城鄉融合背景下的新型城鎮化與鄉村振興研究

楊子龍

重慶市規劃設計研究院 重慶 400021

黨的二十大報告提出，“中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。”而中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，共同富裕既包括生活在城鎮的居民又包括生活在鄉村的廣大農民。只有通過高質量的發展，才能實現共同富裕；要實現高質量的發展，就必須在城鄉融合的視野中重建農村發展的動力機制，以新型城鎮化引領、推進和服務高質量的鄉村振興。

1 鄉村振興與新型城鎮化協調發展的內在聯系

由于我國城鄉二元結構的存在，城市與鄉村之間存在著長期的割裂關系。自改革開放至今，隨著經濟、社會、城鎮化、工業化、現代化的全面推進，我國的城市常住人口城鎮化率由1978年的17.9%增至2020年的63.89%[1]。但是，中國農村城市化總體上呈現“被城鎮化”特征，其推進與鄉村的發展是分階段的，其特征是：戶籍人口的城市化率較低（2020年為45.4%[2])，農業轉移人口的城市化進程緩慢，農村剩余人口“候鳥式”兼業現象突出，農村人口空心化、老齡化問題日益突出。這不僅會影響到城市的可持續發展，還會導致農村發展的低效甚至衰落。新世紀以來，黨的十八大、十七大先后提出“統籌城鄉經濟社會發展”“形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”，黨的十九大又進一步提出“統籌城鄉經濟社會發展一體化新格局”，黨的十九大又進一步提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。十九屆五中全會明確提出要全面推動農村全面發展、促進城鄉一體化發展、新型城鎮建設。黨的二十大明確提出“全面推進鄉村振興。堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。促進區域協調發展。深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略”。今年的一號文件提出，要“加速工農互動、城鄉互補、協調發展、共同繁榮”，把城鄉關系放在一個平等的層次上來研究，是我國經濟社會發展客觀規律的反映和城鄉融合發展的體現。

鄉村振興戰略是針對當前農村經濟發展速度較慢、農村發展水平較低、農村發展水平不均衡等問題而采取的一系列對策。就是要以高標準、高水準、高品質的現代化農業，通過政策扶持，全面提高農村農業的整體水平，大大提高農民的生活水平。新型城鎮化是實現鄉村振興的重要支點和路徑，高質量的鄉村振興也能進一步促進新型城鎮化的發展[2]。城鄉融合發展的重點是要進一步縮小城鄉經濟差距，使其長期穩定地發展，并為城鎮的發展提出更好的對策[3]。二者的融合，可以使城市的資金、技術、人才、管理理念等現代化的因素，在農村的現代化建設中發揮重要作用；通過對農村資源的不斷開發和利用，可以有效提升農村居民收入，促進不同行業的相互融合，從而達到最大限度地改善城鄉差距，實現城鄉一體化，實現鄉村振興戰略的持續推進。

新農村建設是農村建設的一個重要支撐點和途徑。首先，以鄉鎮為主體，以中心集鎮為載體，促進農村一、二、三產業的發展。要想讓農村的發展壯大，不僅要靠現代農業，還要靠農產品加工業和其他相關產業，這就需要依靠城市的發展，比如農業、工業、旅游等。其次，必須要有一定的規模，才能為城市和農村提供必要的公共服務。幼兒托養服務、養老服務、衛生服務、教育服務、民用水、燃氣、公交等公共服務的可持續經營，都離不開人口密度。新型城鎮化進程的推進，可以為村民提供更多的就業機會，豐富村民文化生活，提升鄉村生活質量，讓農民享受到與市民同等的發展機會，讓城鄉均衡發展。而高品質的農村建設，則會對新型城市化進程起到推動作用。《鄉村振興促進法》在2021年出臺，將農村列入了鄉村振興戰略，使二者在空間形式上形成了一種天然的聯系。高品質的鄉村振興能夠促進城鎮工業結構的優化、城鄉資源的雙向流通、城市發展的腹地、人才腹地的擴展、城市人口的城市化、地區的消費率、城市和地區的發展活力、形成新的經濟增長點。在新的發展模式下，高品質的鄉村振興還能對城鄉經濟的良性循環起到積極的推動作用，從而推動城市內循環的形成與暢通。

2 鄉村振興與新型城鎮化協調發展策略

2.1 充分利用政府和市場的力量，促進城鄉融合發展

要推動農村經濟一體化，既要以市場為主，又要靠政府的支持，要主動地為老百姓服務，要在合理的條件下給予更多的支持，特別是要在實施區域協調發展的過程中要做到市場主導和政府引導。在快速變化的市場競爭中充分利用市場的優勢，獲得更多的重要信息，以市場為先導，迅速做出反應。另外，在促進區域協調發展方面，政府可以更好地發揮其主導作用，這就要求二者協同，實現城鄉之間的雙向自由流動，并以合作雙贏的方式促進城鄉發展。要積極引導廣大群眾參與到農村建設中來，激發他們的積極性，把他們引導到農村和新型城鎮化的協調發展中去[4]。在充分尊重市場機制的基礎上，把各種規劃工作結合起來，以優勢互補、互利雙贏的形式，確保城鄉協調發展步調一致，營造良好的市場環境，進一步推進各類項目的開展，實現城鄉一體化發展的格局。

成都市委市政府高度重視，在政府積極引導，通過集中安置村民，將剩余宅基地轉化為集體經營性用地，提交農交所上市，同時引入社會資本摘牌進行開發建設，社會資本通過土地權益進行二次融資，緩解了社會資本壓力。村民也通過土地作價入股等多種方式參與到項目建設中來，獲得持續的收益，形成良性發展循環。

2.2 構建高質量發展制度環境，實現城鄉功能的互補

要實現鄉村振興與新型城鎮化的協調發展，必須充分利用城鄉各自的優勢，一是要繼續深化戶籍改革，推動戶籍一體化，營造普惠、公正的社會環境，充分發揮農業農村發展的潛能，激發農民的積極性，鼓勵農民參與到農業生產中去，同時也要鼓勵農民回鄉創業，發展自己的產業，促進鄉村振興。二是要創新利益聯結機制，支持農業龍頭企業組建農業產業化聯合體，鼓勵農業龍頭企業參與規模產業基地建設，發展訂單生產，鼓勵農業龍頭企業吸納土地承包經營權入股，讓農戶分享增值收益。三是要打破城鄉壁壘，實現城市和農村的資源整合。結合各地城市發展本底，把科技、人才等資源用于鄉村振興，通過城市發展帶動鄉村振興，為農村發展注入新鮮活力。四是深化農村土地制度改革，建立城鄉統一的建設用地市場和合理規范多元的征地補償機制，推動集體經營性建設用地入市。集體土地入市，獲得金融機構的融資，帶來了盈利前景和運營平衡的可能性，解決了社會資本的資產融資焦慮，是保障項目持續開發的關鍵。五是同時加強對農村地區的財政投資，實施有利于農村基礎設施建設的政策和資金的配置；強化基層鄉鎮財政的基礎，積極健全財政補貼與激勵機制[5]。建立健全鄉村振興項目投融資渠道，要鼓勵城鎮資金投資包括加工業、民宿、旅游、康養等適合鄉村發展的產業。

另外，《中華人民共和國鄉村振興促進法》在2021年6月1日起實施，在法律層面保障了鄉村振興戰略的有效貫徹實施。

2.3 踐行綠水青山就是金山銀山理念，推動城鄉治理一體化

中國特色社會主義進入新時期，社會主要矛盾已轉變為人民對美好生活的需求與發展不均衡的矛盾。人們對美好的生態環境的需求，是當前社會矛盾中的主要問題之一。綠水青山既是自然財富、生態財富，又是社會財富、經濟財富。因此，生態環境的保護，既是對自然資源的保護，也是對自然資本的保護。要將生態保護與產業振興融合起來，推動城鄉治理一體化，一是統籌生態保護與經濟發展，重視生態環境治理和保護，推動美麗鄉村建設，促使鄉村生態優勢向經濟優勢轉化。二是以生態環境保護助力鄉村振興，讓生態資源為鄉村發展提供資源支持和發展優勢。三是積極發展綠色產業，推動綠色技術創新，不斷提升資源利用率，促進綠色、循環、低碳發展，實現生態環境與經濟“雙豐收”。

以成都環城生態公園為例，公園位于中心城區繞城高速兩側各500米范圍及周邊7大楔形地塊，串聯121個特色公園，總面積約187.15平方公里，周長約100公里，是天府綠道體系“三環”中的重要一環。建成后，環城生態公園已累計完成6萬余畝農業種植，產出糧油作物1.5萬余噸。2022年，環城生態公園已有序接待市民游客6500萬余人次。且公園已組織50余次農耕體驗，超400余組家庭認養，累計服務市民4000余人次。對接商業類商家1400余家，落地拓高樂中國首店、達根斯馬術、江家藝苑滑翔傘、肯德基公園首店等商業項目34個，覆蓋潮流文化、體育運動、文化藝術、親子教育、特色農業、酒店餐飲等全品類、多類型業態，堪稱生態價值轉換的成功案例。

2.4 推動城鎮基礎設施向鄉村延伸，促進城鄉基本公共服務均衡發展

實現所有人的共同富裕，就是實現人的全面發展和社會的全面發展。人的全面發展，就是要在發展中堅持保障和改善人民生活，努力實現基本公共服務的均等化，要使農村、落后地區享有高質量的教育和醫療服務。農村在交通、水電、燃氣、污水、垃圾等方面的基礎建設，以及教育、醫療、社會保障等方面，農村居民的生活水平與城市相差甚遠。《關于推進農村建設的實施方案》的中央一號文件提出。農村建設除了常規的生活設施之外，還應以鎮區為中心，建立覆蓋廣泛的便民基礎設施和基本的公共服務網絡，在滿足城鎮公共服務的需求的同時兼顧農村公共服務。結合村莊布局現狀，完善優化農村居民點布局，以建設鄉村社區生活圈為理念，合理布局教育（托幼）、文體、醫療衛生、社會福利、環境衛生、商業、物流配送、集貿市場等公共服務設施，同時還要因地制宜規劃建設供水、排水、供電、通信、供熱、環衛等基礎設施。

鄉鎮國土空間規劃與村莊規劃是實施鄉村振興戰略的重要抓手[6]，必須統籌鎮鄉國土空間規劃和村莊規劃編制，做好城市、城鎮和村莊的空間布局、產業發展和設施建設，根據地形地貌、資源環境稟賦和現狀建設條件差異，分類引導各鎮村發展。

以重慶市彭水縣三義鄉為例，其位于彭水縣最北部（距縣城78公里），全鄉幅員面積74.76平方公里，轄6個行政村、29個村民小組。脫貧之前，全鄉有貧困戶632戶，2376人，貧困人口多，貧困程度深，貧困覆蓋面廣。全鄉無專業幼兒園，一所中心小學只能承擔小學六年義務教育，設施不足，存在“兩個學生一張床、不同年級分批吃飯”的問題。鄉衛生院、村衛生室不達標。群眾就學、就醫困難，全鄉文化、體育設施缺失。通過全市扶貧攻堅行動，為三義鄉規劃改擴建現狀小學，形成1處6班小學，完善寄宿制學校功能；改擴建現狀鄉衛生院；新建1處50床的三義鄉敬老院；新建1處鄉行政辦公用地，與鄉綜合文化站、鄉體育活動場地合并建設；形成鄉村社區生活圈，切實改善了當地老百姓的基本公共服務水平。

2.5 加強產業協同發展，實現鄉村產業振興

要實現鄉村產業振興，一是構建鄉村產業體系，推動一、二、三產業的融合發展。圍繞精品蔬菜、應時鮮果、名特茶葉、特色畜禽、特種水產、花卉苗木等，因地制宜確定特色產業主攻重點，培育壯大特色農業產業集群。推動農產品產地初加工和精深加工相銜接，開發一批高科技含量、高附加值的農業加工產品。二是要依托城鎮，大力發展現代農業產業園和高新區，推動農產品加工業向主產區布局，向鎮、村延伸，把更多的加工增值效益留在農村。三是加強農產品品牌的構建，以地域為單位進行品牌包裝，提高區域農業的整體形象。四是拓展農業+新興業態，推進“農業+休閑觀光”“農業+互聯網”“農業+服務業”“農業+健康養生”等，增強鄉村產業發展活力，實現鄉村產業的可持續發展。尤其是針對用地條件有限的鄉村，新型鄉村旅游是其產業發展的關鍵，立足于當地的特色資源，結合當地的特色，以鄉土風光為依托，營造特有的鄉情風情，建設具有鄉土特色的以文化、休閑、度假為特色的鄉村旅游開發模式；以“一村一品”和“一村一景”為特色，創建鄉村旅游的獨有特色，走出差異化的鄉村旅游品牌發展道路。

以重慶市南岸區蓮花、石龍兩村為例，兩村位于重慶市中心城區四山之一的南山，區位條件優越，但其發展與保護之間的平衡一直是城市發展的痛點、難點。通過因地制宜導入文化創意、休閑娛樂、旅游服務等功能，補充完善城市功能，采用“政府搭臺”，鼓勵運營機構市場化運作的方式，打造國際基金小鎮、特色開放街區、創意集市、微博物館、民俗小院、生態公園等文旅綜合體項目，形成了“有人租，有商來”的發展新局面。

3 結語

推進鄉村振興和新型城鎮化，均是我國當前的重大戰略部署。鄉村振興與新型城鎮化在本質上是相通的，是互為依托的關系。我國的城鎮化進程已走到由單一追求數量向高質量轉變的階段，這就為鄉村的振興提供了歷史機遇。讓各類資源要素在城市和鄉村間的自由流動，讓適合農村的資源要素在農村，適合城市的在城市。通過創新兩大戰略協調發展的體制機制，厘清兩大戰略協調發展的實施重點，實現鄉村振興和新型城鎮化的協調發展，助力中國式現代化建設。