“標(biāo)準(zhǔn)地”改革基本情況、落地難點(diǎn)及對(duì)策建議

文/于麗芳

“標(biāo)準(zhǔn)地”改革是我國在資源環(huán)境硬約束條件下，持續(xù)深化“放管服”、推動(dòng)優(yōu)化營商環(huán)境的制度性創(chuàng)新改革，近年來已經(jīng)成為優(yōu)化要素資源市場(chǎng)化配置效率、助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。

一、“標(biāo)準(zhǔn)地”改革基本情況

（一）基本概念

“標(biāo)準(zhǔn)地”即帶著標(biāo)準(zhǔn)出讓的國有建設(shè)土地，這類用地需具備兩個(gè)條件：一是需要完成土地出讓前的區(qū)域評(píng)估，目前各地對(duì)需開展的區(qū)域評(píng)估事項(xiàng)約定不一致，一般包括能評(píng)、環(huán)評(píng)、水資源論證、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估等；二是需要明確土地出讓的控制性指標(biāo)，一般包括投資強(qiáng)度、建筑容積率、單位能耗及排放、畝均產(chǎn)出等。

（二）背景介紹

“標(biāo)準(zhǔn)地”改革最早于浙江省開始，2017 年浙江省以湖州市德清縣為改革試點(diǎn)探索推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”工作，并逐步擴(kuò)大“標(biāo)準(zhǔn)地”覆蓋范圍，2021 年實(shí)現(xiàn)新出讓工業(yè)用地按“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓的全省范圍覆蓋。浙江省相關(guān)改革經(jīng)驗(yàn)于2018 年入選國務(wù)院發(fā)布的地方優(yōu)化營商環(huán)境典型做法，此后各地陸續(xù)開展相關(guān)探索。2021 年國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》等政策，2022 年自然資源部出臺(tái)了《關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》（即“用地26 條”），鼓勵(lì)各地推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革。目前北京、上海、廣東、江蘇、四川、江西、湖北等地已相繼出臺(tái)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革相關(guān)政策，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革持續(xù)深化。

（三）主要環(huán)節(jié)

“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的核心是通過土地出讓制度性改革，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化的出地流程，提高審批效率，變“項(xiàng)目等地”為“地等項(xiàng)目”，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)效。從各地“標(biāo)準(zhǔn)地”改革情況來看，其關(guān)鍵要點(diǎn)是構(gòu)建覆蓋事前、事中、事后的閉環(huán)管理體系，程序上包括“事先做評(píng)價(jià)、事前定標(biāo)準(zhǔn)、事中做承諾、事后強(qiáng)監(jiān)管”四大環(huán)節(jié)[1]。

事先做評(píng)價(jià)。即在土地一級(jí)開發(fā)階段開展區(qū)域性評(píng)價(jià)，包括區(qū)域節(jié)能評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、文物考古評(píng)價(jià)、地震安全性評(píng)價(jià)等專項(xiàng)評(píng)價(jià)，單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目不再開展相關(guān)專項(xiàng)評(píng)價(jià)。

事前定標(biāo)準(zhǔn)。即根據(jù)區(qū)域功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況等，以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，明確投資強(qiáng)度、畝均產(chǎn)出等項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并將準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)納入土地招拍掛環(huán)節(jié)，在土地出讓公告中予以公示，實(shí)行產(chǎn)業(yè)用地“按標(biāo)出讓”。

事中做承諾。即建設(shè)單位通過“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓流程取得土地使用權(quán)后，需與自然資源部門簽訂土地出讓合同、履約監(jiān)管協(xié)議或投資建設(shè)合同等，并在投資協(xié)議或合同中明確投達(dá)產(chǎn)時(shí)間、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、違約責(zé)任、退出條件等。

事后強(qiáng)監(jiān)管。即按照“誰提出、誰監(jiān)管”的原則建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，按照合同約定進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)、投達(dá)產(chǎn)、竣工驗(yàn)收，并根據(jù)項(xiàng)目履約情況，對(duì)于難以履約的企業(yè)，綜合采用信用監(jiān)管、土地收回等相應(yīng)懲罰措施。

二、“標(biāo)準(zhǔn)地”改革落地難點(diǎn)

（一）標(biāo)準(zhǔn)制定難

導(dǎo)向清晰、指標(biāo)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)明確的項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是“標(biāo)準(zhǔn)地”改革落地的基本前提。科學(xué)合理地制定項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是其中的核心難題，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面難點(diǎn)。

輸變電工程時(shí)間長，假如沒有提前對(duì)其成本實(shí)施管理，那么就可能會(huì)使得部分居心不良的人鉆了空子，對(duì)施工成本進(jìn)行虛報(bào)，大發(fā)不義之財(cái)，因此，我們必須改變傳統(tǒng)的成本管理理念，創(chuàng)新管理方式，開源節(jié)流，減少施工成本。遵循成本控制原則，對(duì)于施工的每一個(gè)階段，都要有專人負(fù)責(zé)監(jiān)督和記錄，以防出現(xiàn)內(nèi)部虧空，對(duì)整個(gè)工程進(jìn)度產(chǎn)生不良影響。要規(guī)范財(cái)務(wù)管理流程，財(cái)務(wù)部門應(yīng)該實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理，并不斷對(duì)管理與控制體系進(jìn)行優(yōu)化。

一是準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)覆蓋行業(yè)范圍的確定難。根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(GB/T 4754-2017)》，國民經(jīng)濟(jì)共涉及門類、大類、中類、小類數(shù)量分別為20 個(gè)、97 個(gè)、473 個(gè)、1380 個(gè)，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)覆蓋行業(yè)范圍過于寬泛容易忽略行業(yè)差異性、出現(xiàn)“一刀切”等情況，對(duì)行業(yè)發(fā)展實(shí)際指導(dǎo)意義不大；過于精細(xì)則容易出現(xiàn)部分行業(yè)“有標(biāo)準(zhǔn)、無項(xiàng)目”的情況，同時(shí)容易對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過度干預(yù)。

二是準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)水平的確定難。準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過高容易脫離區(qū)域發(fā)展實(shí)際，打擊企業(yè)投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展積極性；過低則容易聚集低水平項(xiàng)目，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

以上兩個(gè)難點(diǎn)究其根本，主要在于相關(guān)數(shù)據(jù)涉及部門多、范圍大、周期長、口徑不一致，數(shù)據(jù)獲取采集和標(biāo)準(zhǔn)化處理整體工作難度較大。從浙江省“標(biāo)準(zhǔn)地”推進(jìn)歷程看，浙江省從2006 年開始探索“畝均論英雄”產(chǎn)業(yè)評(píng)價(jià)，積累了大量的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上，于2018 年制定出臺(tái)并每年更新制造業(yè)新增項(xiàng)目產(chǎn)出效益的指導(dǎo)性文件作為“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目準(zhǔn)入?yún)⒖贾笜?biāo)，相關(guān)數(shù)據(jù)積累跨度超過10 年之久。因此，無論是標(biāo)準(zhǔn)水平還是標(biāo)準(zhǔn)范圍的確定需以全面了解和掌握區(qū)域各產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，即口徑一致、共享機(jī)制明確的數(shù)據(jù)獲取是關(guān)鍵。

（二）高效監(jiān)管難

強(qiáng)有力的監(jiān)管是“標(biāo)準(zhǔn)地”改革落地的重要抓手。各地“標(biāo)準(zhǔn)地”改革落地工作實(shí)際執(zhí)行中，面臨的主要問題表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是涉及部門多、協(xié)同監(jiān)管難。“標(biāo)準(zhǔn)地”指標(biāo)一般涵蓋投資強(qiáng)度、建筑容積率、單位能耗及排放、畝均產(chǎn)出等指標(biāo)。同時(shí)，“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目建設(shè)涵蓋土地出讓、項(xiàng)目立項(xiàng)、開工建設(shè)、竣工驗(yàn)收、達(dá)產(chǎn)復(fù)核、股權(quán)變更等相關(guān)環(huán)節(jié)，涉及發(fā)展改革、自然資源、經(jīng)濟(jì)信息化、環(huán)境保護(hù)、水務(wù)、科技等多個(gè)部門，容易出現(xiàn)“九龍治水、各管一段”現(xiàn)象，部門信息孤島難打通[2]、銜接不充分、執(zhí)行有效性不足等成為問題。

二是違約成本低、違約監(jiān)管難。各地“標(biāo)準(zhǔn)地”改革實(shí)際推行中，多數(shù)省市并未明確違約責(zé)任，僅有少數(shù)省市在投資建設(shè)協(xié)議中明確了對(duì)驗(yàn)收不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目按照約定追究違約責(zé)任，但一般采用責(zé)令整改、違約罰金、信用懲罰等方式，違約成本低，難以對(duì)提升“標(biāo)準(zhǔn)地”使用效率發(fā)揮引導(dǎo)作用。此外，雖有個(gè)別地區(qū)提出了回收土地、項(xiàng)目退出的違約懲罰，但因缺乏相關(guān)法律依據(jù)，有效執(zhí)行不足。

（三）閉環(huán)管理難

一是缺少項(xiàng)目全過程管理。“標(biāo)準(zhǔn)地”管理覆蓋了項(xiàng)目落地、開（竣）工、投（達(dá)）產(chǎn)階段，對(duì)于達(dá)產(chǎn)后的企業(yè)或項(xiàng)目缺少體系化后續(xù)跟蹤管理。

二是存量項(xiàng)目管理不足。“標(biāo)準(zhǔn)地”改革主要是針對(duì)增量用地項(xiàng)目推行的制度性改革，可有效提升增量用地項(xiàng)目的準(zhǔn)入質(zhì)量，但目前大部分區(qū)域增量項(xiàng)目的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)未與存量企業(yè)及項(xiàng)目的高質(zhì)量發(fā)展形成有效銜接，存量用地項(xiàng)目缺少相關(guān)的動(dòng)態(tài)考核調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致難以形成資源要素的高效流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)的動(dòng)態(tài)更新，對(duì)進(jìn)一步提升區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平形成一定阻礙。

三、推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的對(duì)策建議

（一）統(tǒng)籌完善頂層工作機(jī)制設(shè)計(jì)，打通部門壁壘

“標(biāo)準(zhǔn)地”改革推進(jìn)并非一蹴而就，需要高位統(tǒng)籌、各部門合力推動(dòng)。“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的先行地區(qū)——浙江省于2017 年成立了由原省長袁家軍任組長，浙江省發(fā)展改革委、省經(jīng)信委、省科技廳等二十余個(gè)相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的深化“畝均論英雄”改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了相關(guān)工作機(jī)制，強(qiáng)化工業(yè)用地管理，實(shí)現(xiàn)了“標(biāo)準(zhǔn)地”改革與“畝均論英雄”改革的高效結(jié)合，有力推動(dòng)了相關(guān)改革工作。借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)，各地政府在組織推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革之前，應(yīng)首先考慮制定出臺(tái)相關(guān)政策，明確頂層工作機(jī)制。

一是需要建立頂層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。推廣浙江經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建“標(biāo)準(zhǔn)地”改革領(lǐng)導(dǎo)專班，由區(qū)域主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任班長，發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)信息化、規(guī)劃自然資源等相關(guān)部門作為成員單位，高位推動(dòng)，全力打通部門壁壘，重點(diǎn)需明確數(shù)據(jù)共享、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)制定及更新、監(jiān)管落地等方面組織協(xié)調(diào)機(jī)制。

二是探索建立“標(biāo)準(zhǔn)地”標(biāo)準(zhǔn)化體系。圍繞“事先做評(píng)價(jià)、事前定標(biāo)準(zhǔn)、事中做承諾、事后強(qiáng)監(jiān)管”四大環(huán)節(jié)，研究、明確并制定“標(biāo)準(zhǔn)地”實(shí)施細(xì)則、執(zhí)行指引、工作流程、投資協(xié)議規(guī)范文本等標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓、登記、轉(zhuǎn)讓、退出等環(huán)節(jié)管理。

（二）因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)，合理制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

從區(qū)域發(fā)展實(shí)際出發(fā)，綜合考慮區(qū)域功能定位、產(chǎn)業(yè)特色、發(fā)展方向等，合理制定導(dǎo)向清晰、指標(biāo)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)明確、動(dòng)態(tài)調(diào)整的項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

一是指標(biāo)維度方面，可在約束性指標(biāo)基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮引導(dǎo)性指標(biāo)的指向作用。在投資強(qiáng)度、建筑容積率、單位能耗及排放、畝均產(chǎn)出等控制性指標(biāo)基礎(chǔ)上，考慮從創(chuàng)新強(qiáng)度、帶動(dòng)就業(yè)等方面增設(shè)引導(dǎo)性指標(biāo)，引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)高端化、綠色化、智能化發(fā)展。

二是準(zhǔn)入范圍方面，可按照國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類，細(xì)化至行業(yè)中類。國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)中，門類及大類行業(yè)產(chǎn)品特點(diǎn)及生產(chǎn)工藝等差異性較為顯著，如制造業(yè)和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目在產(chǎn)品形態(tài)、空間需求、發(fā)展進(jìn)程等方面均有較大不同，因此，考慮可行性和可操作性，相關(guān)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)至少細(xì)化至行業(yè)中類，條件成熟的區(qū)域可以細(xì)化至行業(yè)小類。

三是準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)方面，考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不同，制定分產(chǎn)業(yè)、分區(qū)域差異化準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系。推廣浙江、上海項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)制定經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)行業(yè)近3 年發(fā)展水平制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，可明確控制值及推薦值，其中控制值為近3 年行業(yè)發(fā)展平均水平，應(yīng)為準(zhǔn)入低限；而推薦值可參考該行業(yè)近3 年相關(guān)排名前30%的企業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行設(shè)置，同等條件下可以優(yōu)先引進(jìn)[3]。同時(shí)，還應(yīng)因地制宜，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及產(chǎn)業(yè)方向不同制定重點(diǎn)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)修正系數(shù)，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)域差異化管理。

（三）綜合運(yùn)用政策、技術(shù)等多手段，提升監(jiān)管效率

一是強(qiáng)化正向引導(dǎo)與反向約束，提升項(xiàng)目履約能力。加快探索適宜的履約監(jiān)管方式，推廣先行地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，通過政策引導(dǎo)、模式創(chuàng)新等形成發(fā)展合力，共同推動(dòng)強(qiáng)化“標(biāo)準(zhǔn)地”履約監(jiān)管。例如，浙江德清鼓勵(lì)提前達(dá)產(chǎn)，對(duì)符合條件的項(xiàng)目給予資金獎(jiǎng)勵(lì)；浙江溫州、金華等地實(shí)施“保函模式”，即在土地出讓環(huán)節(jié)由銀行提供保函金額代替企業(yè)現(xiàn)金保證金，企業(yè)或項(xiàng)目若按照投資協(xié)議約定按期開竣工、達(dá)產(chǎn)驗(yàn)收等，保函金額可下降相應(yīng)比例，否則由銀行支付相應(yīng)違約金[4]。

二是強(qiáng)化現(xiàn)代技術(shù)賦能，確保監(jiān)管高效性。推廣浙江、江蘇等地經(jīng)驗(yàn)，充分運(yùn)用衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等先進(jìn)數(shù)字化手段，通過加快建立“標(biāo)準(zhǔn)地”協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)，構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管工作體系，實(shí)現(xiàn)“標(biāo)準(zhǔn)地”工業(yè)項(xiàng)目的全覆蓋、全過程聯(lián)動(dòng)協(xié)同。將“標(biāo)準(zhǔn)地”涉及的投入、產(chǎn)出、創(chuàng)新、環(huán)保指標(biāo)納入監(jiān)管平臺(tái)，動(dòng)態(tài)跟蹤“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目履約情況，實(shí)現(xiàn)跨部門信息共享、協(xié)同管理。

（四）存量增量“兩手抓”，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)效

一是創(chuàng)新增量“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓模式。探索和創(chuàng)新工業(yè)用地出讓方式，推廣浙江“標(biāo)準(zhǔn)透明、對(duì)標(biāo)競拍（價(jià)）”模式，在土地出讓公告中明確“標(biāo)準(zhǔn)地”準(zhǔn)入的投入、產(chǎn)出、創(chuàng)新、環(huán)保等各項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，在符合相關(guān)法定條件下，鼓勵(lì)企業(yè)競報(bào)畝均稅收等指標(biāo)[5]。

二是開展存量企業(yè)資源要素利用效率評(píng)價(jià)。推廣浙江“畝均論英雄”綜合評(píng)價(jià)、上海要素資源利用效率評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，圍繞用地等資源開展存量企業(yè)要素利用效率綜合效益評(píng)價(jià)，從投入、產(chǎn)出、創(chuàng)新、環(huán)保等方面設(shè)置相應(yīng)指標(biāo)開展評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果將企業(yè)分類分檔管理，分別實(shí)施稅收、用地、用能等資源要素差別化配置，從而引導(dǎo)存量企業(yè)對(duì)標(biāo)先進(jìn)、補(bǔ)齊短板。

三是貫通增量準(zhǔn)入與存量企業(yè)評(píng)價(jià)。增量項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)驗(yàn)收后，可將其納入存量企業(yè)資源要素利用效率評(píng)價(jià)體系中，定期開展綜合評(píng)價(jià)工作，形成產(chǎn)業(yè)管理閉環(huán)，共同提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)效。

四、結(jié)束語

綜上分析，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革是我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段的重要改革抓手，從頂層工作機(jī)制設(shè)計(jì)、合理制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、多手段提升監(jiān)管效率、創(chuàng)新增量準(zhǔn)入與存量企業(yè)閉環(huán)管理四個(gè)方面針對(duì)性施策是當(dāng)前破解“標(biāo)準(zhǔn)地”改革面臨問題的有效路徑和措施，對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革落實(shí)落地和全面推廣，助力我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)升級(jí)具有重要參考意義。