“揭榜掛帥”機制下創新聯合體的模式研究
——基于北京市和浙江省的案例比較分析

李 玲 李海麗 杜 玲

1.北京市科學技術研究院創新發展戰略研究所，北京，100089；2.中關村高科技產業促進中心，北京，100041

隨著我國科技體制改革持續深入，結合我國國情的新科技管理機制不斷出現。2019 年，科技部在《關于新時期支持科技型中小企業加快創新發展的若干政策措施》中提出，“支持科技型中小企業廣泛參與龍頭骨干企業、高校、科研院所等牽頭的項目，組建創新聯合體‘揭榜攻關’”。在此背景下，各地區不斷自行探索，根據公開信息檢索統計，截至2023 年年初，近20 個省市自治區落實組建創新聯合體，其中北京市、云南省、陜西省、海南省等還出臺了創新聯合體的工作指引。但僅有北京市、浙江省等少數省市在創新聯合體組建方式中提到應用“揭榜掛帥”機制。總體來看，在“揭榜掛帥”機制下組建創新聯合體是一種新探索，還未形成可多地適用的模式。

在組建創新聯合體方面，北京市和浙江省采用了兩種不同的模式：北京市自2020 年推出強鏈工程，把“揭榜掛帥”機制與創新聯合體相結合，是一次以企業為核心主體組織科研項目的嘗試。浙江省自2021 年開始由科技主管部門開展省級創新聯合體培育工作，并把重點研發攻關計劃的組織方式都向“揭榜”轉變，創新聯合體建設融入“揭榜掛帥”組織流程。本研究從創新聯合體的組建機制、運行機制、建設過程對兩種模式進行解構分析，從中提煉可借鑒經驗，以為我國各省市推進創新聯合體建設提供參考。

一、核心概念

（一）創新聯合體

創新聯合體是我國國家戰略科技力量之一，聚焦重大科技成果產業化端的難題，解決產業核心技術和“卡脖子”問題。[1]創新聯合體也是化解產學研協同創新障礙的機制，可以“支持龍頭企業聯合高校和科研院所組建產學研用聯合體，通過市場需求導向倒逼科技創新供給側改革”[2]。在我國新型舉國體制下，組建創新聯合體具有制度優勢，但要實現知識突破與商業實現的價值銜接，需推動創新體系中的各單元聚焦戰略需求，形成實質性資源整合；發揮領軍企業在市場前景驅動下高效實現前沿成果潛在價值的優勢。[3]

概括而言，創新聯合體的組建應具備一些基本要素條件，包括其核心目標是提升企業技術創新能力，成員構成上要由創新領軍企業牽頭；應承擔并完成符合國家戰略需求的研發任務；需要政府的積極干預和引導等。[4]文章從創新聯合體的基本功能出發，認為創新聯合體是一種實現跨主體合作的、能夠獨立承擔各類科研任務的新型科研組織。

（二）“揭榜掛帥”

“揭榜掛帥”是指針對目標明確的科技難題和關鍵核心技術攻關，設立項目或獎金向社會公開張榜征集創新性科技成果的一種制度安排。[5]“揭榜掛帥”作為一種新型的科研項目管理的制度安排，在組織實施中一般應堅持問題和目標導向、以最終用戶為本、“英雄不問出處”以及充分放權賦權的原則。[6-7]“揭榜掛帥”應用于不同的情境，面向不同目標，其流程也存在差異。[8]當前，“揭榜掛帥”已在全國得到廣泛應用，筆者認為，“揭榜掛帥”的核心功能是針對真實需求提出問題，并以解決問題為最終目標，不對承擔任務的主體做任何限制的開放性的制度設計。在“揭榜掛帥”機制應用下，創新聯合體的組建和運行具有其特殊性，值得進行探究。

二、北京市強鏈工程支持創新聯合體“揭榜攻關”的模式分析

北京市聚焦高精尖產業鏈供應鏈薄弱環節和產業發展共性技術需求，于2020 年12 月由中關村科技園區管理委員會（兩委合署辦公前）印發實施的《中關村國家自主創新示范區高精尖產業強鏈工程實施方案（2020—2025 年）》（以下簡稱“《強鏈工程方案》”），提出以“揭榜掛帥”機制實施強鏈工程，完善政府引導開展關鍵核心技術攻關、實現科技自立自強的有效路徑，探索形成領軍企業牽頭、大中小企業和各類主體深度參與協同創新的有效機制，構筑更高水平需求牽引供給、供給創造需求的創新格局。

（一）強鏈工程創新聯合體的組建機制

1.組建動力來自科技領軍企業需求

強鏈工程支持成立的創新聯合體需首先應具有研發需求，再通過競爭遴選，由發榜單位與揭榜單位合作構建成立。

科技領軍企業提出研發需求解決產業鏈、供應鏈卡點問題，通過研發活動實現攻關。科技領軍企業是指具有明確的科技創新戰略及完善的組織體系，科技創新投入水平高，在關鍵共性技術、前沿引領技術和顛覆性技術方面取得明顯優勢，能夠引領和帶動產業鏈上下游企業、有效組織產學研力量實現融通創新發展，并在產業標準、發明專利、自主品牌等方面居于同行業領先地位的創新型企業。[9]北京市強鏈工程的研發需求可歸結為兩類：一類是嚴重依賴國外企業的底層核心技術，希望通過國內創新主體的研發，實現國內自主可控，保障產業鏈安全；另一類是針對供應鏈上的卡點、堵點，一般由終端產品的領軍企業提出需求，從終端產品向上回溯供應鏈前端，開發關鍵零部件，為穩定供應鏈做出貢獻，同時也能夠加大科技領軍企業在產業鏈、供應鏈上的話語權，提升國際競爭力。

2.發榜企業與揭榜單位自由合作組成創新聯合體

領軍企業作為需求提出方，決定如何遴選項目承擔單位，充分體現其決策權。在這個過程中，企業與政府科技主管部門具有明確分工，科技主管部門為企業提供平臺與人員組織評審。

發榜之后，揭榜單位向科技主管部門提交揭榜申請。由科技主管部門與發榜企業對揭榜單位進行第一輪篩選，之后發榜企業組織專家進行二次篩選。在二次篩選之前，還可以對揭榜單位進行現場調研。

遴選方式由發榜企業決定。在強鏈工程中，遴選方式可有現場答辯、現場演示、實地考察等，發榜企業具有一票否決權。在二次篩選中，由發榜企業主導，根據評審結果形成遴選報告提交科技主管部門。最終經科技主管部門審批并揭榜成功的項目，由發榜企業與揭榜單位組建創新聯合體，簽署創新聯合體協議。

（二）強鏈工程創新聯合體的運行機制

1.協同研發、定向采購機制

創新聯合體具有明確的攻關目標，也可稱為有共同要解決的問題（即榜單需求）。面向此需求，聯合體共同開展研發活動，在過程中保持緊密的溝通，知識流動障礙較小。發榜企業要向揭榜單位提供必要的研發測試環境，把握項目研發的方向、進度，推動技術攻關真正取得實效。

發榜企業向揭榜單位進行定向采購，使強鏈工程項目成果更快實現產業化、市場化。例如，強鏈工程中的一項醫療技術項目，發榜企業與揭榜單位簽訂創新聯合體協議，內容包括對聯合研發團隊負責人、任務分工、雙方資源投入等做出約定，同時在協議中約定了采購計劃和產業化安排，項目完成后，發榜企業將在首年進行30—50 臺的小批量采購，此后逐年擴大采購量。在實現研發成果直接進入發榜企業供應鏈后，向產業中的其他應用主體進行推廣。

2.企業為主、政府為輔的資金投入機制

強鏈工程以發榜企業為資金投入主體，政府財政資金作為重要補充。其中，強鏈工程項目的財政資金采用事前撥付，一旦立項，政府即可撥付資金，以保證研發活動的順利開展。在第一期強鏈工程中，財政資金最高資助額度為1 000 萬元，要求發榜企業投入不低于3 000 萬元。

3.應用為標準的項目驗收機制

強鏈工程的“揭榜掛帥”項目，在立項之初，即建立較為明確的、可量化的考核指標。執行期結束后，政府部門與發榜企業一起組織驗收工作，驗收結論以發榜企業的意見為優先。

發榜企業在組建創新聯合體時會承諾定向采購，同時揭榜單位形成的技術和產品要直接進入發榜企業的供應鏈，切實補齊產業鏈、供應鏈的短板。在此要求之下，項目驗收以實際應用為明確導向。

（三）強鏈工程支持創新聯合體“揭榜攻關”的過程模式分析

強鏈工程構建以領軍企業為主導、政府服務為主體、聯結多創新主體組建創新聯合體共同開展攻關任務的科研組織模式，依托于“揭榜掛帥”項目構建創新聯合體（見圖1）。

圖1 北京市強鏈工程在“揭榜掛帥”機制下創新聯合體組建的全周期示意圖

強鏈工程將項目全周期簡化為四個環節：榜單形成與發布—揭榜遴選—攻關實施—考核驗收。其一，榜單形成與發榜環節。政府組織將從發榜企業征集來的需求進行論證凝練，形成“揭榜掛帥”的項目榜單，并通過政府平臺進行發布。政府在此承擔了搭建平臺的服務角色，榜單一般面向全國征集揭榜單位；對于不適合公開發布的榜單，采取定向發榜或個性化渠道限定范圍發布。其二，揭榜遴選環節。由發榜企業組織遴選專家會，揭榜單位進行答辯。發榜企業確定揭榜單位后，雙方組建創新攻關聯合體，進入項目實施環節。其三，攻關實施環節。發榜企業對研發的進度等進行監督，并最終主導項目的驗收。其四，考核驗收環節。將最終成果應用于發榜企業或其提供的場景，實現知識突破與商業價值的連接。此外，在項目完成之后可能會發現新的問題，提出新的需求。

總體而言，強鏈工程的過程模式可概括為“誰被卡誰出題”“誰能干誰來干”“誰牽頭誰采購”。其中，“誰被卡誰出題”和“誰牽頭誰采購”相輔相成，“被卡”的企業提出問題，并帶著采購合同或意向發榜，擴大研發成果的市場預期和研發回報，形成需求牽引創新、市場反哺創新的閉環。

三、浙江省創新聯合體組建的模式分析

2022年，浙江省科學技術廳等7個部門發布了《關于推動創新鏈產業鏈融合發展的若干意見》（浙科發高〔2022〕16 號）（以下簡稱“《若干意見》”），提出將企業創新聯合體與“揭榜掛帥”項目組織方式進行結合，這種組建方式與北京市強鏈工程具有較強的可比性。

（一）浙江省創新聯合體的組建機制

1.組建動力來自產業集群發展需求

2020 年，浙江省政府部門通過研究提出重點領域組建創新聯合體的需求，圍繞其在《浙江省培育先進制造業集群行動計劃》中提出的“415”先進制造業集群體系[10]，浙江省科學技術廳在2021 年提出了創新聯合體攻關任務，接受創新聯合體推薦申報。由此，創新聯合體因政府提出的產業攻關任務而成立。

在申報組織上采用自下而上的推薦備案制。2021年5 月，《浙江省科學技術廳關于組織開展2021 年浙江省創新聯合體培育工作的通知》發布，在組織方式上由各設區市科技部門指導并審核同意后報浙江省科學技術廳備案。浙江省級層面發出通知之后，省屬各市區各自發布通知，自下而上推薦創新聯合體登記備案，并在省級創新聯合體的體系中分別設立了市級和區級創新聯合體。以杭州市和蕭山區為例，根據公開信息可見，杭州市蕭山區在2022 年發布的企業創新聯合體備案通知中提出，“參照杭州市企業創新聯合體備案申報條件和備案程序，從申報企業中擇優組建若干蕭山區企業創新聯合體”。[11]通過區向市推薦市級創新聯合體備案。2022 年，杭州市科學技術局組織市級創新聯合體申報，計劃備案15 項，并針對下轄各區進行指標分配，蕭山區能夠進入市級的僅有1 個名額，并且同等條件下，優先推薦市級企業創新聯合體申報省級創新聯合體。[12]由此，形成各區縣自下而上推薦至市、再由市推薦至省的層層擇優篩選方式。與此同時，《若干意見》指出，支持省技術創新中心牽頭組建國家創新聯合體[13]，即在浙江省技術創新中心的架構之上再組建創新聯合體。

2.可動態調整的成員單位

創新聯合體強調產學研合作，所以創新聯合體的成員有兩方面要求，一是牽頭單位必須是企業，企業須創新能力突出，在操作層面，可為浙江省創新型領軍企業、省級技術創新中心掛靠單位等。二是創新聯合體成員不固定，依據承擔研發任務的變化，可以調整成員單位。

3.設立管理協調機構的非法人主體

在組織形式上，一般為非法人主體，政府與各主體聯合管理。創新聯合體雖然仍是非實體組織，但是有明確的建設方案，并明確組織架構、運行機制、經費投入等。牽頭單位與各成員單位需簽署組建協議，并要求成立創新聯合體的管理協調機構。在此管理協調機構中，負責人由牽頭單位推舉，同時市縣的科技部門有專人參與，由此形成政府與創新主體的共治機制。

2022 年5 月，浙江康恩貝制藥股份有限公司與浙江中醫藥大學創新鏈、產業鏈、供應鏈合作單位組建成立浙江省中醫藥創新發展聯合體，為非法人橫向合作組織。浙江康恩貝制藥股份有限公司為浙江省國際貿易集團有限公司（國有企業）的實際控股公司，作為此創新聯合體的牽頭單位，其在2020 入選國家工信部專精特新“小巨人”企業，承擔了浙江省2022 年度“尖兵”“領雁”研發攻關計劃項目《中藥二次開發研究—基于整合藥理學的銀杏葉大品種再提升研究》，創新能力突出，在中醫藥領域具有領軍企業特征。并且，浙江康恩貝制藥服務有限公司與浙江中醫藥大學簽訂了雙方戰略合作協議。雖然剛成立時只有兩家單位（每家單位都有多個子公司、關聯單位），但后續將根據發展需要進一步吸收相關科研機構、高校、企業、創投機構等參與。[14]

（二）浙江省創新聯合體的運行機制

1.基于“項目群”的協同研發機制

創新聯合體的核心功能是開展協同研發，以項目為研發活動的主要載體。同時，創新聯合體因明確的研發任務而成立，并不因一個項目的結束而結束。

《若干意見》提出，聯合體凝練“尖兵”“領雁”項目攻關榜單，形成真榜、實榜。政府讓企業充分發揮作為出題者的作用，向企業征集攻關需求，創新聯合體可以在需求征集上來之后，進一步凝練；此外，創新聯合體也可自主設計研究命題，向浙江省級部門或市級部門提出，由政府評估確定能否納入到省級重點研發攻關計劃中。

凝練的榜單都由政府部門對外發布，但公開榜單多面向國內外公開征集揭榜團隊，并不定向于創新聯合體。相反，創新聯合體更多應承擔浙江省創新型省份建設的功能，面向浙江省“十四五”期間重點發展的領域。《若干意見》提出，圍繞關鍵核心技術、戰略性儲備性技術組織“項目群”攻關，而在創新聯合體存續期內，應主動承擔政府部門委托的攻關任務。

2.創新聯合體為主的資金投入機制

按照《若干意見》規定，創新聯合體承擔主要投入責任。但是，如前面所述，進入省級重點研發攻關計劃項目，省財政按規定給予單個項目最高不超過1000 萬元支持。同時，強調省市區縣聯動。

3.面向項目和創新聯合體自身的雙重評價機制

創新聯合體如若承擔了省、市級科技計劃攻關項目，則接受常規科技計劃項目管理。浙江省實行“最終用戶委員會”制度，委員會由行業主管部門、行業協會、龍頭企業、風投機構等組成，會同技術專家，對科技項目進行績效評價。此外，還將最終的評價環節與關鍵核心技術的應用場景相結合，輔助驗證成果。

同時，浙江省對于創新聯合體作為長期存續的一類組織進行管理，因此對創新聯合體進行績效評價，包括承擔項目任務的執行情況、內部日常管理、成員單位合作情況等方面。評價結果會影響創新聯合體能否存續，如結果為優秀則可能給予后續的項目滾動支持，如結果較差則可能被調整或中止。

（三）浙江省創新聯合體的過程模式分析

浙江省創新聯合體一方面發揮創新能力突出的優勢企業的主體地位和主導作用，另一方面，強調政府的組織、引導、推動作用。在創新聯合體的組建和持續運行中嵌入基于項目的“揭榜掛帥”科研組織模式。兩者之間不是閉環的融合組織關系，而是相對獨立又互有支撐的（見圖2）。

圖2 浙江省“揭榜掛帥”機制與創新聯合體相結合的全周期示意圖

在此分析中，以創新聯合體為主線，全周期可劃分為組建和持續運行兩個階段。首先，組建階段，政府提出創新聯合體攻關任務并向社會發布通知征集創新聯合體，企業聯合相關創新主體自行編制建設方案從區縣級科技主管部門申報，經篩選獲得備案的聯合體則為成立，開展攻關任務或項目的研發，最終以任務或項目的方式由主管部門驗收。其次，持續運行階段，創新聯合體成為浙江省科技創新體系中的主體之一，參與政府的“尖兵”計劃、“領雁”計劃項目攻關榜單的凝練，同時可以圍繞浙江省重點產業領域自主設計研究命題，即構建重點方向的“項目群”。如果所設計的研究命題被納入浙江省各層級的研發攻關計劃，則可得到政府財政資金的支持，開展項目研發。有實力的創新聯合體，還可以自行投入資金自主開展更多的研發活動。

四、北京市與浙江省創新聯合體的模式比較

基于上述案例解構分析，雖然兩省市均將創新聯合體與“揭榜掛帥”組織模式相結合，二者之間存在共性特點，也存在非常明顯的差異（見表1）。

表1 北京市強鏈工程組建創新聯合體與浙江省科學技術廳組建創新聯合體的模式對比

其一，在組建動力方面，根本上兩地都面向本區域的產業發展，只是北京市強鏈工程組建的創新聯合體更突顯領軍企業的帶頭作用，以提升領軍企業創新能力支撐產業鏈供應鏈安全，因此需求也由領軍企業（即發榜企業）提出，政府僅做進一步的凝練和篩選。而浙江省科學技術廳培育的創新聯合體則是由政府引導，圍繞本區域的重點產業直接提出攻關需求，由企業牽頭組建的創新聯合體則是在政府需求之下“答題”組建。相較之下，北京市強鏈工程更加注重企業的主體地位，浙江省創新聯合體更加注重發揮政府的科技攻關組織作用。

其二，在成員構成和管理方式方面，兩地的創新聯合體原則上都可以有多家單位組成，而且鼓勵產學研合作。不過在實際操作中，北京市強鏈工程多以供需雙方企業簽訂聯合體協議的方式組建創新聯合體，聯合體存續期有限，項目結束之后的發展路徑還未明確。浙江省的創新聯合體，一般由多家創新鏈、產業鏈上下游單位共同組建，要簽署組建協議，并成立管理協調機構，成為一類長期運行的創新主體。

其三，在研發機制方面，雖然都以項目為運行載體，但是北京市強鏈工程的創新聯合體以單個項目為周期形成了從需求到成果應用的閉環，而浙江省的創新聯合體則是以聯合體持續發展為主線，構建“項目群”，以期為重點產業領域發展提供持續的支撐。

其四，在資金投入機制方面，北京市更加突顯領軍企業主體地位，領軍企業為資金投入主體，一般應達到財政資助金額的3 倍；浙江省則是創新聯合體承擔主要投入責任，在創新聯合體內部各主體之間如果建議長期投入機制則會在組建方案中另行規定。

其五，評價機制方面，北京市以項目為評價對象，即對項目進行驗收；浙江省則是在項目層面對其進行績效評價，在創新聯合體層面將其作為一個組織進行績效評價。

其六，政府角色方面，北京市的政府部門更強調服務職能，為領軍企業及其他創新主體搭平臺、組織協調相關活動；浙江省的政府部門則更多行使引導、管理職能。

總體來看，兩地的創新聯合體存在本質上的不同，北京市強鏈工程中創新聯合體是攻關項目落實的載體；浙江省更偏向于以項目支持創新聯合體的持續發展。“揭榜掛帥”項目組織模式對于北京市強鏈工程是基本的機制保障，創新聯合體因此而生；對于浙江省，“揭榜掛帥”則起到的是優化創新聯合體組建流程的作用，而后進一步把創新聯合體作為一類創新主體納入到一般性的“揭榜掛帥”科技計劃攻關項目的實施周期中，在此，“揭榜掛帥”可以稱為一種組織保障機制。

一定程度上，兩地創新資源差異可能是兩地創新聯合體組建邏輯差異的主要原因。北京市的領軍企業在產業鏈、供應鏈上具有較強的話語權，攻克領軍企業的需求對于整體產業鏈即可產生較大的整體推動作用，因此領軍企業的話語權、投入都比較大。而浙江省以民營企業為主，中小企業較多，創新活動活躍，但領軍企業相對少一些，以較為穩定的長期運行的創新聯合體的方式，多主體分擔風險，聚焦重點領域研發需求布局科技資源，對于整體產業發展可能更具有創新支撐效用。

五、結語

通過對兩地創新聯合體解析和對比，其組建機制、運行機制、建設過程模式各有特點，對全國不同地區進行創新聯合體建設具有借鑒意義。

第一，各地根據創新資源稟賦可選擇政府主導或企業主導組建創新聯合體。創新聯合體的最終目標都是要解決關鍵核心技術，如果區域的關鍵核心技術需求更多為行業共性技術，單一機構又難以承擔研發任務，則可選擇政府主導的創新聯合體組建形式，同時加強政府在聯合體管理、資金投入等方面的支持；如果區域重點產業領域具有全國，乃至全球的領軍企業，則可選擇領軍企業主導的組建形式，與“揭榜掛帥”緊密結合，領軍企業提出需求、投入主體資金、攻關成果納入領軍企業產業鏈供應鏈。

第二，建立清晰的創新聯合體運行機制至關重要。從創新聯合體的性質界定、主導單位、內部管理機構等方面規范內部運行，如浙江要求成立創新聯合體的管理協調機構，市縣的科技部門需有專人參與，有效避免了創新聯合體的“有名無實”的風險。從資金投入、項目承擔方式等方面厘清創新聯合體與外部政府部門之間的定位，為創新聯合體可持續發展提供保障。

第三，建立與現有科技計劃項目的連接機制。創新聯合體的持續創新需要有項目為載體，在現有的科技計劃體系下，與創新聯合體有機結合。政府提出創新聯合體攻關任務并向社會發布通知征集創新聯合體，創新聯合體承擔的攻關任務或項目為現在科技計劃體系中的一部分；同時，創新聯合體作為創新主體之一，參與政府相關科技計劃項目指南的凝練，可得到政府財政資金的支持開展項目研發。

北京市與浙江省兩地創新聯合體組建、“揭榜掛帥”與創新聯合體的結合呈現出不同的邏輯和路徑，目前都還在探索階段，實施的效果還未顯現。在兩個案例中都無法看到中小企業的獲益機制，即如何使成果產生正向外溢，惠及更多的市場主體；知識產權歸屬問題的解決方式等。未來，在這些方面應繼續研究與探索。