盧旺達撬動了非洲安全格局？

袁武

近年來，盧旺達在非洲安全中扮演的活躍角色引起世界關注。該國目前是聯合國第五大維和人員派遣國，在非洲大陸是第二大派遣國。除了維和領域，盧旺達近來在非洲雙邊安全合作中發揮的作用也受到關注，其先后應邀與中非共和國和莫桑比克進行安全合作，兩國安全形勢由此得到一定緩解。有媒體評論稱，盧旺達撬動了非洲大陸安全格局。為何面臨安全挑戰的非洲國家依賴彈丸小國盧旺達來提供援助？

盧旺達在非洲維和行動和一些國家內部沖突中嶄露頭角，成為非洲安全治理的重要參與者。盧旺達向中非共和國派遣了2450名軍事人員，其中1700人為聯合國多層面綜合穩定團維和人員，750人是在2021年盧旺達與中非共和國簽署了一份雙邊協議后被部署。2021年7月，盧旺達根據與莫桑比克簽訂的雙邊協議，派遣1000名士兵（后增加至2000人），幫助后者擊敗其國內的恐怖分子。

這些事實反映了當前非洲安全治理面臨的困境。自2000年以來，聯合國和非盟雖然在一定程度上穩定了非洲安全形勢，但在應對非洲沖突中還是存在諸多不足。從馬里到剛果（金），聯合國維和行動遇到困境。例如，1999年11月，聯合國決定設立剛果（金）特派團。聯合國在剛果（金）維和部隊的規模在高峰期超過兩萬人，每年經費預算超過10億美元。然而，聯合國維和部隊卻并沒有阻止和平息2021年12月以來剛果（金）叛亂組織“M23運動”的活動。近幾年來，剛果（金）東部地區爆發了多次反對聯剛特派團的示威活動。

與此同時，以非洲聯盟、西非國家經濟共同體甚至南部非洲發展共同體為首的地區維和行動，被廣泛認為部署遲緩、力量薄弱。這也是近年來俄羅斯能夠通過對非安全合作加強俄非關系的重要根源。非洲大陸作為內部沖突的直接受害者，解決非洲沖突與其利益攸關。非盟及非洲次區域組織一直試圖加強在非洲維和及沖突后重建中的參與權和話語權。自20世紀80年代末起，短短十年間，西非國家經濟共同體就在本地區展開了兩次維和行動，為解決地區沖突進行了有益的探索。此后，其他非洲次區域組織也加強制度領域的建設。

2002年非盟的成立標志著非洲聯合自強的開始。非盟建立了“非洲和平與安全架構”和非洲待命部隊，日益在非洲安全治理中發揮重要作用。然而，由于受到對外部資金嚴重依賴、軍事能力參差不齊等因素影響，非盟在本土安全領域的話語權和自主權有較大局限性。在2011年利比亞危機中，非盟一直反對西方國家的干預，特別是軍事干預。然而，非盟并不能阻止北約對利比亞的軍事打擊。近幾年，非洲多國發生軍事政變，非盟對此也束手無策。

盧旺達與一些國家的雙邊安全合作能否成為“非洲問題非洲人解決”的有益探索？歷史上，非洲國家間簽署雙邊軍事合作協議并不鮮見，但多是針對第三國的侵略和威脅。冷戰結束后，非洲沖突多為國家內部沖突，且具有外溢性。現有國際安全機制設立的初衷是為了應對國家間沖突，對于國內沖突存在諸多理論和實踐困境。盧旺達是應相關國家邀請，幫助其解決國內沖突。盧旺達的安全行動在應對一些非洲國家內部沖突時較為高效。不過，盧旺達安全行動不是為了取代國際多邊安全行動。

當然，盧旺達與他國的雙邊安全合作也有一些不足。這一合作雖然經東道國邀請，但未經地區組織授權，合法性略顯不足。此外，外界亦擔心盧旺達開展的安全行動是基于自己的私利，即通過軍事介入攫取采礦等方面經濟利益，這會加劇局勢的動蕩。盡管如此，這種雙邊安全合作彌補了當前國際安全機制的缺陷，穩定了沖突國家內部緊張局勢，成為國際安全機制的有益補充。

（作者為中國社科院西亞非洲研究所副研究員）