遣返非法難民：巴基斯坦與阿富汗關(guān)系的轉(zhuǎn)折？

林一鳴

10月3日，巴基斯坦看守政府宣布，非法居留者須在11月1日前自行離境，否則將面臨遣返。外界普遍認為，巴境內(nèi)阿富汗難民受此政策影響最大。報道稱，目前約有173萬阿富汗人非法居留巴基斯坦，而生活在巴境內(nèi)的阿富汗難民總數(shù)約為440萬。據(jù)巴官方統(tǒng)計，截至11月5日，已有超25萬阿富汗人離境回國。目前，還有更大規(guī)模的難民正前往巴邊界并等待通關(guān)。巴阿關(guān)系因此產(chǎn)生的波折引發(fā)國際社會關(guān)注。

反恐策略？

巴基斯坦境內(nèi)的阿富汗難民問題由來已久。自1979年蘇聯(lián)入侵阿富汗以來，一批又一批阿富汗人由于戰(zhàn)亂等原因，不斷涌入巴境內(nèi)。巴雖未簽署聯(lián)合國于1951年與1967年分別頒布的《關(guān)于難民地位的公約》及其《議定書》，但一直在聯(lián)合國難民署協(xié)助下收容阿富汗難民。當(dāng)前，在巴阿富汗難民可分為三類：第一類人持有“登記證明卡”，規(guī)模約為130萬人；第二類人則持有“阿富汗公民卡”，該管理體系由巴政府在2017年針對境內(nèi)無身份證明阿富汗人創(chuàng)設(shè)，這部分人規(guī)模約為88萬；第三類則是未具有任何合法身份者，本次巴政府宣布遣返的難民就屬這一類，估計其規(guī)模超過100萬人。

巴看守政府總理卡卡爾將此舉與反恐相聯(lián)系，并稱非法難民是構(gòu)成當(dāng)前巴安全威脅的重要因素。他指出，自2021年8月以來，巴境內(nèi)恐怖事件發(fā)生數(shù)量增加了60%，自殺式襲擊發(fā)生數(shù)量激增500%。他還指責(zé)巴基斯坦塔利班（巴塔）以阿領(lǐng)土為基地，對巴境內(nèi)頻繁發(fā)動恐襲，阿富汗塔利班（阿塔）臨時政府不僅未對其采取實質(zhì)措施，相反還存在“支恐”行為，并再次要求阿塔移交巴籍涉恐人員。阿塔則拒絕巴方指責(zé)，認為巴安全問題不應(yīng)由阿方負責(zé)，并稱巴強行驅(qū)逐難民是“不可接受的”。

顯然，巴塔問題已成為當(dāng)前巴阿關(guān)系中的突出矛盾。2021年8月阿塔重掌政權(quán)后，巴方對深化雙方反恐合作，特別是加強針對巴塔的打擊，一度抱有較高期待。但阿塔對巴塔主要采取了限制措施，并未實施實質(zhì)打擊，如不承認巴塔境外襲擊為“圣戰(zhàn)”行為，斡旋巴方與巴塔進行“和談”等。2022年下半年，巴方與巴塔啟動談判并實施“臨時停火”，但由于巴塔圖謀在巴境內(nèi)搞“國中之國”，導(dǎo)致雙方立場存在根本差異。2022年11月，雙方“和談”破裂后，巴塔加緊對巴境內(nèi)的滲透和襲擊，成為巴安全形勢急劇惡化的主要原因。

關(guān)系的又一次轉(zhuǎn)折？

在巴安全形勢不斷惡化的趨勢下，阿塔對待巴阿反恐合作的消極態(tài)度與巴方的反恐現(xiàn)實需求之間的差異日益拉大。不少人認為，盡管部分阿難民群體確實為恐怖勢力跨境活動提供了某種便利，但巴方此舉更像是向阿塔傳遞施壓信號。

事實上，由于巴境內(nèi)阿難民規(guī)模龐大，短期內(nèi)不僅巴方難以全部遣返，阿方更難以消化。在遣返非法難民的同時，巴看守政府還宣布將分兩階段持續(xù)遣返持有“登記證明卡”及“阿富汗公民卡”的難民，并強調(diào)這一政策不受大選影響并將在新政府上臺后繼續(xù)執(zhí)行。但隨后，巴方于11月10日宣布將延長“登記證明卡”有效期至12月30日，而此前該卡于6月30日到期后巴政府一度暫停辦理續(xù)期手續(xù)。如此看，巴政府似乎是在試圖打造具有“水龍頭”功能的政策工具。

若順著這一視角觀察，可以發(fā)現(xiàn)巴方對阿塔已從相對單一的接觸政策逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻佑|加反制的復(fù)合政策。今年9月6日，阿塔再次因修建邊界檢查站與巴方爆發(fā)沖突，同日巴兩處邊境檢查站遭遇巴塔襲擊，隨后巴方關(guān)閉了阿巴邊境重要口岸托克漢姆。11月14日，巴看守政府外長吉拉尼向到訪的阿塔臨時政府代表團表示“通過集體反恐行動，可以充分激發(fā)地區(qū)貿(mào)易和互聯(lián)互通潛力”，這被解讀為巴方將反恐與經(jīng)貿(mào)政策相掛鉤。11月15日，巴看守政府總理卡卡爾稱，當(dāng)阿富汗擁有“合法政府”時，難民問題才能開始解決，外界認為其言下之意是對阿塔臨時政府合法性的質(zhì)疑。這一系列變化使不少評論者認為，巴方對阿塔耐心喪失、態(tài)度轉(zhuǎn)變，巴阿關(guān)系或?qū)l(fā)生自2021年8月以來的又一次轉(zhuǎn)折。

難逃歷史慣性？

若對阿前政府時期的巴阿關(guān)系稍作回顧，可以發(fā)現(xiàn)巴塔始終是橫在兩國關(guān)系中的一大阻礙。而若對2021年8月以來的巴阿關(guān)系做進一步觀察，可以發(fā)現(xiàn)除巴塔問題外，兩國間長期存在的邊界沖突也仍在延續(xù)。由此觀之，當(dāng)前巴阿關(guān)系中的矛盾似乎具有某種歷史慣性。

2023年10月31日，阿富汗難民在巴基斯坦邊境口岸排隊等待進入阿富汗。

長期以來，巴基斯坦的對阿戰(zhàn)略被描述為構(gòu)建“戰(zhàn)略縱深”，寬泛而言是指確保阿富汗做出的決策始終符合巴戰(zhàn)略利益。蘇聯(lián)入侵阿富汗后，巴對阿構(gòu)建“戰(zhàn)略縱深”就與支持阿境內(nèi)“圣戰(zhàn)”武裝勢力聯(lián)系起來。然而，巴對“戰(zhàn)略縱深”的執(zhí)迷從何而來？也許我們可以從稍遠的歷史中獲得線索。19世紀中期，隨著英國殖民統(tǒng)治向印度西北推進，而沙俄殖民者南下中亞，英俄在亞洲內(nèi)陸地區(qū)展開“大博弈”。英國應(yīng)對“大博弈”的主要戰(zhàn)略是與沙俄劃分勢力范圍，并將阿富汗作為隔開兩大帝國的“緩沖國”。在此基礎(chǔ)上，時任印度總督寇松進一步發(fā)展出保護英屬印度的“三層邊疆”設(shè)想：外層為與英國具有特殊政治關(guān)系的“緩沖國”，如阿富汗；中層則是英國通過滲透建立起間接統(tǒng)治的地帶，并不必完全實行英印制度；內(nèi)層則是英印直接統(tǒng)治地區(qū)的邊疆。為此，英印當(dāng)局將政策重點放在劃定外層與中層邊疆之間的界線上，而作為當(dāng)今巴阿邊界的“杜蘭線”正是在這一歷史背景下產(chǎn)生的。

英國結(jié)束對印度的殖民統(tǒng)治后，巴基斯坦繼承了“杜蘭線”，但阿富汗對這一殖民遺產(chǎn)持質(zhì)疑態(tài)度，這是兩國邊界沖突時有發(fā)生的歷史根源。實際上，巴還在很大程度上繼承了“三層邊疆”的治理結(jié)構(gòu)。如，在巴邊疆地區(qū)曾長期存在“聯(lián)邦直轄部落地區(qū)”“省轄部落地區(qū)”，且并不完全實行巴國家制度，這與寇松對“中層邊疆”的描述極為類似。若順此視角，巴對阿所追求的“戰(zhàn)略縱深”是否也與寇松所謂的“外層邊疆”有共通考量？以同樣視角觀之，“杜蘭線”對阿富汗而言，除了是殖民者強加的一條邊界線外，是否還意味著本國作為“緩沖國”的被支配狀態(tài)？

或許，在雙方卸下歷史包袱之前，巴阿關(guān)系前景很難令人樂觀，而在巴阿富汗難民的處境更是難獲保障。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院南亞研究所助理研究員）