首部《東盟海洋展望》：東盟海洋戰略的雛形？

李雪威?李佳興

8月1日，在巴厘島舉行的第十三屆東盟海事論壇上通過了首部《東盟海洋展望》（ASEAN Maritime Outlook）（以下簡稱《展望》）。該文件的出臺旨在應對東南亞海域日益增長的非傳統安全威脅與挑戰，追蹤東盟海洋合作發展的進程，幫助東盟明確未來推進海洋合作的新方向、新領域。《展望》目前已經成為東盟管理海洋事務、推動海洋治理現代化發展的指南。9月7日，東盟與印度達成海上合作聯合聲明，意味著《展望》已經步入落實階段。

出臺的多元動因

東南亞是連接印度洋和太平洋的“樞紐地帶”，《展望》重視推動海洋治理的全方位發展。一方面，東盟在全球貿易格局中的地位不斷提升，擁有巨大的經濟發展潛力。目前東盟是世界第五大經濟體，并有望在2030年前升至第四名，其中五個成員國——印度尼西亞、馬來西亞、新加坡、泰國和越南已經躋身世界前30個主要出口國家之列。另一方面，能夠帶來新機遇的藍色經濟、綠色經濟等將繼續拓展東盟的經濟發展潛力。東盟中除老撾是內陸國之外，其余國家均是海洋國家。數據顯示，東盟2020年漁業產量占全球總產量的21.6%，是全球糧食安全的重要保障。今年出臺的《東盟藍色經濟框架》重視培育現代化海洋產業，將海洋經濟可持續發展視作東盟未來經濟增長的新引擎。另外，從戰略角度看，馬六甲海峽、新加坡海峽、龍目海峽不僅是東南亞地區本身的海上交通要道，更是世界供應鏈、能源安全和互聯互通的主要通道。

體現的政策邏輯

首先，《展望》明確了東盟推動海洋合作的目標，即幫助東盟成員國和相關海事部門機構把握海洋議題的廣度、深度及動態，拓展海洋新領域的合作方向，并通過海洋技術與資金支持來進一步提升東盟開發、利用海洋的能力。《展望》提出東盟在海洋合作中需要堅持三大原則：一是樹立包容、透明、相互尊重、相互信任的共同價值觀，建立基于國際海洋法與《東盟憲章》（ASEAN Charter）的合作準則；二是堅持東盟中心主義，以東盟及其主導的制度框架為基礎來搭建海洋合作平臺；三是推進東盟各海事部門機構之間的協作，在日益復雜的國際格局中保持東盟成員國的團結，增進東盟內部的戰略互信水平。

其次，《展望》從東盟共同體三大支柱的視角梳理了海洋合作的發展狀況。東盟政治安全共同體支柱通過東盟地區論壇（ARF）、東盟防長會議（ADMM）、東盟打擊跨國犯罪部長級會議（AMMTC）以及東盟海事論壇（AMF）等安全機制，構筑應對海洋領土爭端、海上突發事件的對話平臺，為亞太地區建立信任措施、推進預防性外交作出突出貢獻。東盟經濟共同體支柱強調海洋經濟合作的必要性。東盟不僅在漁業、礦產、科技、運輸和旅游等傳統領域取得多項合作成果，也重視海上可再生能源、海洋貿易與產業合作等新興領域的發展。例如，升級版的東盟—澳大利亞—新西蘭自由貿易協定將藍色經濟列為潛在發展領域。東盟社會文化共同體支柱強調保護海洋環境以及促進海洋資源可持續利用，通過設立專門的沿海和海洋環境工作組對海洋環境事務進行管理與協調。同時，東盟還致力于提升漁業勞工社會保障水平，消除童工現象，維護漁民的合法權益，支持發展技術和職業教育培訓，提升東南亞地區漁業勞動力的流動性。

2022年9月28日，在位于印尼中蘇拉威西省的漁業登陸基地，當地一些居民在等待漁船靠岸。

再次，《展望》規劃東盟推進海洋合作的方向。其一，東盟要推動海洋合作協同化。《展望》提及東盟要落實構建海上領導機構，堅持整體治理的方法，以總體性框架來監督協調跨部門與跨區域的海洋合作議題。《展望》提出“保護傘模式”，將大多數利益攸關方納入海上領導部門機構之中，確保各方在海洋合作進程中實現信息通暢，避免出現治理重疊、功能重疊現象。其二，東盟要推動海洋合作外向化。充分發揮東盟成員國、外部伙伴與東盟秘書處的三邊協同力量，結合《東盟印太展望》的戰略規劃，以東盟中心地位為原則，積極拓展與外部伙伴的合作關系，實現海洋安全利益共享與風險共擔。其三，東盟要推動海洋合作領域的多元化。《展望》明確東盟需要治理海洋垃圾污染，發展綠色航運，聯合打擊海盜、武裝劫船以及人口販賣等海上非法行為，提升海洋網絡信息安全化水平，加強管控非法、未報告及不管制捕撈的能力，充分發掘東盟藍色經濟的內在潛力。此外，東盟還關注海上采礦以及海上可再生能源這兩大新興領域，期望通過合作促進海上資源可持續利用，推動東南亞地區清潔能源結構的轉型發展。

蘊含的發展啟示

《展望》旨在成為實用性工具，幫助東盟成員國、相關機構明確現代海洋議題的深度、廣度及最新動態。通過對東盟現有海洋合作成果的集中、系統化討論，促使各成員國認識到現有的困境與不足，幫助決策者合理規劃東盟未來推進海洋合作的方向。

《展望》指出要深化東盟共同體合作。東盟內部應建立協調關系，加強海事機構、機制與項目之間的關聯性，避免制度擴散而產生功能重疊與治理重疊現象。為實現此目標，《展望》提出建立海上領導部門機構的設想，將更多的利益攸關方納入其中，通過總體性框架來監督和協調跨領域、跨部門的海洋合作，增強海洋合作的互補性與協同性，提升東盟在海洋議題中的凝聚力。

然而首部《展望》的出臺并非意味東盟擁有成型的海洋戰略。其一，《展望》將自身定位為“實用工具”，主要意圖是幫助東盟明確海洋合作發展趨勢，但未就東南亞所處的海洋戰略環境、總體戰略目標、競爭態勢、競爭對手等關鍵戰略要素進行闡述，因此并不具備成為海洋戰略的條件。其二，《展望》主要方向是東盟如何在非傳統安全領域推動海洋合作，拓展對外伙伴關系，幾乎沒有涉及有關海洋傳統安全議題的規劃。其三，《展望》具有明顯的“東盟模式”特征，即強調非對抗性合作關系，傾向于通過相互協商弱化強制性規范，通過非正式合作形成普遍性共識。這將使東盟難以在海洋合作領域有實質性突破。綜上，《展望》并未從國際戰略博弈的視角為東盟海洋合作提供具有針對性的策略，僅僅是停留在倡議性共識層面，因此該文件主要起到引領與啟發的作用。

（李雪威為山東大學東北亞學院教授，李佳興為山東大學東北亞學院博士研究生）