“新華盛頓共識”沖擊美國對外援助底層邏輯

張晨希?姚帥

2022年12月15日，美國—非洲領導人峰會在華盛頓舉行，美國副總統哈里斯、國務卿布林肯出席會議。

2023年4月，美國總統國家安全事務助理沙利文在布魯金斯學會發表題為《重振美國經濟領導地位》的演講時，宣稱以新自由主義理論為基礎的“華盛頓共識”已經過時，需要形成“新華盛頓共識”，以“更深入地整合國內政策和外交政策”，并建立新的國際經濟秩序。整體理論模型的轉變意味著美國向發展中國家提供援助的方式也將發生轉變。

美國國家利益重點的變化

冷戰后，美國對外援助從配合對蘇戰略競爭轉向用“華盛頓共識”相關理念對轉型發展中國家進行政治改造。《美國援外法》規定對外援助的基本原則是“鼓勵民主參與私營部門和地方政府活動及機構建設”，“提倡私營部門參與發展中國家開放、競爭市場的活動”。2004年美國成立千年挑戰公司（MCC），根據美國國會通過的相關授權法案，在運行過程中通過建立合格伙伴關系國家名單制度和政策評價制度，利用“千年挑戰援助”引導發展中國家進行西方模式的改革。美國還通過其所控制的世界銀行、國際貨幣基金組織等多邊機構，在向發展中國家提供貸款時附加“華盛頓共識”色彩濃厚的經濟改革條件。

沙利文提出的“新華盛頓共識”主張本質上反映了美國國家利益重點的變化，主要涉及四大挑戰和四項主張，其中每一項都與美國自身利益由“全球化、自由化”向“盟友化、安全化”轉變息息相關。

“新華盛頓共識”認為，美國面臨的第一大挑戰是“工業基礎持續衰退”。自“華盛頓共識”盛行以來，資本在全球自由流動的觀念深入人心，美國通過轉移工業制造環節大力發展金融業，使得金融部門獲得特權。然而近些年，半導體、基礎設施等工業制造部門的衰退和金融危機頻發嚴重影響美國的經濟實力和安全，迫使美國重塑產業政策，通過政府干預引導資本回流對國家具有重大戰略意義的工業部門。

“新華盛頓共識”認為，美國面臨的第二大挑戰是“地緣政治和安全競爭環境變化”。2022年版《美國國家安全戰略》報告指出，世界“正處于大國地緣政治競爭決定性十年的初期，應對共同威脅的機會窗口急劇縮小”。全球市場自由化一度支撐了美國經濟的高速發展，但也讓美國及其盟國對制造業大國形成強烈依賴，“威脅”到美國的地緣安全。“新華盛頓共識”提出要會同更多志同道合的伙伴，向新興經濟體提供基礎設施投資，減輕各方受到的“經濟脅迫”。

“新華盛頓共識”提出要將氣候變化、能源轉型視為新興產業，通過政府制定戰略性產業政策來引導相關產業快速發展，從而克服“華盛頓共識”忽視對重要產業進行提前布局的缺陷。“新華盛頓共識”并指出，建立在自由貿易基礎上的增長模式沒有惠及美國廣大勞動人口，削弱了中產階級力量，破壞了“民主”內核。因此，當前美國的國家利益不僅在于發展，更涉及公平分配和“民主”制度的彰顯，要建立新的超越自由貿易框架的國際經濟伙伴關系，并采用“小院高墻”保護美國的技術。

弱化美國對外援助的發展屬性

“新華盛頓共識”一方面強調政府力量的回歸，另一方面將美國國家安全利益置于首要，自然會在對外援助政策中有所體現，美國國際發展合作的發展屬性被弱化，轉而更加注重援助“性價比”。

一是促進對外出口和投資。拜登政府在“繁榮非洲”項下發起“非洲貿易投資項目”，為美國私營部門對非投資提供市場評估、可行性研究、市場對接、基金和金融工具設計、金融咨詢等幫助。該項目將持續進行到2026年，美國官方預計在非洲和美國國內創造成上千萬就業機會，帶來數十億美元的出口和投資。

二是實現對國內重點產業扶持政策的國際延伸。2022年美國向“綠色氣候基金”捐款12億美元，并承諾繼續提升支持力度，以積極塑造美國在氣候變化議題上的領導力，助力本國企業搶灘布局國內和國際清潔能源產業。美國主導西方七國接連發起“重建更好世界”“全球基礎設施與投資伙伴關系”等倡議，借助美國國際發展金融公司等發展融資機構，聯動國內新一輪高質量基礎設施建設。

三是打造更具韌性的供應鏈。2023年9月，美國聯合印度等八國啟動“印度－中東－歐洲經濟走廊”，旨在確保區域供應鏈的安全，增加貿易準入性，改善貿易便利化。通過發起“印太經濟框架”（IPEF），美國正在改造國際經貿協議的傳統模式，打造“創新型國際經濟伙伴關系”，確保國際經貿政策重視應對勞工權利、人權等問題，符合美式價值觀。美國國務院和國際發展署《2022-2026財年聯合戰略規劃》強調，兩部門將以新的方式參與國際經濟和貿易，并與志同道合的伙伴合作，同強迫勞動和知識產權盜竊等不公平的貿易現象作斗爭，為所有美國公民創造機會。

大國博弈的戰略工具

在“競贏中國和限制俄羅斯”兩大優先事項指引下，拜登政府不斷強化對外援助服務大國博弈、國家安全利益的工具屬性。這包括：

加大對中國傳統優勢區域的援助投入力度。拜登于2022年12月召開美國—非洲峰會，承諾在2022～2025年間向非洲大陸提供總額550億美元的援助。援助方式上，相較于中國的“政府主導”模式，美國強調發揮“市場主導”作用，依靠私營部門參與對非合作，同時宣揚政治民主、經濟市場化和社會“善治”等意識形態因素，與中國在非洲展開“模式之爭”。

加快“印太”布局。2023年10月拜登政府發布《呼吁本國會推進關鍵的國家安全優先事項》，請求國會提供額外援助資金，其中包括向“印太”地區安全部門能力建設、潛艇工業基地和美英澳三邊安全聯盟（AUKUS）提供資金支持；提高向世界銀行和國際貨幣基金組織注資，使其能夠為發展中國家提供低成本和透明的融資，替代中國的“脅迫性融資”。

以價值觀強化盟伴體系。2020年民主黨新黨綱指出，美國必須以“民主”為引領，否則中國將會掌握未來的規則制定權并主導世界未來的發展模式。2021年12月美國召開首屆“民主峰會”，通過“民主復興倡議”，拜登宣布在一年內提供逾4億美元資金以支持六大領域的24項對外援助行動，加強和捍衛美式價值觀，吸引并強化盟伴關系以維護美國的安全利益。

（張晨希為商務部研究院國際發展合作研究所研究實習員，姚帥為商務部研究院國際發展合作研究所副研究員）