多措并舉抓推進 系統治理強示范探索黃河流域生態保護“晉城模式”

■晉城市財政局

黃河流域生態保護和高質量發展，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略，它關系著流域內千家萬戶的健康和幸福。晉城市作為黃河中游重要節點城市，市域總面積9490 平方公里，總人口219 萬，其中農村人口81.8 萬。近年來，晉城市深入貫徹習近平生態文明思想和總書記考察調研山西重要指示精神，突出把農村生活污水治理、丹河流域生態環境治理以及改善水生態環境建設作為優化鄉村環境、促進共同富裕、實現高質量發展的重大“牽引性工程”來抓，因地制宜，創新舉措，示范帶動，積極探索具有地域特色的治理新模式。

一、晉城在推進黃河流域生態保護方面的具體做法

（一）高起點站位，突出理念引領

理念是行動的先導。在項目謀劃初期，注重從工作理念入手，引導全市上下統一思想、形成共識。對上，積極承接國家戰略。深度實施黃河流域生態保護和高質量發展戰略與鄉村振興戰略，把推進農村生活污水治理、丹河流域生態環境治理以及改善水生態環境建設作為統籌兩大戰略的結合點和切入點，以沁河、丹河（均為黃河支流）流域為重點示范區，著力構筑黃河中游生態安全的最后一道屏障，確保“一泓清水入黃河”。對下，直面民生關切。立足解決晉城市農村污水和黑臭水體覆蓋10%的行政村、1/4 的農村人口的現實問題，確保“四亂”問題及時發現、及時整改、動態清零。堅持生活、生產、生態“三生共融”，注重生態治理和美麗鄉村同步推進，加快實現“清水復流”，全力打造秀美“太行山居圖”。

（二）全市域規劃，注重系統施治

規劃是做好工作的基本前提。為此，晉城市專門聘請中國科學院生態環境研究中心對農村生活泔水治理進行項目規劃和方案優化。一是強化系統化思維。遵循“全域統籌、分類施策，系統設計、重點突破，政府主導、市場發力，多方合力、協同共管”32 字方針，打造農村污水分類治理技術體系、市場化投融資模式以及長效運管模式。二是注重集成化改造。堅持改水、改廁、改污“三改同步”，統籌使用農業農村、生態環境、水務等部門政策資金和投資方污水治理項目資金，一次性解決群眾吃水、用廁、排污問題。三是堅持一體化推進。做到統一賠償標準、統一變更流程、統一糾紛解決時限，統一改水改廁補償標準、統一重要部件指導價“五個統一”，既減少對群眾生活影響，又有效節約資金。此做法被國家生態環境部選為典型案例。

（三）全鏈條統籌，多元籌措資金

資金是項目建設的“血液”。為確保資金充足、及時到位，晉城市堅持市場化運作機制，將項目投資建設和后期運維整體打包。一是引入采用PPP 模式。農村生活污水治理吸引葛洲壩集團股份有限公司、葛洲壩集團第三工程有限公司和山西交控生態環境股份有限公司組成的聯合體為投資方。二是積極引入社會資金。為加大丹河流域（高平段）生態修復與保護工程投資力度，由高平市水務發展有限公司與PPP 項目社會資本方共同成立項目公司，項目總投資為89275.99 萬元，項目資本金17855.20 萬元（占總投資的20%），其中，政府授權出資人出資892.76 萬元（占項目資本金的5%），社會資本方出資16962.44 萬元（占項目資本金的95%），其余資金由社會資本方負責籌集。項目建成后，運營期為13 年，由財政對運營期間的缺口資金逐年進行補助。三是用活用好財政資金。為加快河流生態環境治理，晉城市緊緊圍繞“水利工程補短板、水利行業強監管”的總基調，積極籌措資金，加大財政投入力度。2011 年以來，共投入各級各類財政資金8.48 億元（其中：中央、省級6.94 億元，市級0.85 億元，縣級0.69 億元），社會融資17.89 億元，用于河流生態環境治理。為解決農村生活污水治理，市財政直接投入約6000 萬元，撬動社會資本14 多億元，帶動項目總投資達14.96 億元。為解決丹流域生態治理，財政投入資金約3.32 億元。四是引導籌集其他投資。為提高河道行洪能力，以縣為單位，在使用好政策資金的基礎上，引導有條件的村集體、村民自籌少量資金，共同參與項目實施，助力村容村貌改善。各縣（市、區）財政共投入資金6350 萬元，用于清理河道垃圾及違章堆積物等，保障河道行洪暢通。

（四）全方位推動，健全制度機制

良好機制是做成事的重要保障。為確保工作順利開展和有序推進，第一，加強組織領導。一是市縣兩級均把農村污水治理作為“一把手”工程，成立專門的領導機構和工作專班，建立“市指揮部-縣指揮部-鎮村專班”三級指揮體系，并納入年度重點工程項目予以推進。二是高位推動河流生態治理相關工作。2017 年，山西省政府印發出臺了《沁（丹）河流域生態修復保護規劃（2017-2030 年）》，晉城市財政部門積極爭取和落實資金，配合市水利部門多次深入沁河重點段河道治理、東河上游段河道治理、書院河上游河道治理及清水復流、丹河（高平段）流域生態修復治理等現場進行調研、現場辦公，解決工程中出現的問題。2020 年初，晉城市水利部門克服疫情影響，及早部署沁入丹跨流域調水補水工程和主城區清水復留工作；多次召開專題會議就沁（丹）河綜合治理、城市水源保障實施方案進行研究、細化，完成了十四五期間沁（丹）河流域治理規劃，主城區重要河流全部制定了清水復流工程方案。2022 年多次召開全市河湖治理管理推進會議，就河湖治理管理進一步安排部署。制定了《2023 年-2025 年中小河流及防洪能力提升項目滾動計劃》，編制完成《晉城市防洪能力提升工程總體方案》。參考山西省五湖治理經驗，編制完成太極湖（東焦河水庫）、九女仙湖（杜河水庫）生態修復規劃工作，加快建設人民幸福河湖。

第二，強化資金管理。一是認真落實地方事權，用好現有PPP 項目配套資金，統籌整合相關涉農資金，調整優化財政支出結構，保障地方配套資金按時足額到位。二是積極籌措資金，加快河流生態治理步伐。晉城市財政和水利部門積極籌措資金，多次與山西省財政廳和水利廳對接爭取政策支持，同時主動吸納社會融資，精心組織實施河流生態治理，對晉城市16 條（段）河流進行了治理，治理河道長度達168.24 公里。三是積極爭取縣級投融資獎勵資金。根據《山西省財政廳、山西省水利廳關于印發縣級水利項目投融資獎勵實施方案（試行）的通知》，通過建立省級財政獎勵縣級水利投融資工作機制，調動縣級政府開展水利投融資工作的積極性、創造性。高平市分別于2022年申報東倉河開發區段綜合治理工程獎勵金500 萬元通過審查、2023 年申報丹河生態長廊建設工程獎勵金500 萬元通過審查，共計1000 萬元，解決了水利建設投融資難的現實問題，也減輕了地方財政負擔。

第三，規范高效運行。一是農村生活污水治理方面采取“指揮部+項目公司”的運行模式，建立健全信息公開、監測巡檢、運維管護、考核評估等各項機制制度，全過程加強監管，確保實現預期績效、穩定發揮效益。二是強化管護。在改善水生態環境方面，晉城市出臺了《晉城市全面推行河長制實施方案》《晉城市全面推行河湖警長制實施方案》，形成了河長抓落實、警長抓執法的“兩長治河”管護模式。制定了《晉城市巡河員管理辦法》，建立起“河長+河長助理+巡河員”的工作新機制，打通了責任落實的“最后一公里”。與晉城市檢察院聯合出臺了《關于建立市、縣河湖生態環境保護一體化辦案聯動機制的意見》，進一步形成河湖生態環境“共同抓好大保護、協同推進大治理”工作格局。三是加快進度，傾力打造具有“晉城特色”的河湖生態修復模式。工作過程中，晉城市倒排工期，狠抓工程進度，加強工程管理，努力建設精品工程。打造百里沁河生態經濟帶先行區。實施沁河干流和主要支流河道綜合治理，推進干支流河道防洪能力達標建設，重點完善鎮區段河道堤防建設，河道防洪能力達到20 年一遇標準。打造丹河全域水生態修復與風光帶。加快推進丹河流域生態修復與保護，高平丹河北部濕地、高平南部兩河濕地、丹河龍門濕地公園等建設。打造幸福河湖，積極爭取七河五湖治理資金，穩步推進太極湖（東焦河水庫）、九女仙湖（杜河水庫）生態治理建設。

（五）全社會聚焦，營造濃厚氛圍

良好社會氛圍是長治長效的重要一環。一是以推進生態、綠色、低碳生活方式為導向，堅持“生態化處理、資源化利用、產業化運行”理念，加大污水治理宣傳教育力度，逐步改變不良生活習慣，不斷提高廣大群眾的生態文明意識。二是以打造生態友好型惠民工程為標桿，選擇符合晉城市農村實際的生活污水治理技術模式，優先治理水源保護區、旅游風景區等重點區域生活污水，特別是利用農村自然和人工生態系統，對因暴雨形成的暫時性黑臭水體進行消納，加速構建自然循環的生態體系。截至目前，已累計完成投資14.13 億元，鋪設管網904 公里，首批268個村2022 年10 月底已全部完成“三改”，39 萬農村群眾將徹底告別“污水橫流”的歷史。三是深入推進“清四亂”專項行動。印發了《關于深入推進河湖“清四亂”常態化規范化的通知》，制定了《晉城市河道巡查管理制度（試行）》，實現河道巡查常態化，確保“四亂”問題及時發現、及時整改、動態清零。2018 年以來，共排查“四亂”326 處，整改銷號326 處，立案公益訴訟案件91 件。四是開展妨礙河道行洪排查整治。2022 年根據《山西省第01 號總河長令》要求，完成了全市50 平方公里以上河流妨礙河道行洪突出問題排查，發現妨礙河道行洪突出問題共36 處，以市政府文件下發《晉城市妨礙河道行洪突出問題專項整治實施方案》，有效推動了河湖管理提檔升級。

二、取得的成效

一是河道行洪能力得到顯著提高。河道治理重點流域骨干工程不斷推進，晉城市行洪能力不斷提高，排洪不暢問題基本解決。在2020 年持續強降雨、2021 年“7.11”特大暴雨過程中，晉城市河道堤防未發生跨堤事故，有效保障了人民群眾生命財產安全。 同時，持續深入推進了“清河”專項行動，共投入資金6350 萬元，清理河道垃圾及違章堆積物45.49 萬方，排查阻水林木和高桿作物356 畝，清理違章建筑1.62 萬平方，保障河道行洪暢通。

二是水生態環境進一步改善。通過實施中小河流綜合整治和生態修復，有效改善了晉城市水生態環境。在2019年全省水資源考核中，全市9 個國、省考監測斷面中有7個斷面穩定達到或優于三類水質，其余2 個斷面（高平河西斷面、白水河斷面）消除了劣五類水體，均達考核目標要求。20 年來，丹河出境斷面水質首次達標，全面扭轉了只罰不獎的局面。2022 年6 月，以第一名成績入選全國農村黑臭水體治理試點支持城市。總體項目完工后，將涵蓋全市6 縣（市、區）、44 個鄉鎮、268 個行政村，沁丹兩河沿線村莊污水治理覆蓋率將由27%提升到70%，全市農村生活污水治理覆蓋率將由19.3%提升到40%（全國平均水平），受益農村人口覆蓋率達到47.7%。

三是河道管護進一步規范。通過河生態流治理，各治理段都建立了管理機制，落實了管護主體和責任人，強化了河道安全隱患排查和違法行為監管。同時，開展了河道確權劃界和水域岸線規劃編制工作，堅持依法依規，嚴格河湖水域岸線管控，規范涉河建設項目行政許可和實施監管，進一步推進涉河建設項目管理有序規范，為建設幸福河湖提供有力保障。

四是為發展經濟提供了良好的條件。實施丹河流域（高平段）生態修復與保護工程對于改善環境、發展經濟提供了良好的條件，效益非常顯著。工程以水污染防治為基礎、改善水質為根本，應用截污、清淤、引水、生態修復等綜合整治措施，使河道水質得到根本改善。修復水生態系統，提升水體自然凈化能力，實現城市水環境持續改善，最大限度地發揮工程的環境效益、社會效益和經濟效益。項目完工后，將繼續建設南部兩河濕地二期、北部濕地擴容改造、丹河源頭保護工程、丹河箭頭漏水帶處理、小東倉河濕地公園、沿河農村供排污一體化建設等后續項目。

三、存在的制約因素

一是徑流減少、水體污染，河流生態系統惡化。近年來能源工業及相關產業發展迅猛，國民經濟用水量持續增加。受自然條件和人類活動雙重影響，沁河徑流衰減明顯，影響河流水生生物的生長繁殖。通過流量變異程度分析沁河水文情勢變化，飛嶺和潤城斷面流量變異程度分別為0.7和1.1，按照有關賦分標準，目前沁河流量過程變異程度分值僅25 分左右，水文情勢受人為影響嚴重。

二是農村河道治理滯后。近年來，晉城市規模以上河流基本進行了治理，但是農村河道、河溝未進行系統治理，普遍存在淤積嚴重河道萎縮、設施陳舊防洪能力低下、水體污染生態退化和治理滯后管理薄弱的現象，帶來防洪隱患。

三是受地下水超采影響，地下水水位降低，水質惡化。沁河流域大部分為山區和丘陵區，水源工程建設難度大、成本高，為滿足社會經濟快速發展的用水需求，各行業大量開采地下水和巖溶泉水，丹河流域孔隙水、裂隙水已近疏干，地下水位持續下降，形成高平、晉城城區兩個地下水超采區，現狀超采量2388 萬m3，由此引發水井枯竭、泉水衰減、水質惡化等多種環境地質問題。

四、建議

一是加大對市級河道維修養護的政策和資金支持力度。當前，在河道維修養護方面市級層面沒有明確的政策支持，河道維修養護資金落實有困難。晉城市雖然對多數重要河流進行了治理，但是存在治理標準不高，注重防洪效益，但對生態效益考慮欠佳等問題。建議省委省政府出臺對市級層面河道維修養護和資金支持的相關政策。

二是建立煤炭煤層氣開采水資源費補償制度。近年來，煤炭煤層氣的大量開采，對水資源的破壞和水環境的影響日益凸顯，造成地下水位下降，農村人畜吃水困難，農業灌溉設施破壞，河道干涸等問題。建議省委省政府、市委市政府出臺相關政策，建立煤炭煤層氣開采水資源費補償機制，用于修復被破壞的水生態系統。

三是全面加大工程治污力度，改善流域水環境。要提升城鎮生活污水收集處理能力，鄉鎮及附近村莊生活污水做到應收盡收，確保達標排放，保障沁河水質。要加大資金扶持力度，加快農村水污染防治工作。借鑒高平經驗，建立圍繞中心村莊的污水收集處理站及配套管網，杜絕沿河農村生活污水直排河流。

十四五期間，晉城市將繼續堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持山水林田湖草是生命共同體的習近平生態文明思想，深入貫徹落實省委、省政府部署要求，鞏固成績，提標擴面，以狠抓落實的行動力，踔厲奮發，不斷加大財政投入力度，為持續改善河流水生態環境，建設生態和諧、環境友好的幸福河湖提供資金保障，為全省推進黃河流域生態保護和高質量發展提供“晉城方案”、做出“晉城貢獻”。