新時代政策視角下中醫藥人力資源高質量發展對策探析
——以廣東省為例

張秋，何雅靖，陳嘉儀，陳藝心

（1.廣東藥科大學醫藥商學院，廣東 廣州 510006；2.衛生經濟與健康促進研究中心，廣東 廣州 510006）

黨的十八大以來，習近平總書記對中醫藥工作作出一系列重要論述，黨中央、國務院把中醫藥工作擺在更加突出的位置，深入推進中醫藥人才隊伍建設。中共中央、國務院《關于促進中醫藥傳承創新發展的意見》（中發〔2019〕43 號）中強調要通過改革人才培養模式、優化人才成長途徑及健全人才評價激勵機制以加強中醫藥人才隊伍建設。國家中醫藥管理局、教育部、人力資源社會保障部、國家衛生健康委員會（以下簡稱國家衛健委）聯合印發《關于加強新時代中醫藥人才工作的意見》（國中醫藥人教發〔2022〕4 號）中指出：到2025 年、2030 年、2035 年分別建立符合中醫藥特點的人才培養和評價體系，形成適應中醫藥高質量發展的人才制度體系，進一步完善制度體系從而提升對健康中國建設的貢獻度。系列政策均對我國中醫藥人才隊伍建設和優化配置指明了方向。但目前中醫藥人才還存在著總體規模不大、領軍人才不足、基層人才缺乏、體制機制不活等問題，迫切需要采取有力措施，培養造就大批德才兼備的中醫藥人才，充分發揮人才的基礎性、戰略性、決定性作用。

勇于拼搏，甘于奉獻，為三師衛生和紅十字會事業的創新發展作出積極貢獻。作為一名共產黨員和公務員，周孝勇認真做好綜合辦公室各項日常事務管理工作和服務工作。單位工作人員少，工作任務重，他積極主動協助單位領導，認真處理各項業務工作。在衛生局工作多年來，他所負責的基本公共衛生服務和衛生防病、衛生項目規劃、衛生監督、紅十字會、支部黨建等工作均取得了較好的成績。

《粵港澳大灣區中醫藥高地建設方案（2020－2025年）》（國中醫藥國際發〔2020〕2號）提出要夯實發展基礎，打造人才高地。作為中醫藥事業省際競爭力排名全國前三的廣東省，面對建設中醫藥強省和粵港澳大灣區中醫藥高地的目標要求，同樣需要通過依托高質量的中醫藥人力資源促進中醫藥的傳承創新發展。所以以廣東省為研究案例較具代表性，能真正反映出新時代中醫藥人力資源發展政策工具的特點和不足，進而為各地區構建適切的中醫藥人力資源高質量發展政策體系提供決策參考。

目前，中醫藥人力資源的相關研究，從研究對象來看，學者多關注配置現狀[1-3]和管理效率[4-5]；從研究范圍上看，有國家[6-7]整體層面，也有地區局部層面，如對山西[8]、四川[9]、重慶[10]、北京[11]的研究；從研究方法上看，有基尼指數、泰爾指數、洛倫茲曲線等[12-15]；從研究角度上看，有學者分別從不同視角進行研究，如從編外人員[16]、JCI 標準[16]、中醫文化[16-17]、人員激勵機制[18]等來展開討論。綜上，少有學者通過政策視角深入剖析并提出廣東省中醫藥人力資源高質量發展的對策，而中醫藥政策是指導中醫藥人才可持續發展的重要前提。因此，本文從省級區域層面出發，以廣東省為研究主體，立足政策工具視角，構建“政策工具類型－中醫藥人力資源價值鏈”二維分析框架，采用內容分析法，通過編碼、量化等步驟對廣東省中醫藥人力資源相關政策進行文本計量分析，以期發現當前省級區域層面中醫藥人才政策工具運用存在的問題以及特點，進而提出相關對策建議，為各地區優化自身政策工具配置提供依據，從政策角度發力切實促進中醫藥人力資源高質量發展。

1 政策文本選擇

2017 年10 月18 日，十九大報告指出“中國特色社會主義進入了新時代”。為響應新時代號召，2018 年4 月11 日，國家中醫藥管理局發布《關于深化中醫藥師承教育的指導意見》、《國醫大師、全國名中醫學術傳承管理暫行辦法》等諸多與發展中醫藥人力資源相關的政策文件。2019 年2 月18 日，國務院發布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中提出“深化中醫藥領域合作，加強醫療衛生人才聯合培養和交流，建設人才高地”。2021 年5 月，習近平總書記進一步提出“我們要發展中醫藥，注重用現代科學解讀中醫藥學原理，走中西醫結合的道路”。2022年6 月23 日，國家中醫藥局、教育部、人力資源社會保障部、國家衛健委四部門聯合印發《關于加強新時代中醫藥人才工作的意見》中明確提出“人才是中醫藥發展的第一資源”，這體現了以習近平同志為核心的黨中央對推進中醫藥人力資源發展的高度重視。2022 年10 月16 日，黨的二十大報告中提出“推進健康中國建設，發展壯大醫療衛生隊伍，促進中醫藥傳承創新發展”。2022 年10 月27 日，國家中醫藥管理局發布《“十四五”中醫藥人才發展規劃》，進一步體現了我國對推進中醫藥人力資源高質量發展的決心和力度。2022 年6 月14 日，廣東省人民政府辦公廳印發《廣東省建設國家中醫藥綜合改革示范區實施方案》，明確提出要從打造高素質專業化人才隊伍、加強基層人才隊伍建設以及推進中醫藥院校教育改革這三方面來打造人才高地，加大對中醫藥人才的培養力度。綜上，新時代中醫藥政策推動中醫藥人力資源發展的思路愈加清晰，為研究新時代中醫藥人力資源高質量發展提供堅實的理論支撐依據。

需求型的政策工具由人才聯合培養（17.93%）、表彰獎勵制度（11.32%）、用人自主權（2.38%）3 項內容組成?？梢姡瑖夷壳爸饕ㄟ^聯合培養高質量人才和實施表彰獎勵機制來激勵人才發展，而對于用人自主權的關注度有待加強，未來應進一步擴大中醫醫院的用人自主權。

本文以“中醫藥”和“中醫藥人才”為關鍵詞檢索了2017 年10 月18 日后至2023 年1 月31 日期間從中央到地方的中醫藥相關政策，國務院及各部委、中共中央等國家層面的政策法規12 件，廣東省政府層面的政策法規3 件，多部門聯合印發的政策法規6 件，廣東省內市政府層面的政策法規4 件，最終形成25件政策文本樣本庫，具體見表1。此外，結合國家和各地區要聞動態，為分析新時代中醫藥政策視角下中醫藥人力資源高質量發展的對策補充背景資料。

表1 政策文本匯總Table 1 Summary of Chinese medicine policy texts in the new era

2 政策文本分析方法

2.1 基本政策工具維度

由于Rothwell R 和Zegveld W 的政策工具理論更具有分類具體性、應用廣泛性、適用性和實際可操作性[19]，因此借鑒該理論來構建本文的政策分析框架。政策工具理論包括供給、需求和環境3 類政策工具。供給型的政策工具主要表現為政府精準的政策導向對廣東省中醫藥人力資源高質量發展起直接推動作用的政策；需求型的政策工具主要體現為降低外部阻滯不利因素，拉動廣東省中醫藥人力資源高質量發展的政策；環境型的政策工具主要體現的是政府通過間接性、潛移默化的促進廣東省中醫藥人力資源可持續、高質量發展的政策。具體分類項目來自前述政策文本內容，其中供給型政策工具主要表現為組織引領、人才評價體系、薪資設計等，需求型的政策工具主要表現為人才聯合培養和交流、表彰獎勵機制、用人自主權等，環境型政策工具主要表現為中西醫結合、醫教協同等。

鑒于研究采用問卷法可能會導致共同方法偏差的問題，因此在收集數據時通過設定問卷項目的順序，強調數據的保密性、匿名性等進行程序控制。在數據分析時，本研究進行了Harman 單因素檢驗。結果表明，在數據未旋轉的情況下共13個因子的特征根值均大于1，且第一個因子解釋的變異量僅為24.16%，小于臨界值40%。因此，本研究的共同方法偏差問題并不嚴重。

2.2 中醫藥人力資源價值鏈維度

十九大報告指出“中國特色社會主義進入了新時代”。十九屆六中全會強調堅持以人民健康為中心，實現中醫藥健康養生文化的新發展，使其與現代健康理念融會貫通，服務于人民健康。習近平總書記曾明確提出“要推動中醫藥走向世界，助力構建人類衛生健康共同體，以展現出新時代中醫藥文化的蓬勃生機”。大部分政策文件，如《關于進一步加強綜合醫院中醫藥工作推動中西醫協同發展的意見》、《關于加強新時代中醫藥人才工作的意見》、《“十四五”中醫藥人才發展規劃》等都明確表示要“深入貫徹習總書記、黨中央、國務院關于中醫藥工作的重要論述”，尤其強調要“以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導”，體現了新時代中醫藥政策具有明晰堅定的指導思想和基本原則，堅決服從黨的領導，貫徹黨建特色。

2.3 二維分析框架構建

2017-7-27上海 歸普葡萄酒與烈酒教育機構成立 出任校長2017-8-20倫敦 成為全球第一位華人侍酒師大師

圖1 政策工具二維分析框架Figure 1 A two-dimensional analytical framework for Chinese Medicine policy tools in the new era

3 政策文本計量分析

3.1 政策文本內容的單元編碼

環境型政策工具中包括中西醫結合（14.15%）、醫教協同（13.21%）2 項內容。從中可見，國家較為均衡推進中西醫結合和醫教協同來對中醫藥人才進行培養，但投入力度較低，仍需要進一步進行合理的調整規劃。

通過梳理基本政策工具和人力資源價值鏈兩個維度，構建了政策分析的框架如圖1所示。其中，基于基本政策工具維度，供給、需求、環境型政策工具作用于中醫藥人力資源發展全過程；人力資源價值集聚、價值創造、價值評價和價值分配4個方面環環相扣且互不重疊，共同促進中醫醫院高質量發展。

表2 政策分析單元編碼Table 2 New era TCM policy analysis module codes

3.2 X維度：基本政策工具維度分析

在對基本政策工具維度分析的基礎上，參考邁克爾·波特提出的價值鏈概念，基于價值鏈循環將中醫藥人力資源價值鏈劃分為價值集聚、價值創造、價值評價和價值分配4類，作為分析框架的Y 維度，結果見表4?？梢姡?5份政策文本提供了包括價值分配（9.43%）、價值評價（22.64%）、價值創造（47.17%）和價值集聚（20.75%）4項符合新時代中醫藥人力資源價值鏈的干預措施。由此可知，當前政策發展的重點環節在于價值創造和價值評價，后期應多關注價值集聚和價值分配2 個環節，以發揮中醫藥人力資源價值鏈的優勢整合作用。

表3 基本政策工具維度各環節分布Table 3 Distribution of basic policy instrument dimensions by segment

供給型政策工具中，比重從大到小分別為組織引領19.81%、人才評價體系11.32%、薪資設計9.43%。由此可見，在當前的中醫藥政策中，國家積極發揮組織引領的高質量帶頭作用，同時注重發展人才評價體系以激發人才發展積極性和創造性，而薪資設計的發展潛力巨大。

在學生成長過程中，家庭及學校是最為重要的兩個生活環境，為了順利進行小學德育及心理健康教育的整合，需要將學校同家庭整合起來，加強教師與學生的交流，讓教師能了解到學生在家庭中的成長環境及表現，同時讓家長了解學生在學校的學習習慣。在具體的家校合作中，學?？啥ㄆ诮M織主題班會，邀請學生家長參與，讓家長談一談小學德育與心理健康教育整合的意見，學校還可以在一些節假日舉辦親子活動，讓家長與學生進行合作，讓家長更加了解自己孩子的基本情況，讓教師與家長一同指導孩子的品德與心理。

榆陽煤礦2307充填工作面北鄰2301連采充填工作面，東臨回風巷，南側為未采區、西側邊界煤柱。工作面寬度為150m，走向長1149m，煤層厚度平均3.5m，埋深平均190m～198m，支架控頂區寬度6m。

通過構建分析框架，在具體分類條目的指導下對篩選的25 份政策的不同條款分類處理。分類原則如下：中央出臺政策的編碼是“1-政策編號-具體條款編號”，地方出臺政策的編碼是“2-政策編號-具體條款編號”，多部門聯合印發政策的編碼是“3-政策編號-具體條款編號”。在具體進行編號整理的過程中遵循“不可細分”原則，力求覆蓋中醫藥政策文本的相關內容，同時對同一內容在同一政策文本中多次出現的情況，僅算作1次，自行整理過后最終完成了關于新時代中醫藥政策文本內容的分析單元編碼表，如表2 所示（因篇幅限制，本文未列舉出全部編碼，下同）。

3.3 Y維度：中醫藥人力資源價值鏈維度分析

根據表2 的編碼結果，對搜集到的25 份政策文本進行分析，結果見表3?？梢?，25份新時代中醫藥政策綜合應用了供給型、需求型和環境型3 種基本政策工具，但3種政策工具在應用過程中存在差異，供給型政策工具占40.56%，需求型政策工具占32.08%，環境型政策工具占27.36%。

表4 中醫藥人力資源價值鏈維度各環節頻數分布Table 4 Frequency distribution of each link of TCM human resources value chain dimensions

4 政策的特點分析

4.1 政策制定的指導原則更加明確黨建引領作用

在制定新時代中醫藥政策的過程中，不僅需要充分高效地運用基本政策工具，同時還應斟酌中醫藥人力資源蘊涵的活動特質。中醫藥人力資源管理的基本任務是實現醫院價值最大化的同時，實現個人價值最大化。與企業管理的任務類似，參考邁克爾·波特提出的價值鏈概念，本研究基于價值鏈循環將中醫藥人力資源價值鏈劃分為價值集聚、價值創造、價值評價和價值分配4類。

4.2 政策制定的實施環節和落實層級呈現更加細致化特征

國務院辦公廳印發了《關于加快中醫藥特色發展若干政策措施的通知》，從“提高中醫藥教育整體水平”“堅持發展中醫藥師承教育”和“加強中醫藥人才評價和激勵”這3 條細則瞄準培育中醫藥人才新發展渠道。國家中醫藥管理局、教育部、人力資源和社會保障部、國家衛生健康委聯合印發《關于加強新時代中醫藥人才工作的意見》，從“高層次中醫藥人才”“基層中醫藥人才”“中西醫結合”“醫教協同”4 個維度細致性指明中醫藥人才培育發展路徑。廣東省委省政府印發《關于促進中醫藥傳承創新發展的若干措施》，從“改革培養模式”“優化成長路徑”“完善評價機制”形成細致的包絡化路徑為中醫藥人才高質量發展聚能。深圳市人大常委會通過的《深圳經濟特區中醫藥條例》也從“中醫藥人才培養”、“中醫藥人才評價”及“中醫藥科研支持”3 個方向統籌高質量中醫藥人才的培育思路。諸多細致化政策的出臺增強了中醫藥人才培育的可操作性和科學性。

增減翻譯策略是常見的翻譯技巧之一。然而，無論是增詞還是減詞，翻譯范疇里強調的是，在不更改原文語義的基礎上，為了更加符合目的語文本的語言系統規范，才可以考慮增詞或減詞。若減詞使原文語義在譯文中遭受缺損，不僅違背了忠實傳達原文語義的翻譯原則，對文學文本而言，還會降低文本欣賞的完整度，限制譯文讀者的聯想空間。如：

4.3 新增政策的制定契合現實需求并與時俱進

“十三五”期間，中醫藥服務體系進一步健全，但中醫藥服務區域發展不平衡問題依然突出。為加大“十三五”“十四五”期間對中醫藥發展的支持促進力度，《中醫藥振興發展重大工程實施方案》、《關于加強新時代中醫藥人才工作的意見》等政策均指出了中醫藥高質量發展的新思路和重點任務?！蛾P于加強新時代中醫藥人才工作的意見》中提議要大力推進西醫學習中醫，完善西醫學習中醫制度以培養中醫藥高層次人才。《關于加快中醫藥特色發展的若干政策措施》提倡構建以中醫藥課程為主線、先中后西的中醫藥類專業課程體系，從聯動中西醫的教學模式出發夯實中醫藥人才基礎?！蛾P于進一步加強綜合醫院中醫藥工作推動中西醫協同發展的意見》堅持開展“西學中”人才培養，強化中醫藥經典理論學習和臨床實踐?！吨嗅t藥振興發展重大工程實施方案》積極發展中西醫協同推進工程，鼓勵積極打造中西醫協同團隊。諸多政策從中西醫聯動發展切入，為提升中醫藥服務的可及性和可得性、滿足人民健康需求提供了強大支撐。

5 中醫藥人力資源高質量發展建議

5.1 數字化賦能需求型政策工具，提升中醫藥人力資源利用效率

隨著信息化的不斷發展，5G 等新技術手段不斷涌現。我國應大力推進“5G+醫療健康”模式縱深發展，推進醫療服務數字化轉型，最大限度地提升中醫藥人力資源利用效率。我國可以通過采取“互聯網+醫療健康”模式配合5G 技術搭建中醫藥人力資源大數據中心和健康云平臺，推動各地中醫藥人力資源定向流動、下沉基層、實現各地之間的優勢互補，提高中醫藥人力資源利用率和服務效能。比如，廣東省可以依托粵港澳醫療機構建設發展互聯網中醫醫院，加強粵港澳三地中醫藥人才的交流合作，努力引進港澳高層次中醫醫療復合型人才和優質中醫醫療團隊來粵交流經驗，極大限度地利用兩地中醫藥人力資源的優勢，從而支持廣東省各市建設中醫藥數據中心，運用數字化工具完善基層中醫藥服務體系，更好地提供中醫藥服務。

5.2 注重環境型政策工具應用，加強中醫藥人才的培育力度

近3 年，新冠肺炎疫情席卷全球，中西醫并重、中西醫結合抗擊疫情的“中國處方”，為全球抗疫提供了參考。2020 年，國務院聯防聯控新聞發布會上發布在全國新冠肺炎確診病例中，有74 187 人使用了中醫藥，占91.5%，臨床療效觀察顯示中醫藥總有效率達到了90%以上。由此可知，中醫藥對公共衛生事件和疫病的防治意義重大，國家應加強環境型政策工具手段的應用，從醫教協同、中西醫結合2個方面打造中醫藥人才建設高地，提高中醫藥人才對中醫藥文化的實踐性，增強中醫藥人才對公共衛生和疫病的救治能力。醫教協同方面，鼓勵中醫藥高校、醫院及相關單位進一步加強醫學人才聯合培養，中醫藥學校、實習單位聯手共筑學校、醫院和學生“三贏”平臺，為中醫藥人才培養搭建交流平臺，不斷開創實習培訓工作新局面，切實提高中醫藥人才培養質量。中西醫結合方面，優化中西醫結合特色人才理論課程體系，注重中西醫臨床課程與實踐一體化，系統實現中西醫優質資源整合和臨床中西醫課程融會貫通，培育中醫藥人才中西醫融會貫通的能力和素養，加強中醫藥人才和中西醫結合專業人才隊伍建設，從而強化中醫藥人才庫的建設力度。

5.3 不斷完善和優化供給型政策工具，促進中醫藥政策落地實施

在組織領導方面，新時代中醫藥政策提出“黨管人才”的中醫藥人才工作基本原則，通過建立黨建引領服務人才制度和黨員聯系人才制度，增強服務人才意識，充分調動人才的積極性和創造性，貫徹“人才強院”戰略，讓黨的領導為中醫藥人才工作提供正確根本的方向保障。如廣東省中醫院在以黨建引領醫院發展方面，走在了廣東省乃至全國的前列，醫院黨委牢牢把穩中醫醫院姓中的正確發展方向，在2021 年公布的2019 年國家三級公立中醫醫院績效考核中獲評A+。各級中醫藥主管部門應堅持黨的統一領導，會同衛生健康部門推進中醫藥政策落實；建立完善穩定的中醫藥人才發展多元投入機制，并營造促進中醫藥發展的良好的社會氛圍；在人才評價體系方面，應考慮中醫藥人才的發展特點，遵循其發展規律，結合實際制定能體現價值導向的中醫藥人才分類評價標準；在薪資設計和福利待遇方面，應關注優化中醫藥醫院的薪資設計，提升中醫藥人員的福利待遇，以吸引海內外中醫藥高水平專家及復合型人才匯聚到中醫醫院。