財政內部控制建設述評與展望

●唐大鵬 王鈺杰 劉翌晨

一、 財政內部控制建設的背景意義

財政是國家治理的基礎和重要支柱，“十四五” 規劃提出要更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，加快建立現代財政制度，強化對預算編制的宏觀指導和審查監督。 2023年，為深化財稅體制改革、提升財政工作效能，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步加強財會監督工作的意見》，強調加快構建各類監督主體橫向協同、中央與地方縱向聯動、財會監督與其他各類監督貫通協調的監督體系， 并將內部控制作為落實單位財會監督的重要手段。

財政內部控制建設是通過制定制度、實施措施和執行程序，切實提高財政部門風險防控能力， 并逐步完善財政部門內部管理體系， 以降低財政風險，有效防范舞弊和預防腐敗，同時提高財政資金使用的效率、 合規性和透明度。 財政內部控制建設有助于深入貫徹落實黨的自我革命戰略部署、深入推進全面從嚴治黨， 有助于深化財稅體制改革、破解財政難題、化解財政風險， 并成為促進財政政策有效實施的重要保障以及加強財會監督的有效抓手。 財政部門作為財會監督主責部門，打鐵必須自身硬，正人先正己，才能真正推動包括財會監督在內的各項財政事業向縱深發展。 從宏觀層面來說， 建立健全財政內部控制體系對于促進經濟社會健康發展， 推動國家治理體系和治理能力現代化， 維護公共利益和社會穩定， 具有深遠而重要的意義。

二、 財政內部控制建設的總體評價

近年來， 各級財政部門高度重視財政內部控制建設， 著力從強化組織領導、完善制度體系、推進制度執行、加快信息化轉型、 加強宣傳教育等方面持續推進財政內部控制建設， 探索財政政策體系與管理制度體系創新，更好發揮財政職能， 初步形成了財政核心業務內部控制（以下簡稱“核心業務內部控制”）和部門職能導向的專項風險內部控制（以下簡稱“專項風險內部控制”）兩種模式。

核心業務內部控制是從財政業務出發， 以財政管理內部控制基本制度為基礎，以預算編審、預算執行、政府采購、資產管理、非稅收入、債務管理六大財政業務為核心， 以各業務處室的操作規程為落腳點， 重點關注財政資金運行情況， 更好服務財政中心工作。 這種內部控制模式的主要特點是制度體系較為聚焦， 具有明確的控制目標，控制措施和方法主要集中在支持財政核心業務的有效執行上，即確保財政業務在法規和政策框架內進行，主要適用于財政部門職能明確、核心業務占主導地位的單位。

專項風險內部控制是從財政部門主要職能出發，以法律風險、政策制定風險、公共關系風險、預算編制風險、預算執行風險、債務風險、機關運轉風險、崗位利益沖突風險、財務管理風險、信息系統管理風險等全業務風險管理為重點， 為財政工作提供了更全面、更綜合的框架，主要關注黨和國家方針政策的貫徹落實情況以及部門的職能履行情況，有助于支持政府政策、實現戰略目標和提供高效的公共服務。這種內部控制模式的主要特點是具有綜合性和戰略性，控制措施和方法涵蓋了多個方面的業務，不僅要注重不同職能和任務之間的貫通協調，更要確保財政部門的職能與政府的戰略目標和政策的一致性，主要適用于同時管理多個職能領域的單位。

在財政內部控制發展的初期，多數財政部門聚焦財政核心業務，建立了核心業務內部控制體系， 有效提高了財政資金運行效率。然而，在當今復雜的社會和經濟環境中，財政工作日益多元化，核心業務內部控制已經不足以滿足防范化解重大風險的管理需求，財政部門要將內部控制從財政核心業務拓展至全部業務活動和權力運行層面。 因此，財政內部控制逐漸由“核心業務”向“部門職能導向的專項風險”轉變。 這種變革反映了財政領域的發展和演進，旨在使財政部門更具戰略性、效率性和適應性，以應對不斷變化的挑戰和需求。

三、財政內部控制建設的經驗與成效

（一）強化組織領導，推進防范化解風險機制建設

1.加強頂層謀劃。 部分地區財政部門主要領導牢固樹立內部控制理念，建立由主要負責人擔任組長、領導班子成員參與的財政內部控制建設領導機制，成立內部控制委員會并下設辦公室，統籌推進財政內部控制建設，明確領導責任和主要責任，確保內部控制機制的健全和運作。 部分財政部門還設置了內控管理崗和內控管理聯絡員，內控管理崗由一位處級領導干部擔任，內控管理聯絡員指定專人負責。

2.上下級協同推動。 部分省級財政部門內部層層監督，壓實責任，確保內部控制機制的全面、有效執行，同時對下級財政部門加強督促、分類指導，整個地區防范化解財政風險能力持續提升。

（二）健全制度體系，支持財政政策宏觀調控功能

1.建立內部控制基本制度。 部分地區財政部門結合當地實際情況， 按照分事行權、分崗設權、分級授權的要求，綜合運用不相容崗位分離控制、授權控制、歸口管理等方法，構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的財政內部控制基本制度，明確了財政內部控制適用范圍、控制目標、主要要素、控制原則、專項風險內部控制種類、專項風險內部控制方法、 專項風險內部控制內容、專項風險內部控制職責分工等，確保風險的全面防控。

2.建立專項風險管理辦法。 各地財政部門全面梳理各項業務的重要環節和關鍵控制點，分別基于財政核心業務和財政部門職能，建立專項風險管理辦法，初步形成了“1+6+N”和“1+10+N”的內部控制制度體系，基本實現了對財政核心業務和財政部門職能的“全覆蓋”，支持財政政策全面實施。

（三）健全執行體系，落實財會監督有關政策要求

1. 建立及時有序的風險事件應對機制。部分地區財政部門全面收集風險的信息，準確評估風險的可能性和影響程度，針對不同風險制定專門的應對程序，針對不同等級風險事件建立相應的應對措施，從而有效降低潛在風險對財政工作的影響，提高整體風險管理水平。

2. 建立公平有效的內部控制考評機制。部分地區財政部門將內部控制執行情況納入單位工作實績考核范圍，將“內部控制管理工作”設為共性考核指標，賦予較高分值，重點考核內部控制制度執行情況、內部控制自查自糾情況、 內部控制風險應對情況、專項檢查處理及整改落實情況，從而有效提升財政內部控制的執行力和效果。

3. 建立嚴格的內部控制監督問責機制。部分地區財政部門建立了內部控制失職失察單位責任追究機制和干部職工違規行為責任追究機制，定期檢查內部控制實施情況并及時通報檢查結果。 部分地區財政部門還將單位內部控制制度執行情況與個人評優評先、干部提拔任用掛鉤，從而提升單位內部控制管理的主動性、積極性，進一步加強單位內部監督。

（四）探索信息化聯動，助力預算管理一體化系統建設

1.積極推進內部控制信息化建設。 部分地區財政部門建立了內部控制監督管理工作平臺，將內部控制理念、控制活動、控制措施固化融入業務系統和辦公自動化系統，尤其與預算管理一體化系統建設有機融合，無縫銜接預算編制、執行等重點環節，從而優化預算管理流程，實現財政資金運行的全鏈條控制（唐大鵬和任少波，2016）。

2.建立健全風險識別和預警機制。 部分地區財政部門統籌整合地區、部門、單位的財政數據， 分級分類完善財政風險數據庫，推進數據共享共用，借助人工智能、大數據分析、云計算等信息化手段，建立財政資金重大風險識別預警機制，實時監測財政業務各環節的風險情況 （唐大鵬和李俊儀，2018）。

（五）加強宣傳教育，加快推進財政資金規范運行

1.加大宣傳教育力度。 部分地區財政部門強化內部控制和財會監督等法規政策的宣傳， 大力推廣財政內部控制優秀案例，提高干部職工的職業操守，促進內部控制理念貫穿于財政部門日常工作中，進一步推動內部控制制度建設向文化建設轉變。

2.加強專業能力培訓。 部分地區財政部門通過線下調研、線上講座等方式，定期開展內部控制專業能力培訓， 組織財政干部職工深入學習、 積極探索財政內部控制的先進經驗和典型做法，著力提升內部控制專業能力。

四、財政內部控制制度建設存在的問題

當前，我國財政內部控制建設取得了一定的成效，同時也存在一些問題與不足。

（一）財政內部控制統籌謀劃不夠全面

1. 財政內部業務和流程分類不夠明確。部分地區財政部門內部個別業務部門職能不夠明確，業務流程中的各個步驟或環節沒有被清晰地描述，導致一些工作權責劃分不夠清晰， 出現不必要的工作或流程中斷，信息傳遞不夠順暢。

2.財政內部控制未能實現縱向聯動。 部分省級財政部門已經建立了專項風險內部控制體系，而下級財政部門卻仍采用核心業務內部控制，對財政政策宏觀調控功能支持程度不足，導致黨和國家方針政策在省以下財政部門落實不夠到位。

（二）財政內部控制制度體系不夠完善

1.財政內部控制模式有待轉變。 仍有部分地區財政部門采用核心業務內部控制模式，僅針對財政核心業務建立了較為完善的制度體系， 導致財政內部控制對法律風險、政策制定風險、公共關系風險、機關運轉風險、 崗位利益沖突風險的管控不夠到位，難以支持政府的政策目標和提供高效的公共服務。

2. 財政內部控制制度有待進一步完善。部分地區財政部門雖然建立了專項風險內部控制，但專項風險管理辦法和具體操作規程仍不夠健全，尤其是在完善鼓勵公益事業發展政策、擬定全省國庫管理和集中收付制度、管理全省國庫現金、國家賠償費用管理工作、指導和管理社會審計等方面，存在風險管理制度缺失的情況，尚未建立健全具體操作規程。

（三）財政內部控制制度執行不夠到位

1.風險事件應對機制不夠完善。 部分地區財政部門尚未針對全部專項風險建立應對機制，尤其是在研究省經濟領域財稅重大問題并提建議、 擬定全省政府債務管理制度、參與國資國企改革工作、組織落實財政金融相關政策、制定全省會計管理制度等方面，存在崗位職責不夠明確、風險識別不夠全面、防控措施不夠具體、業務流程不夠清晰等情況，導致專項風險管理辦法執行不夠到位。

2.內部控制考評標準不夠明確。 部分地區財政部門僅在制度上提出要對內部控制制度執行情況定期進行考核與評價，但未細化考評的具體流程和方法，也未建立統一的內部控制考評指標，導致考評工作未能有效執行，難以通過“以評促建”機制不斷加強內部控制建設。

3.評價結果應用有待加強。 大部分地區財政部門雖然已經建立了內部控制考評機制和檢查問責機制，但僅僅將評價結果作為個人評優評先、干部提拔任用的參考，尚未將評價結果應用于其他領域，導致未能充分發揮內部控制的監督作用，財會監督政策要求落實不夠到位。

（四）財政內部控制信息化落地程度不足

1.信息系統覆蓋范圍不夠全面。 部分地區財政內部控制信息化主要圍繞預算管理一體化系統， 尚未覆蓋全部財政業務活動，收支管理、政府采購管理、債務管理等業務操作流程尚未固化到信息系統中，尚未針對關鍵環節建立線上審批程序，尚未對全部業務活動建立信息化表單。

2.財政數據共享不夠充分。 部分地區財政部門依然存在內部控制信息孤島現象，財政業務數據的應用成本較高，單位端內部控制信息系統和財政端內部控制信息系統尚未形成有效對接，導致財政風險識別不夠精準、風險預警不夠智能。

（五）財政內部控制理念推廣不夠深入

1.宣傳教育不夠深入。 部分地區財政部門規定內部控制辦公室負責開展內控培訓工作，但常常出現內部控制工作會議、培訓會議與其他會議并開的現象，或者會議內容過于簡單、脫離實際，導致個別干部職工習慣性缺席會議， 內部控制理念難以深入人心。

2.業務培訓不夠全面。 部分地區財政部門在預算管理、政府采購管理等重點領域對關鍵崗位進行教育和業務培訓， 而其他業務、崗位較少開展相關培訓，導致部分干部職工對內部控制的重要性認識不足、對內部控制的具體要求和步驟知之甚少，單位內部難以形成內部控制文化。

五、持續推進財政內部控制工作的建議

（一）加強財政內部控制建設的統籌謀劃

1.財政部加強對財政內部控制建設的統籌協調。 財政部加強研究出臺加強財政內部控制工作的指導意見，細化組織領導、制度體系建設、執行體系建設、信息化建設、宣傳教育等要求和標準；加強財政內部控制工作的統籌協調，牽頭制定財政內部控制工作規劃，指導推動地方財政部門組織實施，壓實財政內部控制建設責任， 加強上下聯動，進一步促進財政資金的合理分配和高效利用。

2.地方財政部門全面貫徹落實。 地方財政部門應當加強對財政內部控制相關政策的深入學習， 全面貫徹落實中央政策的具體要求，通過繪制流程圖、編制標準操作規程等方式明確業務和流程的分類， 確保每個業務部門的工作流程清晰明確； 抓好統籌謀劃和督促指導，加強與下級財政部門的溝通協調，定期召開聯席會議、建立協作流程等，確保財政內部控制與各單位內部控制有效融合。

（二）進一步完善財政內部控制制度體系

1.推動財政內部控制模式轉變。 財政部研究制定相關文件或政策，明確財政內部控制目標和范圍， 確保各類風險全面覆蓋，進一步支持政府的政策目標，引導各級財政部門在關注財政核心業務的同時，還要充分考慮法律風險、政策制定風險、公共關系風險等多方面的風險因素，逐步將核心業務內部控制逐漸轉變為專項風險內部控制。

2.完善專項風險管理辦法。 鼓勵高水平高端智庫和中介機構參與各級財政內部控制建設，針對公益事業發展、國庫管理、社會審計等具體風險領域，全面梳理上位政策法規，并及時內化更新專項風險管理辦法和具體操作規程，將上位政策法規要求落實到具體業務環節上。

（三）進一步強化財政內部控制執行效果

1. 制定財政內部控制考核評價指標體系。 國務院、財政部門研究出臺財政內部控制考評辦法， 細化考評的具體流程和方法，建立共性的內部控制考評指標；地方財政部門可以根據實際情況，細化個性指標，進一步完善考核評價指標體系。

2. 加強對財政內部控制執行情況的考核。要求各級財政部門對專項風險的崗位職責、風險識別、防控措施、業務流程等執行情況定期開展自我評價，并上報匯總形成地區財政內部控制評價報告，通過“以評促建、以報促建”機制不斷強化內部控制執行效果。

3. 強化財政內部控制考核評價結果應用。鼓勵各級財政部門將財政內部控制執行情況作為干部獎懲、資金分配、績效考核、追責問責的重要依據，納入紀檢監察、巡察、審計范圍，形成監督合力，保證財政內部控制評價成果應用的效率和效果。

（四）加快提升財政內部控制信息化水平

1.推進信息系統全面覆蓋。 針對收支管理、政府采購管理、債務管理等財政業務的關鍵領域，各級財政部門可以將內部操作流程和審批程序全面固化到預算管理一體化系統中，建立線上審批程序并設計信息化表單，提高內部控制的效率和透明度，實現財政業務流程的標準化、規范化。

2.推進財政數據共享機制。 各級財政部門可以進一步打通內部財政業務信息模塊，同時與其他行政事業單位建立信息共享平臺，實現數據共享和協同審批，降低財政數據使用成本，提高財政信息傳遞效率，進一步提升財政風險識別的準確性和風險預警的及時性（唐大鵬等，2023）。

（五）加強內部控制理念的宣傳教育力度

1.加強內部控制文化建設。 推動地方財政部門開展內部控制文化建設，單位領導帶頭學習內部控制理念，組織全體干部職工積極參與內部控制培訓會議，推動內部控制理念與單位個性化需求深入融合，形成財政部門的內部控制文化。

2.加強內部控制人才培養。 各級財政部門可以借助高校等科研平臺， 定向培養、引進內部控制專業人才，提升關鍵崗位內部控制專業勝任能力，并建立地方財政內部控制高端智庫，同時與高校達成戰略合作，促進內部控制相關科研成果轉化。