高校預算績效管理思考與探索

張小麗 韓靜

一、引言

國家高度重視預算績效管理工作，2000 年先在廣東等地開展績效評價試點工作，拉開了預算績效管理工作的序幕，此后財政部相關業務司局開始了理論研究和實踐試點工作；2011 年財預（2011）285 號、財預（2011）416 號統一了績效管理操作辦法和運行機制；2017 年黨的十九大要求建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理工作；2018 年中共中央國務院發布了《全面實施預算績效管理的意見》，這一系列政策表明了政府落實預算績效管理的決心，也指明了績效管理的工作方向。高校要應把握政策機遇，推進預算績效管理工作，努力提高資金使用效益，優化資源配置，提升治理能力和治理水平。

二、高校預算績效管理的時代要求和現實意義

1.時代要求

（1）經濟下行和財政收入減少

國際形勢日趨復雜嚴峻，國內經濟下行壓力較大，許多市場主體遭遇生存危機，2022 年4 月工信部發布2022 年第一季度中國規模以上工業增加值同比下降8.1%，2022 年1 ～6 月一般公共預算收入同比下降10.2%。發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，國家加大宏觀政策調節力度，出臺一系列穩經濟政策。高校收入大部分來自財政撥款，而績效作為合理配置資源，提高經費使用效益的重要工具，高校應該充分發揮績效應有作用，不斷提高教育經費使用效益，減少教育財政資金浪費，讓績效真正成為幫助政府治理的工具。

（2）新時代下高校預算績效管理的政策要求

繼《全面實施預算績效管理的意見》出臺后，2019 年教育部發布了教財（2019）6 號進一步強調預算績效的剛性約束，并要求到2020 年年底，基本建成覆蓋部門預算和轉移支付的全面預算績效管理制度體系，財政部財預（2020）10 號文拓展了績效評價范圍，健全了評價體系，正是因為政府高度重視績效管理，各高校應把握政策機遇，積極實施預算績效管理，努力將全面實施預算績效管理落到實處。

2.現實意義

（1）提高教育經費使用效益

教育強則國強，國家高度重視我國教育事業發展，2020 年全國教育經費總投入超5 萬億元，比上年增長5.69%，整個十三五期間，財政教育經費占GDP 比例持續不低于4%。高校要用好納稅人的每一分錢，將高校發展規劃與資金政策相匹配，合理調配校內資源，提高資金使用效益，助推教育高質量發展。

（2）業財一體化下高校預算績效管理的現實需求

以績效為抓手落實預算管理離不開業財有機融合，從事前績效目標設定到事中預算績效雙監控，到事后績效評價結果反饋應用，都離不開財務、業務部門的密切配合。如果業務部門不配合，績效目標設定就很難做到科學合理，如果財務部門不了解業務，就無法理解預算資金背后的效益產出，進而無法有效監控，高校全面實施預算績效管理需要業、財、績融合發展。

三、高校預算績效管理的特點和難點

1.資金多樣性與績效多維性

高校資金收入主要有財政撥款、事業收入和其他收入，其中事業收入又分為教育事業收入和科研事業收入兩部分，其他收入主要指捐贈收入、投資收入等，資金收入具有多樣性，但對于高校創收能力，資金收入結構、可持續性等績效考核不足，導致收入結構相對單一，并未形成多元籌資趨勢。

2.教育特殊性與效益滯后性

教育由于其自身特性，教育成效表象復雜，隱蔽性強，衡量學生素質，可以從德智體美入手，也可以基于終生學習五大支柱（學會求知、做事、改變、共處和發展），其具體衡量指標又沒有統一標準。此外教育投入成效滯后性強，正所謂“十年樹木，百年樹人”，教育投入的最終效益具有延后性，效果往往不是當下顯現或者當期影響尚不能量化體現，需要經過一段時間的沉淀，成效才逐漸顯現出來，這給高校教育績效考核帶來一定挑戰和難度。

3.內涵復雜性與效果彈性

各高校順應新時代發展要求，以內涵式高質量發展為目標，不斷提高自身辦學質量，強化特色發展。高校內涵式高質量發展涵蓋了教學、科研、社會服務、學科建設、師資隊伍建設、國際交流活動等多方面，內涵考核具有一定復雜性，加上高校學科專業特色鮮明，效果彈性較大，不同高校績效指標體系大相徑庭，不能簡單復制應用，績效指標和標準尚待建立和完善。

四、高校預算績效管理存在的問題

1.高校預算績效管理缺乏內生動力

“我要有績效”理念尚未樹立，高校對于經費投入效率關注較少，僅為花錢而花錢的現象仍普遍存在，例如實際工作中常常會出現“預算等項目”的情況，應付式完成預算一上一下，二上二下，但是申請的預算具體做什么項目？項目具體怎么開展？做成什么樣？是某個部門單獨做還是幾個部門聯合完成？這些預算編制關鍵信息比較模糊，預算目標和執行結果存在差異，預算和績效兩張皮問題突出，績效又不能很好地發揮監控和及時修正的作用，導致“花錢問效，無效追責”的初衷淪為空談。

業務部門把完成項目執行率當做最終目標，使得項目活力不能完全釋放，收效較差，而收效差導致預算績效管理更不受重視，最終形成惡性循環。沒有真正把績效當做優化成本控制、優化資源配置和提升辦學質量的重要工具，繼而起不到通過預算績效管理提高經費效益，促進高校高質量發展的目的，錯把設指標，算得分，當作績效管理的終點，缺乏把全面實施預算績效管理做好做實的源動力。

2.預算績效指標不合理

高校預算績效管理尚處于起步階段，大部分高校績效指標設定主要依賴二級學院、業務部門提供，很少有績效方面的專家參與其中，而績效指標是否科學合理，是否與學校大局觀、長期發展目標相契合，并沒有相關專業機構進行判斷審核，缺乏充分的論證和評估過程，基本依賴各二級學院的自覺和財務人員的判斷。此外，教育部發文要求設置的績效指標要求可比可測，但由于各個高校都有自己的辦學特色和發展規劃，正如上文提到的，高校教育具有特殊性和內涵復雜性，這使得各高校設定的績效指標必然存在差異，因而缺乏可比性。

3.全面預算績效管理指標評價流于形式

預算績效評價信息質量不高。定性指標打分不客觀，隨意性強，尤其是效益類指標，導致預算績效評價信息質量不高。預算績效評價結果無應用。績效評價的目的是用績效評價信息指導下一年預算工作，推動高校資源有效整合使用，提高資金使用效益，形成一個良性循環。但績效評價目的并未真正落地，沒有在預算上對績效評價結果優良的部門傾斜，也未對績效評價結果較差的部門進行一定的懲罰，預算績效評價結果并未與下一年的預算申請和預算下達掛鉤，導致業務部門對預算績效評價重視程度不足。

4.預算績效管理信息化程度不足

隨著信息技術的不斷發展，逐步應用于高校財務管理的各項工作，但各高校有關預算績效管理的信息化程度普遍偏低，大部分高校仍使用QQ 等聊天軟件進行預算績效管理信息傳輸，信息傳遞較慢。此外，財務部門系統和業務部門系統相分離，層層系統加碼下數據時效性低，信息不對稱問題凸顯，財務與項目，項目與項目之間沒有實現數據的實時聯動更新，系統在抓取信息、數據分析和及時預警反饋上仍有待改進，績效數據信息變動也不能及時得到反饋，不能真正起到預算績效管理動態調整的目的。

五、高校預算績效管理優化路徑

1.強化預算績效管理理念

高校應充分理解績效管理的時代內涵，充分認識到預算績效管理是提高資金效益的重要舉措，將全面實施預算績效管理工作納入學校發展規劃，強化頂層設計，自上而下高度重視預算績效管理工作，上下聯動統籌推進預算績效管理工作，牢固樹立“我要有績效”的觀念。通過加強預算績效管理工作重要性的宣傳，開展績效評價專題講座，讓業務部門主動參與到績效管理工作中去，從埋頭應付式完成到把績效管理作為抬頭看路的工具，將績效管理工作由財務處的“獨角戲”演變為各業務部門的“大合唱”。

2.強化預算績效管理指標體系建設

構建科學合理的指標體系。當前高校預算績效管理體系并不完善，各高校應加強頂層設計除了完善高校教育共性指標，還需不斷探索搭建符合本學校辦學特色的績效指標，根據各個高校戰略發展規劃個性化定制績效指標，并通過細化、量化將績效指標規范化，及時動態調整績效指標，使其不斷優化且行之有效。適時引入獨立的第三方機構參與其中，以客觀、專業的角度審核績效指標，充分論證其是否科學、合理，提高績效指標的公信力。

3.加強全面預算績效評價的反饋與應用

績效評價作為預算管理工作中的重要一環，同時也是預算績效管理工作的落腳點，通過與預算績效執行情況進行綜合反饋，以指導下一年度預算績效工作，做好績效評價工作可以促進資金使用良性循環，找到資金分配使用的最優方案。突出結果導向，加強預算績效評價結果的應用，建立績效獎懲約束機制，讓部門從思想上重視預算績效管理工作，以煥發高校各部門績效管理的積極性，將績效評價結果作為干部晉升和下一年度預算安排的重要依據。此外，加強績效評價信息的披露，在看得見的地方接受廣大群眾的監督以提高績效管理的透明度，從而督促部門加強履職能力，切實整改考評結果，落實整改意見。通過落實全面預算績效評價工作，提升未來預算績效管理成效。

4.加強預算績效管理信息化平臺建設

隨著信息技術的不斷成熟，為高校預算績效管理信息系統提供可能，因此高校應加快實現高校全面信息化的進程，構建信息共享平臺，打破高校財務和各業務部門系統間的壁壘，實現各系統間信息互聯互通，降低信息不對稱帶來的時間成本和統計差錯成本，提升信息的準確性，提高信息抓取的效率，為高校管理決策提供有效信息參考。將預算申請、下撥、調整，績效的申報、評價、反饋機制充分融入到高校信息化大系統中去，通過預算績效管理信息系統，及時從各系統抓取相關數據，進行數據分析，提高高校預算編制、績效目標申報等初始信息的有效性，同時強化細化高校績效事前評估、事中管理和事后評價全過程管理，實施動態監管，提高資金流動合理性和透明性。

六、結語

預算績效管理具有時代要求和現實意義，高校應緊跟時代發展潮流，積極探索適合本校的預算績效管理模式，強化績效理念，優化績效指標體系，落實績效評價反饋與應用，提升績效管理信息化，以績效為導向深化高校治理能力和治理體系改革，將績效作為高校提質增效，控制成本和優化資源配置的的重要工具。