關于探索政府債務預算績效管理體系內(nèi)容構建情況的調(diào)研

■太原中北高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)財政運營部

本次調(diào)研從我國地方政府債務預算績效管理實踐及存在的問題入手，按照績效目標管理、事前績效評估、績效運行監(jiān)控、績效評價和結果應用的邏輯順序，探索構建政府債務全過程預算績效管理體系。

一、政府債務預算績效管理體系架構

按照中共中央、國務院“全方位、全覆蓋、全過程”實施預算績效管理的總體要求，基于債務預算管理、項目管理和績效管理一體化的視角，政府債務預算績效管理體系構建內(nèi)容包括：一是全方位涵蓋政府債務管理和債務項目兩個層次；二是貫穿政府債務“借、用、還”全過程，以及債務項目申報、債券發(fā)行、項目建設、項目運營到債券償還等全生命周期，建立包括事前績效評估、績效目標管理、績效運行監(jiān)控和績效評價等環(huán)節(jié)的事前、事中、事后閉環(huán)系統(tǒng)；三是覆蓋所有債務預算資金，并根據(jù)不同預算資金的性質(zhì)和特點分類實施。

二、政府債務預算績效管理體系內(nèi)容

（一）事前：政府債務預算績效目標管理體系

績效目標是績效管理的靈魂。政府債務預算績效目標是對政府舉借債務目的及設立債務項目規(guī)劃的展開，是承接國家、地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃和債務預算安排的重要節(jié)點，承載著代際公平、政府規(guī)劃和財政資源配置等目標實現(xiàn)的使命。政府債務預算績效目標的具體化和落實，需要厘清政府部門管理主體的職責分工，分解形成債務管理績效目標和債務項目績效目標，并進一步細化為分類的債務預算績效指標和標準體系，引導各級管理主體實現(xiàn)合規(guī)、有效和高效的債務管理及項目執(zhí)行，形成債務預算全過程績效管理的閉環(huán)。

具體而言，政府債務績效目標內(nèi)容包含以下兩方面：

1.政府債務管理績效目標。一是債務舉借，包括舉債融資機制健全性、債務限額控制有效性和組織保障有效性；二是債券發(fā)行和資金安排，包括債券發(fā)行程序規(guī)范性、債券結構合理性、債券發(fā)行進度、債券資金撥付及時性和債務資金配置合規(guī)性；三是債務預算管理，包括債務項目庫建設、預算管理合規(guī)性、財務監(jiān)控有效性和內(nèi)部管理規(guī)范性；四是債務資產(chǎn)管理，包括資產(chǎn)統(tǒng)計報告制度健全性和資產(chǎn)管理合規(guī)性；五是債務償還，包括償債來源明確性、償債計劃合理性、專項債券償還機制健全性、再融資債券發(fā)行合理性、債務償還率和債務償還及時率等；六是債務風險管理，包括債務風險控制和風險處置機制；七是債務信息公開，包括信息公開的完備性、及時性、準確性和信息獲取便捷性。

2.政府債務項目績效目標內(nèi)容。一是分階段績效目標。債務項目建設期階段需考察項目實施準備、組織管理、合同管理、財務管理、實施管理、進度控制、成本和質(zhì)量控制，以及項目建設中的標準化文明施工、工程社會責任、安全施工、環(huán)境影響、服務對象滿意度、可持續(xù)影響等；債務項目運營期階段則重點關注項目運營維護狀況、運營維護水平、組織、資產(chǎn)和財務等運營管理機制、社會效益、生態(tài)效益、服務對象滿意度和可持續(xù)影響等。二是分類型績效目標。和一般債務項目相比，專項債務項目運營期的目標指標進一步拓展，包括專項債券項目收入合規(guī)性指標、財務監(jiān)控有效性指標、資產(chǎn)運維合規(guī)性指標、償債能力指標。三是分行業(yè)分領域績效目標。對于債務項目運營期的產(chǎn)出效果目標，根據(jù)債務投資規(guī)劃、行業(yè)主管部門的職能和債務資金投向的領域，結合具體債務項目的運營方案、功能特性等，構建分行業(yè)、分領域的個性指標體系。

（二）事前：政府債務預算事前績效評估體系

債務預算事前績效評估應以債務項目擬解決問題為抓手，回應債務項目是否應該設立，使用債務資金的必要性和可行性，項目實施方案、投融資安排、實施績效等是否經(jīng)濟、合規(guī)、合理、可行。重點包括以下內(nèi)容：一是立項必要性。主要考察債務項目的規(guī)劃相符性，即是否與國家相關法律法規(guī)、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、中期財政規(guī)劃、地方重大區(qū)域發(fā)展公共服務等范圍相符；債務支出的定位合理性，即明確債券項目的公益性和資金支出的資本性；項目與地方事權以及實際需求的匹配程度，即項目服務內(nèi)容或產(chǎn)品和地方事權、部門職責及社會公眾基本需求的匹配性。二是投入經(jīng)濟性。包括從債務融資需求、債務融資成本、籌資計劃安排、項目成熟度等方面來評估資金籌措的經(jīng)濟性，以及從預期投入產(chǎn)出、成本控制等方面來評估支出的經(jīng)濟性。對于專項債務項目，還需著重評估融資收益、期限結構的平衡能力。三是績效目標合理性。包括績效目標指向的明確性、績效目標與項目內(nèi)容及資金安排的匹配性、項目產(chǎn)出目標與效果目標的關聯(lián)性、項目績效目標的可細化性和可量化性、項目預期效益的可實現(xiàn)性等。四是實施方案可行性。主要從實施方案完整性、建設方案可行性、預算執(zhí)行計劃合理性、運營方案可行性、風險控制措施可行性、管理機制健全性等方面分析。對于專項債務項目，還要求測算投資規(guī)模和項目收益，并合理設計項目內(nèi)容和實施計劃，確保收益能如期、足額實現(xiàn)。五是籌資合規(guī)性。對于一般債務項目，主要考察財政承受能力和資金籌措合規(guī)性，即項目各項資金安排是否有明確、充足的來源，項目資金來源渠道是否符合相關規(guī)定，資金籌措是否體現(xiàn)權責對等，財權和事權是否匹配等。對于專項債務項目，主要評估資金籌措穩(wěn)健性、專項債作為資本金的條件符合性和資金籌措合規(guī)性。

（三）事中：政府債務預算績效運行監(jiān)控體系

債務預算績效的運行監(jiān)控管理，一方面需要厘清主體，從政府債務管理和債務項目兩個層次，分別跟蹤目標實現(xiàn)程度、預算執(zhí)行進度、目標實現(xiàn)保障要求等；另一方面需要突出政府債務運行特點，對債務風險預警、債務投資進度、債務償還實現(xiàn)趨勢等進行重點跟蹤，并結合地區(qū)宏觀經(jīng)濟形勢、項目建設運營突發(fā)狀況等內(nèi)外部環(huán)境變化，形成常態(tài)監(jiān)控和重點監(jiān)控相結合的績效跟蹤機制，及時對目標偏差進行糾偏。

1.常態(tài)監(jiān)控。在債務管理層次上，一是對政府債務風險實施動態(tài)跟蹤，評估各地區(qū)債務風險和債務償還狀況并及時預警；二是跟蹤政府債券的發(fā)行使用進度，可作為地區(qū)全年債券額度分配的依據(jù)；三是動態(tài)跟蹤和監(jiān)督債務管理各項重點工作的執(zhí)行情況，針對發(fā)現(xiàn)的問題進行通報并要求限期整改到位。在債務項目層次上，主要將項目建設和項目運營階段的組織實施、產(chǎn)出、效果等重點目標的完成情況，與項目階段性績效目標和周期性計劃目標進行比對分析，判斷目標執(zhí)行偏差、管理漏洞和實現(xiàn)完整目標的風險，提出糾偏意見并督促整改。

2.重點監(jiān)控。主要針對因內(nèi)外部環(huán)境變化、突發(fā)事件等導致債務項目建設或績效目標無法按計劃執(zhí)行的情況，一是對于因政策因素等變化導致預算執(zhí)行和績效目標完成偏差的，應及時按程序調(diào)整項目實施內(nèi)容、預算和績效目標，并重新進行債券和項目的信息披露；二是對于因項目施工原因?qū)е马椖拷ㄔO發(fā)生嚴重問題的，應暫停項目實施，對相關主體進行責任追究，并及時采取合同變更等措施；三是對于因服務需求、融資利率等市場環(huán)境變化導致專項債項目運營收益無法實現(xiàn)當年度債券償還目標的，應按照債券項目風險防控措施要求，采取壓減運營成本或調(diào)整預算安排等措施。

（四）事后：政府債務預算績效評價體系

政府債務預算績效評價的目的主要包括：一是向相關方提供政府債務運行的重要績效信息，判斷政府債務在債務管理和風險防控等方面的合理、合規(guī)和有效性，提高政府舉債決策和管理水平；二是對債務支出運行效率及效益提供及時有效信息，評價債務項目實際績效和債務資源投入的關系是否合理，并進一步分析項目在決策、資源配置和管理等方面存在的問題，優(yōu)化下一年度或階段的債務項目資金配置效率和實施效益；三是通過評價結果的應用與公開，督促落實相關主體舉借、使用、管理和償還債務資金的績效責任。

債務預算績效評價的內(nèi)容包括：一是以績效目標管理的內(nèi)容為基礎，判斷實際產(chǎn)出結果和績效目標的差異，分析績效目標的實現(xiàn)情況；二是以政府債務實際產(chǎn)出的績效結果為依據(jù)，對事前績效評估中有關項目立項、績效目標制定及預算編制等方面的內(nèi)容進行再評價，回應政府債務決策在社會需求、法律依據(jù)等方面的必要性，在資源配置、環(huán)境、實現(xiàn)可能等方面的可行性，以及在績效目標等方面的充分性，以績效評價驗證事前績效評估和績效目標管理內(nèi)容的有效性。

根據(jù)債務預算分層次、分階段績效管理的特征，政府債務績效評價可分為對債務管理、債務項目建設和債務項目運營的單獨績效評價，以及在此基礎上對債務預算的整體績效評價。政府債務管理績效評價一般以年度為周期，對上年度的政府債務管理績效進行評價，不僅要考察政府債務“借、用、還”全過程中基于財政管理訴求的合規(guī)性、風險防控等工作目標的實現(xiàn)情況，還要重點基于宏觀視角對債務資源配置的效率進行評價。債務項目績效評價一般針對債務項目建設期或運營期的某一完整年度或更長的時間周期，通常來說，至少應在建設期、建設完工2 年內(nèi)分別進行一次評價，在項目運營期結合債券期限和還款條款設置情況定期進行評價。對于已完成債務本息償還的項目，若無特殊需要一般可不再進行績效評價。

從績效評價的主體來區(qū)分，可分為自評價和外部評價兩種形式。自評價由管理主體自行實施，因其對債務管理或資金使用方面的信息優(yōu)勢，故對評價對象情況了解程度較高，但由于其對評價結果的直接利益相關性，可能存在評價形式化、結果主觀性較強或真實性存疑問題；而由其他監(jiān)管主體引入第三方開展的外部評價，理論上可以彌補自評價在規(guī)范性和有效性方面的缺陷，發(fā)揮第三方專業(yè)性和客觀性優(yōu)勢，更好提高績效評價的深度。內(nèi)部評價和外部評價相互補充，有助于進一步提高債務預算績效評價結果的質(zhì)量和公信力，促進績效評價結果的應用和信息公開。

（五）政府債務預算績效評價結果應用

合理設計評價結果所對應的獎懲措施，形成有效的結果應用機制，能夠有效避免政府債務預算績效評價流于形式，確保債務預算績效管理真正發(fā)揮“以評價促改進”、“以評價促提升”等作用，實現(xiàn)其管理目標。債務預算績效評價結果應用的核心在于兩個方面：一方面以正向激勵為主導。建立預算績效評價結果與預算安排和政策調(diào)整掛鉤的激勵方法。政府債務項目周期較長的特點決定了掛鉤機制設計的復雜性，因此，應將評價結果的應用重點放在政府、部門預算及項目竣工、運營的債務預算安排中。一是把政府債務管理和債務項目的績效評價結果和地區(qū)下年度新增債券分配、均衡性轉移支付分配及其他專項資金分配掛鉤；二是將政府債務項目績效評價結果應用于對重大公共項目投資規(guī)劃等的決策和相應主管部門預算安排中；三是把政府債務項目績效評價結果和項目竣工驗收費用結算及運營費用支付等掛鉤。另一方面以反向約束為底線。反向約束是以責任約束為基礎，根據(jù)債務預算績效評價結果給予問責或反饋整改要求的機制，是正向激勵的有效補充。一是將評價結果作為政府相關責任人的考核因素，形成有效的問責機制；二是評價組織方將評價結果反饋至被評價方，被評價對象根據(jù)評價結果進行整改；三是將評價結果及時進行公示。