或落地緩慢。如“廣西科改33 條”政策明確提到，“高校、科研機構接受企業、其他社會組織委托開展技術開發、技術咨詢、技術服務等活動的獎酬金提取，參照科技成果轉化股權和分紅獎勵有關規定執行。對科技成果在我區實現轉化并形成稅收收入的，前3年由企業注冊所在地人民政府按產業化稅收帶來的地方財力分享部分的40%給予成果研發團隊獎補。稅收貢獻特別大的，3年后可按‘一企一策’制定相關政策”。但截至目前，仍有一些設區市未制定出臺配套措施，致使該項改革舉措無法落地。

2.科技政策宣傳普及不到位，政策知曉率和覆蓋面有待提高

新政策出臺后，相當一部分單位對政策了解不足，單位具體辦理人員、高層管理人員之間的認識有分離。如對“廣西科改33 條”政策跟蹤落實調研發現，廣西廣業貴糖糖業集團有限公司等多家企業表示不了解“廣西科改33 條”，從未收到“廣西科改33 條”政策文件，對其條款內容不知道如何具體操作。同時，根據問卷調查來看，在“您認為效果欠佳的政策主要存在哪方面不足?”的提問中，科研人員自主回答“宣傳不到位”這一觀點的共有83 條，排第三（見圖3）。在“您認為您所在單位在促進科技成果轉化落地過程中尚存在哪些阻礙”的提問中，科研人員回答“科技成果轉化政策普及執行不到位”的答案有189 條，排在第三（見圖4）。

圖3 科研人員就效果欠佳的政策主要存在的不足發表觀點情況

圖4 科研人員就阻礙科技成果落地轉化因素發表觀點情況

3.科技政策協同落實力度不夠，政策落實“最后一公里”問題有待解決

“廣西科改33 條”政策中涉及的管理部門、創新主體較多，各部門、各主體之間“各自為政、煙囪林立、信息孤島”問題仍然存在，難以形成合力。加之缺少強有力的督察手段，導致科技政策落實上也不同程度呈現疲軟現象。如其中出臺了一系列“減輕科技型企業稅費負擔”的稅收優惠政策，但因稅收、財政收入等原因，往往在落實減稅政策和財政補助政策時難以協調，以致部分政策難以落實或者落實力度很小，對創新主體的吸引力也就較弱。同時，調查結果顯示，科研人員認為開展取消單位行政級別改革的進展緩慢（如圖5）。

4.科技政策落實容錯機制不健全，政策落實“畏首畏尾”思想亟待破解

盡管《廣西壯族自治區促進科技成果轉化條例》等諸多政策法規都提到建立寬容失敗、容錯免錯的機制，但怎樣才算沒有錯，容錯和糾錯機制是什么？目前，政策都不清晰，缺乏具體可操作的配套措施，導致各級各部門在政策執行過程中，瞻前顧后、畏手畏腳。新政策出臺后，大部分科研單位處于觀望狀態，習慣等一等、看一看，等待更具體的實施細則或配套措施出臺才敢落實。很多單位存在畏難回避情緒，擔心制定的內部制度不符合財政、審計以及巡視檢查的要求，怕追責擔責，“不敢”出臺內部的具體管理制度。

三、加快推動“廣西科改33 條”政策扎實落地的政策建議

（一）完善政策研究制定機制，提高科技政策精準供給度

應加強政策制定前端調研，充分了解廣西實情，吃透上級政策，確保科技政策制定的理念、路徑、方向和目標任務與上級要求相一致，保證制定的政策符合科技創新規律和創新主體需求。尤其是在制定出臺重大科技決策時，要邀請專家和社會各界人士參與組成專班，共同研究起草，采取多種形式，征求政策受眾的意見建議，使政策更加切合實際。同時，應及時制定配套措施或具體操作辦法，并主動了解政策出臺后各方面對政策落實情況的意見建議，對反映較為強烈、集中的問題，要認真研究、及時修訂完善，提出合理的意見建議。

（二）細化政策宣傳推送機制，提高科技政策知曉率和覆蓋面

科學有效的科技政策宣傳是規范科技創新活動的重要支撐，也是提升創新主體創新能力的關鍵因素。[4]應建立科技政策宣傳推廣和正向反饋的循環機制[5]，重點關注科技政策受眾對于科技政策宣講廣度、深度與實用度等指標方面的反饋與評價。按照“誰起草、誰解讀、應解讀、盡解讀”的原則，堅持公文與解讀方案、解讀材料同步組織、同步審簽、同時發布。加大政策主動推送力度，利用好各類信息化平臺和大數據手段，實現普惠政策“大水漫灌”廣泛提醒式推送，專項政策“精準滴灌”定向靶向式推送，最大限度提高科技創新主體對政策的知曉度。

（三）健全政策綜合協調機制與督查考核機制，提高科技政策的執行力和落實力

強化科技政策制定部門聯動作用[6]，加大科技政策協同落實力度，強化科技與財政、人社、編辦、審計等部門協同，打破部門分工界限，促使多部門目標一致推動科研激勵政策落地實施，督促高校和科研院所完善本單位的科研激勵機制。特別是針對科研事業單位、國有企業的“管理紅線”問題，統籌協調解決單位管理、編制管理、績效工資管理、財政經費管理、審計管理等涉及科研激勵機制方面的突出問題，避免一系列科研激勵利好政策因部門規定相沖突而無法落地實施。

將重大科技政策落實情況納入年度督查檢查考核工作計劃，加大工作力度，研究制定政策落實情況的考核辦法，構建起抓全局、有側重，溝通上下、協調左右的政策落實督查格局。將政策落實督查檢查考核情況及第三方評估結果等及時反饋相關部門，作為本領域安排項目、分配資金的重要依據，并將政策落實綜合評價結果抄送組織人事部門，作為政府科學發展業績考核的重要依據。同時，聘請熟悉本行業本領域的專業機構和人士，定期對政策落實情況進行評估，形成社會監督推動的倒逼機制。

（四）建立政策落實容缺容錯機制，為落實科技政策保駕護航

負責政策落實的相關部門要及時與區市有關部門溝通聯系，結合本地區本單位實際，科學研判，在依法合規前提下，明確各事項“容缺”的具體要件和環節，探索科研經費使用的“黑名單制”[7]，實施寬容的“容缺容錯”機制[8]。大力營造鼓勵創新、支持擔當、寬容失誤、允許試錯的良好環境。對于科技創新決策責任，如符合程序規定、未非法牟利，免予追究相關責任人責任，為敢于擔當的干部撐腰鼓勁。