以財政視角加快促進天津制造業高質量發展研究

文/天津市財政局課題組

近年來， 在國家持續推進產業轉型升級實現高質量發展的進程中，天津市全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，深入開展制造業高質量發展專項行動，進一步推動天津制造業高質量發展。 黨的十八大以來，國家多次提到要發展制造業并作出重要部署， 為我國從制造大國向制造強國邁進指明了方向、明確了路徑。 課題組以財政視角深刻審視分析天津制造業產業基礎、生產要素、政策扶持等優勢、短板以及面臨的機遇挑戰、發展瓶頸，探索提出地方層面實施差異化財政扶持政策， 進一步優化重點產業布局，聚焦發展重點產業，實現天津傳統制造業基地城市提質再造，為國家高質量發展提供新的動能。

一、天津制造業基礎和優勢

（一）制造業歷史悠久

天津近代工業起于洋務運動， 經歷官辦—官商合辦—官督商辦—商辦的發展歷程，到20 世紀30 年代，擁有工廠1200 多家、產業工人20 多萬人，形成紡織、化工、冶金、食品等諸多門類，是中國工業文明的先驅城市。 近代以來，天津享有“南上海、北天津”的美譽，在制造業、海洋化工、郵政通訊等領域曾創造中國百個歷史第一，例如第一家近代火藥廠、第一家合資玻璃企業、第一批國產汽車、第一批國產自動電話機等。 新中國成立后，第一臺國產電視機、第一只國產手表、第一款國產自行車等都誕生在天津。

（二）產業體系健全

目前天津是國內產業體系最完備的城市之一， 按照聯合國工業門類劃分，41 個規上工業大類中擁有39 個，207 個工業中類中有175 個，666 個工業小類中有465個。 為深入實施京津冀協同發展國家重大戰略，加快建設全國先進制造研發基地，近年來，天津聚焦重點產業和關鍵領域，確立了信創、集成電路、車聯網、生物醫藥、中醫藥、新能源、新材料、航空航天、高端裝備、汽車及新能源汽車、綠色石化、輕工等12 條重點產業鏈。 形成了以智能科技產業為引領，鞏固提升綠色石化、汽車、裝備制造3個優勢產業，發展壯大生物醫藥、新能源、新材料、航空航天4 個新興產業，著力打造“1+3+4”現代化產業體系。 在工作推動中，全面實施鏈長制，由市領導擔任產業鏈的鏈長，定期會商并協調解決發展中的困難問題，推動產業鏈高質量發展。

（三）生產要素齊備

一是交通優勢顯著。 天津具備公、鐵、水、航、郵交通運輸全要素，鐵路、高速路網密度分別居全國第一、二位，天津港作為世界等級最高、中國最大的人工深水港，樞紐聯通陸海輻射全球，是支撐高質量發展的戰略資源，是京津冀及“三北”地區的海上門戶，目前正打造世界一流綠色智慧樞紐港口， 將深入服務京津冀協同發展國家戰略和“一帶一路”倡議。二是科教優勢領先。天津有高等院校56 所、中等職業學校58 所；獲批15 家全國重點實驗室，國家級重大創新平臺總數達到151 家， 創新能級持續提升，國家合成生物技術創新中心等18 家創新平臺處于國際先進水平；國家高新技術企業總量達到萬家以上，全社會研發投入強度連續多年位居全國第三。 三是對外開放包容。 天津大力實施“海河英才”行動計劃和積分落戶政策，不斷放寬政策性戶口遷入的條件，累計引進各類人才45.4 萬人；深入實施“海河工匠”建設，全市技能人才達到271 萬人，高技能人才達到83 萬人。

二、財政支持制造業發展主要成效

（一）大力實施智能制造產業政策

為加快天津傳統產業智能化升級和新興產業發展，2018 年， 天津出臺加快推進智能科技產業發展的若干措施。 在資金管理上，完成財政專項資金整合，將原有分散設立的專項資金進行合并， 區級資金按1∶1 予以配套，設立一項大規模產業專項資金， 對重點產業鏈項目給予統一、集中支持。 在政策支持上，以12 條重點產業鏈為主攻方向，形成了包含支持企業智能化升級、支持工業互聯網發展、加快培育新興產業、支持發展綠色制造、提升創新研發能力、支持優質企業發展、加快大數據產業發展等七個方面26 條的政策體系。 在政策實施上，以鏈上龍頭及其上下游企業為抓手，著力解決串鏈、補鏈、強鏈面臨的痛點、堵點問題，通過投資補助、規模獎勵、試點示范、轉型升級、新產品推廣等各類政策工具，加快傳統產業智能化升級和新動能引育。 在項目評審上，強化需求導向和擇優原則，動態調整各項政策投入規模，確保資金用于產業發展急需關鍵環節。 引入金融和投資機構參與項目評審，通過“補、投、貸”聯動模式，有效帶動社會資本和銀行信貸跟投，發揮財政資金引導帶動作用。 在工作機制上，建立部門聯合工作機制， 市財政局會同市工信局、 市發改委、市科技局等部門，建立長效聯席會議制度，共同管理產業專項資金，聯合開展項目組織和評審，實現政策和資金的統籌、高效管理。 近5 年，市、區兩級財政安排智能制造專項資金100 億元， 實施智能制造重點項目8 批次3000 個，帶動直接投資1000 億元。 截至2022 年，全市規模以上工業總產值突破2 萬億元， 占規上工業比重達到64.1%。

（二）堅持企業創新主體地位

在激發企業創新活力方面，加快雛鷹、瞪羚、領軍等科技型企業梯度培育， 通過揭榜掛帥等模式加快成果轉化和整合，全面實施企業研發后補助、高新技術企業獎勵政策，增強企業整體創新能力。 近5 年，市、區兩級財政安排科技型企業發展專項資金約60 億元。 一是重大創新平臺、項目建設取得突破性成果。 支持國家合成生物技術創新中心、高性能計算機等國家重大項目建設，打造天津版“國之重器”。二是高新技術企業加快集群培育。各類創新要素向企業集聚， 國家科技型中小企業超過1 萬家，雛鷹、瞪羚、科技領軍（培育）企業數量分別達到5600 家、440 家和300 家。 三是持續提升創新發展能力。 將企業研發投入強度、綜合經濟貢獻納入考核指標，擇優確定補助對象，帶動全市研發投入強度大幅提升。

（三）積極發揮政府性投資基金作用

在提升產業規模實力方面，構建包括海河產業基金、天使母基金、 初創企業直投資金等覆蓋企業成長全周期的政府基金扶持體系，加大對重大項目投資的扶持力度。近5 年，一是海河產業基金累計出資128.9 億元，圍繞重點產業鏈，引導帶動在津投資項目248 個，投資金額1584億元，其中規模在10 億元以上的重點項目56 個。 二是設立天津市天使母基金，撥付首筆出資1.8 億元，并完成對天開園創業種子基金和天津團泊海河海棠生物經濟創業基金的首筆出資。 三是加大高成長初創科技型企業專項投資的扶持力度， 助力科技型企業加快發展， 截至2022年末，市財政累計撥付資金1.5 億元，支持32 個高成長項目。

（四）打造產學研創新動能載體

聚焦服務天開高教科創園運營發展， 圍繞產業鏈布局創新鏈。 在政策保障上，設立了五年一周期、每年4 億元的專項資金， 量身定制了34 條支持政策和17 條配套實施細則，對成果轉化、科技金融、創新創業、人才引育、招商引資、運營獎補激勵等方面給予支持。 目前已撥付資金5900 萬元，新增注冊企業528 家，入駐企業獲得融資總額1.37 億元，簽約科技服務機構95 家、科技金融機構108 家。

三、當前制造業發展面臨的機遇挑戰

深入學習貫徹黨的二十大精神，以推動制造業高質量發展為抓手，對標對表中國式現代化建設對制造業發展更高要求，為搶抓新時代新征程上發展機遇，從財政視角對當前天津制造業發展中的短板問題進行了深入剖析。

（一）產業主體不夠壯大，龍頭企業偏少

2022 年，天津市規上工業總產值2.35 萬億元，相當于深圳、上海、蘇州、重慶的51%、52%、54%、83%。 市場主體數量164.8 萬戶，相當于深圳、上海、蘇州、重慶的42%、50%、57%、48%，經濟活躍度與南方城市相差較大。境內A股上市企業70 家，相當于深圳、上海、蘇州的17%、16%、35%；且中國500 強企業僅6 家，低于深圳、上海、重慶的29 家、31 家、12 家，更是缺少像華為、比亞迪、京東方等品牌企業。

（二）產業發展不夠聚焦，集群效應偏弱

2021 年確定了12 條重點產業鏈，由于核心產業發展不夠聚焦、要素配套能力偏弱、政策連續性差等原因，尚未打造具有顯著競爭力的產業集群。 以蘇州著力打造產業創新集群為例，集中全市政策資金，聚焦電子信息、裝備制造、生物醫藥和先進材料4 大主導產業，目前蘇州成功將電子信息產業打造成全球生產基地，產業規模達1.3萬億元；先進材料產業通過加大精準布局，已形成具有國際競爭力和全球影響力的萬億級產業。

（三）保障要素不夠有力，創新活躍度偏低

在經濟結構調整過程中，除受傳統產業占比較大、新興產業轉型慢影響外， 天津與北方傳統工業城市同樣面臨高端人才儲備不足、 用能成本偏高、 營商環境排名不高、工資待遇偏低、歷史包袱偏重等發展劣勢。 在科技創新發明能力上， 天津有效發明專利數量遠低于深圳、上海、蘇州，且本地高?；蚩蒲性核鶆撔鲁晒嘞蛏虾?、深圳等先進城市的企業或園區尋求合作。

（四）財政支出壓力較大，引育周期偏長

2022 年，天津一般公共預算收入為1845 億元，與深圳、上海、蘇州、重慶相差較大，在優先保障“三?！钡让裆С龊螅糜诋a業發展的資金已很有限，加上天津面臨清理暫付款和化解債務風險影響， 產業發展資金更是左支右絀。 同時，引育的重點項目財政貢獻緩慢，2022 年天津制造業實現稅收258 億元，對全市的貢獻不足20%，引育的中芯國際、飛騰、麒麟等具備核心技術的優質企業仍處于培育期，2022 年分別貢獻稅收8746 萬元、746 萬元和4000 萬元，形成穩定稅收規模尚需時間。

四、對策措施

（一）積極融入國家戰略，優化區域產業布局

深入落實京津冀協同發展國家重大戰略， 摸清天津工業基礎、金融創新、港口經濟核心優勢，參照杭州、南京、上海模式，找準“特色、錯位、梯度”發展定位，實現京津冀三地優勢產業聚集和項目布局。 精心謀劃全市產業規劃布局，結合天津市各行政區產業基礎，制定差異化、特色化區域產業規劃，進一步明確核心發展產業，集中政策資金打造產業集群。

（二）關注大企業大項目，出臺精準政策措施

聚焦重點產業和重點領域， 制定龍頭企業和重大項目專門政策，建立涵蓋投資規模、產業拉動、經濟貢獻等指標的評價體系， 根據評價結果和財政承受能力確定支持金額。 同時，設立以政府為主導的制造業高質量發展投資基金，對重點引育項目開展股權投資，投資收益由基金和財政共享，基金收益用于繼續投資，財政收益用于政策支出，實現財政的循環投入。

（三）加大資源要素保障，優化提升營商環境

優化產業發展環境，完善創新創業服務體系，強化人才支撐、金融支持、土地供給、能源要素等保障，不斷提高服務質量效率，打造市場化、法治化、國際化營商環境。 依托國家重點實驗室、海河實驗室、天開高教科創園等創新和轉化平臺，加速科技成果本地轉化和產業化，推動科技創新和產業提升雙聯動。

（四）注重效益產出，實現政策可持續

為提升獲得政策資金支持的企業和項目發揮反哺財政作用，將在產業政策實施周期內，按照產業急需、效益優先原則，產業鏈分階段、有側重地開展政策支持。 同時，將經濟貢獻情況作為政策執行前置條件和績效考核依據，根據考核結果不斷調整完善支持重點和方式，保證財政對制造業投入的可承受和可持續。